En los contratos de obra e infraestructura y, actualmente, de suministro, el conflicto rara vez aparece de golpe. Por lo general, se forma lentamente con una consulta no atendida, una orden ambigua, una interferencia técnica, un atraso menor, una diferencia de criterio sobre el expediente o una comunicación que llega tarde. Cuando esas señales no son gestionadas a tiempo, el desacuerdo crece, se formaliza, endurece las posiciones de las partes y puede terminar afectando aquello que el contrato debía proteger, esto es la continuidad de la ejecución y la entrega oportuna de la obra o prestación comprometida.
En ese escenario cobra sentido la “P” de las Juntas de Prevención y Resolución de Disputas. Su función preventiva permite que un órgano técnico y cercano al proyecto acompañe la ejecución contractual, identifique tempranamente posibles discrepancias y ayude a canalizarlas antes de que se conviertan en controversias de mayor intensidad. La prevención es herramienta práctica para conservar el contrato en movimiento y evitar que la disputa absorba la finalidad pública o económica del proyecto.
Se dice que es redundante añadir la “P” a la sigla JRD, pero como bien señala Antonio Corrales (2026) “si en algo ayuda a una mejor comprensión de sus funciones pues bienvenida esa banalidad”. A continuación, unas notas sobre la esencia de este mecanismo y otras razones sobre la prevención.
Primero definamos
Los nombres son variados y persiste la interesante discusión de su particularidad nacional. Dispute Boards (DB), foros, comisiones, Juntas de Resolución de Disputas (JRD) o, en su versión más reciente bajo la Ley 32069, Ley General de Contrataciones Públicas (LGCP), se les denomina Juntas de Prevención y Resolución de Disputas. Independientemente del nombre que adopten en cada ordenamiento o reglamento institucional, todas estas denominaciones aluden a la figura de órgano colegiado de expertos que acompaña la ejecución del contrato desde su inicio, con una vocación tanto preventiva como resolutiva de las controversias que puedan surgir durante ese proceso.
Giovani Hospinal y Ximena Hospinal (2026) entiende a este grupo técnico como un “mecanismo alternativo de solución de controversias, cuya actuación se manifiesta en la instalación de un órgano compuesto por profesionales expertos e independientes, designados por acuerdo de partes, que mantiene una participación continuada durante la ejecución del contrato de obra o infraestructura y cuya función es brindar asistencia y emitir recomendaciones o decisiones, orientadas a prevenir disputas pero también a resolver las mismas, bajo la premisa de mantener el proyecto en marcha” (p. 304).
Podemos extraer de la definición planeada tres notas características que merecen subrayarse. En primer lugar, la composición especializada e independiente del órgano, los miembros de la junta son profesionales designados por acuerdo entre las partes, lo que garantiza tanto la idoneidad técnica como la imparcialidad en su actuación. En segundo lugar, la continuidad de su participación durante toda la ejecución contractual, rasgo que distingue cualitativamente a las JPRD de otros mecanismos de solución de controversias de carácter episódico o reactivo. En tercer lugar, y quizá lo más determinante, la doble función que les es propia; a saber, prevenir y resolver disputas. Entonces, acompaña, previene y resuelve.
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En un interesante artículo, Paredes Carbajal (2014), desde el ámbito de la construcción internacional, enfatiza el elemento de la presencia física y la proximidad al objeto contractual como factor distintivo; señala que “[l]os DBs pueden ser definidos como una junta de adjudicación de disputas on site o en el sitio de la obra, por lo general, conformado por tres (3) expertos independientes e imparciales designados por las partes al inicio del proyecto” (p. 109). Que la junta opere en el lugar mismo de la ejecución o, cuanto menos, mantenga un contacto directo y periódico con el proyecto, es la base de su efectividad. Si conoce de primera mano el desarrollo del contrato podrá anticipar fricciones, emitir criterios oportunos y, llegado el caso, resolver controversias con pleno conocimiento de la realidad fáctica y técnica subyacente.
No olvidando esta idea de intervención oportuna y dinámica Giovani Hospinal y Ximena Hospinal (2026) señalan el elemento conceptual mínimo y la base de su razón de ser «keep the job moving». Esta máxima, nacida en la práctica anglosajona de la industria de la construcción y adoptada universalmente por los contratos FIDIC, sintetiza la filosofía que subyace a toda JPRD. El conflicto no puede detener el proyecto; las controversias deben gestionarse en paralelo a la ejecución, sin comprometer la continuidad de las obras o suministros.
Salvar el contrato
Entendiendo ello se justifica la variación doctrinal que encuadra a las JPRD dentro de los “medios alternativos de solución de controversias” para reubicarlas en una categoría más precisa en su finalidad. Nos referimos a la JPRD como método de gestión de conflictos.
El Reglamento de JPRD de la Cámara de Comercio de Lima (CCL) establece que “[l]a JPRD es un método alternativo de gestión de conflictos cuya finalidad es que las partes logren prevenir o, en su caso, resolver eficientemente las controversias que surjan desde el inicio del plazo de ejecución de la obra hasta la recepción total de la misma” (art. 1). En términos análogos, el Reglamento de JRD del Centro de Análisis y Resolución de Conflictos de la PUCP (CARCPUCP) define a la Junta de Disputas como “un medio alternativo de gestión de conflictos cuya finalidad es que las partes logren prevenir y/o resolver eficientemente y de forma célere sus controversias durante el plazo de ejecución del contrato o proyecto” (art. I). Estos reglamentos coinciden puntualmente en tres aspectos, (i) la naturaleza alternativa del mecanismo, es decir, su posición fuera del sistema jurisdiccional ordinario, (ii) su orientación hacia la gestión eficiente del conflicto, y (iii) su ámbito temporal de actuación, circunscrito al período de ejecución contractual.
En un reciente libro, Corrales Gonzales (2026) adscribe la comprensión que venimos desarrollando: “¿Es la JPRD un sistema de Administración de Justicia? Pues no lo es. Se trata propiamente de una herramienta de gestión contractual y, dentro de esa lógica, le toca solucionar rápidamente controversias, pero con un objetivo claro: viabilizar la ejecución del contrato” (p. 293). La misión de esta herramienta de gestión es garantizar que el contrato se ejecute, que las obras avancen y que las controversias no se conviertan en obstáculos para el cumplimiento del objeto contractual. La velocidad, la especialización técnica y la proximidad al proyecto son más valiosas que la formalidad procesal y las garantías amplias que se dan en los tribunales.
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Salvemos del error conceptual a las JPRD’s. No están destinadas a proteger derechos procesales, tampoco a adscribirse en procedimientos rígidos ni cuestiones propias del fuero arbitral o judicial. No, este mecanismo no debe parecerse al arbitraje; se llama Junta de Prevención y Resolución de Disputas. Funciona en el campo, en la ejecución contractual, conoce de forma directa las acciones de la entidad y contratista, da opiniones, previene que el conflicto se escale, etc.
Su eficacia radica en la inmediatez. Al mantener un seguimiento continuo del contrato, la JPRD interviene antes de que la controversia se agrave. Por ello, pretender equipararla al arbitraje ya sea por desconocimiento o por una estrategia deliberada para eludir su aplicación, alegando vulneraciones a garantías procedimentales o estrategias sacadas de la manga, contribuye con desnaturaliza el mecanismo y sacrifica su propósito esencial que es mantener la ejecución contractual en marcha y garantizar que la obra o el suministro llegue a la ciudadanía que lo necesita.
Esto lo que en doctrina se conoce como rough justice o justicia aproximada, tosca, ruda (Corrales, 2026). Precisando, “no quiere decir que la forma de justicia que puede ofrecer este órgano sea necesariamente deficiente o de menor calidad, pero sí indica que, en la ponderación entre eficiencia y precisión, prevalece el primer criterio” (Gómez Moreno, 2023). Si se advierte alguna afectación de derechos, entonces se pondrá en marcha los otros mecanismos de solución de controversias, pero luego.
La “P”
La función preventiva de las Juntas de Prevención y Resolución de Disputas puede ordenarse en diversas manifestaciones. Todas ellas buscan intervenir durante la ejecución contractual para advertir riesgos, encauzar discrepancias y evitar, como indicamos, que el desacuerdo escale hasta afectar la continuidad del proyecto.
Con el fin de ser didácticos, abordaremos algunas atribuciones de la JPRD que permite prevenir conflictos:
i) Acompañamiento: La primera función preventiva de la JPRD consiste en acompañar a las partes desde el inicio de sus funciones y durante el desarrollo del contrato. Este acompañamiento permite que la junta conozca el desenvolvimiento real de la obra o suministro, identifique tempranamente las dificultades y contribuya a que las partes mantengan espacios de entendimiento. El Reglamento de JPRD de la CCL, por ejemplo, establece que “[d]esde iniciada sus funciones, la JPRD realiza acompañamiento continuo en la ejecución del Contrato, promoviendo la prevención de desacuerdos y asistiendo a las partes a buscar entendimientos” (CCL, 2025, p. 20).
Esto explica que la JPRD tenga una presencia distinta a la de otros mecanismos de solución de controversias. Su intervención no se activa únicamente cuando el conflicto ya se formalizó, pues su utilidad se encuentra precisamente en el seguimiento permanente del contrato. Por ello, Gallardo et al. señalan que la junta de expertos acompaña “a las partes durante la ejecución de la obra ejerciendo una labor preventiva y resolutiva de controversias, con el objetivo de evitar la paralización o dilación de esta” (2021, p. 8).
ii) Absolución de consultas. Consiste en atender consultas de las partes sobre cuestiones técnicas o contractuales. Esta atribución permite que la JPRD intervenga cuando existe una duda interpretativa, una diferencia técnica o una discrepancia inicial que todavía puede ser reconducida. La LGCP reconoce esta función al señalar que la junta puede “[a]bsolver consultas planteadas por las partes respecto de algún aspecto contractual o técnico” (art. 79).
La consulta permite acudir a un órgano experto antes de que las posiciones se endurezcan o antes de que la diferencia se convierta en una controversia formal. La Directiva N.° 002-2025-OECE-CD que regula a las JPRD’s precisa que dicha función consiste en “dar asistencia a las partes emitiendo una opinión no vinculante sobre algún aspecto de carácter contractual y/o técnico que sea fuente de una posible discrepancia y del que se necesite conocer su posición y represente una diferencia de opiniones entre las partes” (2025, p. 12).
iii) Identificación de potenciales desacuerdos. Es la capacidad de la JPRD para advertir situaciones que podrían convertirse en desacuerdos. Esta labor exige que la junta revise el desarrollo del contrato, participe en reuniones, visite el sitio de ejecución y mantenga contacto con las incidencias relevantes del proyecto.
Ello resulta importante en contratos de infraestructura, donde los conflictos suelen formarse progresivamente. Como señalamos al inicio, un retraso menor, una interferencia técnica, una orden poco clara o una comunicación ambigua pueden convertirse en controversias complejas si no son atendidas a tiempo. Por ejemplo, el Reglamento de JRD del CARCPUCP establece que “[d]urante las reuniones o las visitas programadas al sitio donde se ejecute el proyecto, la JD deberá analizar con las partes la ejecución del contrato así como identificar los puntos de cualquier probable o posible desacuerdo con el ánimo de prevenirlo”.
iv) Gestión y actualización de la matriz de riesgos. La Directiva N.° 002-2025-OECE-CD señala que “[l]a JPRD utiliza la matriz de riesgos como una herramienta clave de prevención, asegurando su actualización y ajuste continuo conforme avance el proyecto, u otras herramientas que persigan el mismo fin” (2025, p. 12). Es común que en la ejecución contractual se modifique el esquema originalmente previsto. Pueden aparecer interferencias, deficiencias de expediente técnico, eventos climáticos, retrasos en liberación de áreas, obtención de licencia, variaciones de diseño o problemas de coordinación entre actores. La JPRD, al conocer la dinámica del proyecto, puede ayudar a que esos riesgos sean identificados, evaluados y gestionados antes de que produzcan efectos más graves.
v) Promoción de reuniones colaborativas. Se busca propiciar espacios de coordinación entre los sujetos que inciden en la ejecución del proyecto. En obras complejas, muchas discrepancias no surgen únicamente de la relación entre entidad y contratista, pues también pueden involucrar al área usuaria, proyectistas, supervisores, subcontratistas u otros actores técnicos. La Directiva N.° 002-2025-OECE-CD prevé que “[l]a JPRD puede proponer reuniones que incluyan la participación del área usuaria, subcontratistas, proyectistas y otros actores relevantes, con el objetivo de fomentar un enfoque colaborativo en la ejecución del proyecto” (2025, p. 12). La junta ordena el diálogo técnico y facilita mayor entendimiento del problema.
La prevención requiere información suficiente, comunicación clara y participación de quienes pueden aportar a la solución. Gran parte de los conflictos surgen por falta de comprensión de la situación, pero cuando la JPRD reúne a los actores pertinentes, reduce el riesgo de decisiones fragmentadas o respuestas incompletas frente a una incidencia contractual. Es imposible no repetir la sabiduría de antaño “hablando se entiende la gente”.
vi) Convocatoria a reuniones de emergencia. Una sexta función preventiva aparece en los momentos de mayor tensión contractual. Antes que una parte active mecanismos formales de intimación o adopte decisiones que puedan agravar la controversia, la JPRD puede intervenir para abrir un espacio inmediato de diálogo. La Directiva N.° 002-2025-OECE-CD señala que “[a]ntes de enviar una carta de intimación por incumplimiento de obligaciones, las partes pueden solicitar a la JPRD convocar una reunión de emergencia para intentar resolver el conflicto de manera directa y preventiva” (2025, p. 12).
Lo genial en nuestra regulación está en que es posible intervenir en una etapa sensible del conflicto para atenuarla o eliminar la incertidumbre. La carta de intimación suele anticipar escenarios de penalidad, suspensión, resolución contractual o reclamos posteriores. Estas reuniones de emergencia permiten precisar los hechos, escuchar a las partes, identificar medidas correctivas y evitar que una discrepancia todavía gestionable se convierta en una ruptura contractual.
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¿Pero por qué previenen?
Consideramos que la repuesta está al combinar cercanía con el proyecto, conocimiento técnico, intervención oportuna y autoridad práctica frente a las partes. Su eficacia preventiva no depende solo de las funciones que formalmente se les asignan, sino del modo en que operan durante la ejecución contractual. Y esta es la pauta, incentivar al equipo que conforma una junta ser dinámico en su proceder. Veamos algunas razones que consideramos fomentan la prevención.
Una primera razón se encuentra en la información directa que reciben los miembros de la junta. Al acompañar la ejecución del contrato, la JPRD conoce el comportamiento de las partes, sus comunicaciones, sus decisiones técnicas y las incidencias que aparecen durante el proyecto. Corrales Gonzales explica que “[s]e trata del hecho que los miembros del panel estarán directamente informados de la conducta de las partes y de todo lo acontecido durante la ejecución del contrato (…) las partes tendrán un mayor incentivo para conducirse de forma idónea, y ello también influye positivamente en la prevención de conflictos” (2026, p. 287).
Esta presencia genera un efecto ordenador sobre las partes. La entidad y el contratista saben que sus actuaciones pueden ser valoradas por un órgano experto que conoce la ejecución desde dentro. En contextos donde el conflicto suele surgir por demoras, falta de respuesta o decisiones técnicas insuficientemente justificadas, se incentiva o persuade en favor de una conducta más diligente, transparente y colaborativa.
Otra razón se relaciona con el efecto disuasivo de las decisiones y opiniones técnicas de la JPRD. Cuando la junta emite criterios razonables y técnicamente sólidos, las partes pueden evaluar con mayor objetividad la conveniencia de mantener una disputa. Corrales Gonzales señala que “[s]e descubrió rápidamente que estas decisiones técnicas tendían a disuadir el escalamiento del conflicto, de manera que [de llegar a arbitraje] su decisión resultaba generalmente confirmada en ese fuero. Si la mayoría de esas decisiones son generalmente confirmadas en fuero jurisdiccional, se pierde mucho del incentivo existente para que el conflicto escale” (2026, p. 287).
Una tercera razón se encuentra en la oportunidad de su intervención ya que actúan durante la ejecución del contrato, cuando la obra continúa y cuando todavía es posible adoptar medidas útiles para evitar mayores daños. Hospinal Munive y Hospinal Munive sostienen que “[l]os Dispute Boards abordan este problema crucial interviniendo en tiempo real para resolver las disputas mientras las obras continúan, minimizando así las interrupciones y asegurando la finalización del proyecto” (2026, p. 308). La prevención requiere oportunidad. Una solución tardía puede reconocer una razón jurídica, pero difícilmente evita los efectos negativos de una paralización, un retraso crítico o una ruptura en la coordinación contractual. La JPRD tiene valor porque interviene cuando el proyecto todavía puede ser corregido.
También previene conflicto porque se relaciona con la proximidad al lugar de ejecución. Ya hemos tocado el tema, la JPRD puede conocer directamente las condiciones del proyecto, observar incidencias, verificar avances, comprender la dimensión técnica de los desacuerdos. Paredes Carbajal destaca “[l]a inmediatez como principio central en su operación, permitiendo a los adjudicadores identificar tempranamente la aparición de un conflicto, capturándolo al tiempo en que aparecen (on time), recomendando o decidiendo su solución durante la ejecución de una obra (on site) sobre la base en un procedimiento contractual, independiente e imparcial” (s.f., p. 154, citado por Gushiken Doy y Freitas Cabanillas, 2020).
Esta inmediatez explica buena parte de la eficacia preventiva del mecanismo. Su cercanía con la ejecución contractual le permite comprender el problema mientras ocurre, con mayor sensibilidad frente a las condiciones operativas del contrato.
Finalmente, una quinta razón se encuentra en la autoridad técnica de los integrantes de la JPRD. La confianza en el mecanismo se construye a partir de intervenciones útiles, rápidas y bien fundamentadas. Gallardo et al., citando a Agdas y Ellis, sostienen que “[m]ediante la prevención de controversias, los miembros del DB demuestran su capacidad de establecer soluciones rápidas y certeras, lo que les brindará mayor credibilidad cuando tengan que realizar recomendaciones o tomar decisiones vinculantes” (Agdas & Ellis, 2013, p. 8, citados por Gallardo et al., 2021).
Aquí la credibilidad importa porque la prevención ingresa al campo extralegal, depende de que las partes perciban a la junta como un órgano técnicamente solvente y práctico para el desarrollo del proyecto. Cuando esa confianza existe, sus opiniones, recomendaciones o decisiones tienen mayor capacidad para ordenar la conducta contractual.
Algunos puntos de acción
Una JPRD verdaderamente preventiva debe incorporar herramientas de gestión temprana. El punto de partida es entender que la JPRD debe actuar por decisión propia, levantarse de la silla e involucrarse más en la ejecución contractual. Un accionar proactivo de la JPRD debería observar lo siguiente:
i) Implementar un tablero de alertas contractuales. Este tablero debería identificar, en cada periodo de seguimiento, los hechos con potencial de controversia, su nivel de criticidad, el responsable de atenderlos, el plazo de respuesta y la consecuencia previsible si no se adoptan medidas oportunas.
ii) Que la JPRD elabore, desde el inicio de su intervención, un mapa de puntos críticos del contrato. Identificar las zonas donde normalmente se generan disputas como liberación de áreas, compatibilidad del expediente técnico, aprobación de materiales, interferencias, valorizaciones, ampliaciones de plazo, adicionales, conformidades, penalidades y pagos. Con ello, la junta puede enfocar su labor en los espacios donde el conflicto suele aparecer con mayor frecuencia.
iii) Establecer un registro de compromisos preventivos. Cada reunión relevante debería cerrar con acuerdos mínimos, responsables definidos y fechas de cumplimiento. No se trata de imponer obligaciones nuevas, sino de ordenar la ejecución de aquello que las partes ya deben hacer.
iv) Promover sesiones breves de saneamiento documental. En estas sesiones, las partes deben revisar si las comunicaciones, informes, anotaciones, planos, órdenes, actas y sustentos técnicos están completos, correctamente fechados y vinculados con la incidencia que pretenden acreditar. La trazabilidad documental es importante y, en determinadas etapas en la ejecución contractual muchas veces se desatiende.
v) Pedir a las partes informes breves de controversias latentes que respondan cuál es el hecho que genera tensión, qué decisión se requiere y qué ocurrirá si no se decide oportunamente. Con ello, la JPRD puede detectar tempranamente si una incidencia técnica está próxima a convertirse en controversia formal.
vi) Elaboración de minutas neutrales de hechos. Cuando exista una incidencia sensible, la JPRD puede promover que las partes acuerden, al menos, qué hechos no están en discusión como fechas, comunicaciones, metrados, entregas, visitas, órdenes, observaciones, plazos o documentos emitidos. Si las partes no logran coincidir en la solución jurídica, al menos deberían reducir el conflicto fáctico.
vii) Realizar revisiones preventivas del cronograma. La JPRD no debería esperar a que aparezca una solicitud de ampliación de plazo para revisar la ruta crítica, las partidas afectadas, los atrasos concurrentes o las restricciones pendientes. Una revisión periódica del cronograma permite advertir desviaciones tempranas, distinguir retrasos reales de retrasos aparentes y evitar que las partes discutan tarde sobre hechos que pudieron documentarse oportunamente.
viii) Construir confianza mediante criterios consistentes. Su función preventiva se debilita si sus intervenciones son erráticas, ambiguas, con aires de superioridad o excesivamente generales. Por ello, cuando emita orientaciones, comentarios u opiniones no vinculantes, debe procurar que sean claras, técnicamente comprensibles y coherentes con sus intervenciones anteriores.
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Referencias
Centro de Análisis y Resolución de Conflictos de la Pontificia Universidad Católica del Perú. (s.f.). Reglamento de la Junta de Resolución de Disputas (Dispute Boards). Pontificia Universidad Católica del Perú
Centro de Arbitraje de la Cámara de Comercio de Lima. (2025). Reglamento de Junta de Prevención y Resolución de Disputas bajo la Ley General de Contrataciones Públicas. Cámara de Comercio de Lima.
Congreso de la República del Perú. (2024). Ley N° 32069: Ley General de Contrataciones Públicas. Diario Oficial El Peruano.
Corrales Gonzales, A. (2026). Junta de prevención y resolución de disputas. Evolución normativa y algunos apuntes sobre los riesgos de distorsionar el mecanismo. En D. Terrón Santos & D. Latorre Boza (Eds.), Nuevo Régimen General de Contratación Pública: Análisis crítico y perspectivas desde la experiencia en la gestión pública peruana (pp. 279-302). Colex.
Gallardo Aguilar, J. R., Inga Aliaga, H. M., & Roncal Loyola, M. R. (2021). Diseño de la Junta de Resolución de Disputas en la vigente normativa de contrataciones del Estado: Oportunidades de mejora [Trabajo de investigación para optar el grado de Magíster, Universidad del Pacífico].
Hospinal Munive, G. A., & Hospinal Munive, X. (2026). La Junta de Resolución en Disputas en la nueva Ley General de Contrataciones Públicas. En D. Terrón Santos & D. Latorre Boza (Eds.), Nuevo Régimen General de Contratación Pública: Análisis crítico y perspectivas desde la experiencia en la gestión pública peruana (pp. 303-324). Colex.
Organismo Especializado para las Contrataciones Públicas Eficientes. (2026). Manual del Módulo de Junta Prevención y Resolución de Disputas (JPRD) para centros de administración de JPRD (Versión 1.1)
Organismo Especializado para las Contrataciones Públicas Eficientes. (2025). Directiva N° 002-2025-OECE-CD: Directiva de Junta de Prevención y Resolución de Disputas.
Paredes Carbajal, G. (2009). Métodos adjudicativos prearbitrales en la solución de reclamos en construcción: Un acercamiento a los Dispute Boards. Revista Peruana de Arbitraje, (8), 103-121.
Paredes Carbajal, G. (2014). Dispute boards y arbitraje en construcción: ¿compiten o se complementan? En R. Hernández García (Coord.), Dispute boards en Latinoamérica: Experiencias y retos (pp. 141-157). Centro de Análisis y Resolución de Conflictos PUCP.
Poder Ejecutivo del Perú. (2025). Reglamento de la Ley Nº 32069, Ley General de Contrataciones Públicas (Decreto Supremo Nº 009-2025-EF). Diario Oficial El Peruano.
Sobre el autor: Max Montoya Choccechanca es abogado, árbitro y adjudicador.
