Fundamentos destacados: 52. Por consiguiente, conforme a las normas señaladas, es el MTC, y no otra entidad, quien tiene la competencia normativa para establecer las disposiciones sobre seguridad vial y determinar qué tipos de cascos deben ser utilizados por los usuarios de vehículos menores ergo, la demanda debe ser declarada fundada en este extremo y, en consecuencia, inconstitucionales los artículos 6, 7, 8 y 9, así como la cuarta disposición transitoria y final de la ordenanza impugnada.
53. Habiendo declarado inconstitucionales las disposiciones previas, corresponde declarar inconstitucional, por conexidad, el inciso 3 del artículo 2, en cuanto dispone que mediante la ordenanza se regula el uso de cascos y chalecos adecuados.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente N° 0028-2018-PI/TC
19 de mayo de 2020
PODER EJECUTIVO C. MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE PUEBLO LIBRE
ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Poder Ejecutivo contra la Ordenanza Municipal 467-MPL, expedida por la Municipalidad Distrital de Pueblo Libre, que introduce el Régimen Municipal de Circulación de Motocicletas Lineales o similares en el distrito de Pueblo Libre
Magistrados firmantes:
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
B.1 DEMANDA
B.2 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
II. FUNDAMENTOS
§1. DETERMINACIÓN DEL ALCANCE DE LAS DISPOSICIONES SOMETIDAS A CONTROL
§2. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
§3. PARÁMETRO DE CONTROL
§4. SOBRE EL CARÁCTER COMPARTIDO DE LAS COMPETENCIAS EN MATERIA DE TRANSPORTE TERRESTRE ENTRE EL GOBIERNO NACIONAL Y LOS GOBIERNOS LOCALES
§5. ANÁLISIS DE LA ORDENANZA 467-MPL DESDE LA PERSPECTIVA COMPETENCIAL
5.1. COMPETENCIA PARA REGULAR ESPECIFICACIONES TÉCNICAS SOBRE EL USO DE CASCOS DE SEGURIDAD
5.2. COMPETENCIA NORMATIVA PARA ESTABLECER LAS INFRACCIONES EN
MATERIA DE TRÁNSITO
5.3. COMPETENCIA EN MATERIA DE FISCALIZACIÓN DEL TRÁNSITO TERRESTRE
5.4. PRETENSIÓN DE NULIDAD DE TODAS LAS DISPOSICIONES, RESOLUCIONES O
ACTOS VICIADOS DE INCOMPETENCIA
III. FALLO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 19 días del mes de mayo de 2020, el Tribunal Constitucional, en sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Ledesma Narváez (presidenta), Ferrero Costa (vicepresidente), Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia. Asimismo, se agregan los fundamentos de voto de los magistrados Miranda Canales y Blume Fortini y el voto singular del magistrado Sardón de Taboada. Se deja constancia que los magistrados Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera votarán en fecha posterior.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 03 de diciembre de 2018, el Poder Ejecutivo interpone demanda de constitucionalidad contra la Ordenanza 467-MPLde la Municipalidad de Pueblo Libre (en adelante MPL), publicada en el diario oficial El Peruano el 25 de mayo de 2016.
Por su parte, con fecha 25 de febrero de 2019, el procurador público municipal de la MPL contesta la demanda negándola y contradiciéndola en todos sus extremos, y solicita que sea declarada infundada.
B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
Las partes postulan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de las normas impugnadas que, a manera de resumen, se presentan a continuación.
B.1 DEMANDA
Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:
El Poder Ejecutivo señala que la ordenanza objetada regula aspectos relativos a la circulación de motocicletas lineales o similares, específicamente respecto del uso de cascos por parte de los conductores y acompañantes, introduciendo además un régimen sancionatorio en caso de incumplimiento.
Destaca también que, de acuerdo con el artículo sexto de la ordenanza impugnada, se encuentra prohibido, en el distrito de Pueblo Libre el uso de cascos que cubran la totalidad del rostro de los conductores de motos lineal eso el de sus acompañantes. De igual manera, en virtud de dicho artículo, se encuentra prohibido el uso de cascos con micas polarizadas y con protectores mandibulares
El artículo sétimo, por su parte, prohíbe que los conductores de motocicletas se cubran el rostro con pasamontañas, máscaras u objetos similares que impidan identificar los rasgos faciales del conductor. Dicha obligación se extiende a los acompañantes, según el artículo octavo.
Por otro lado, el artículo décimo cuarto establece la implementación de un equipo de inspectores municipales que se encargará de la verificación de placas de vehículos automotores de cuatro y dos ruedas, a fin de determinar si es que circulan con placas clonadas, dando cuenta a la policía para que se realicen las acciones correspondientes.
El Poder Ejecutivo sostiene que esta ordenanza implica una intromisión en las competencias del Gobierno nacional, además de vulnerar el derecho a la vida y otros, como la integridad, la libertad de tránsito y la salud.
El procurador público especializado en materia constitucional, encargado de los asuntos del Poder Ejecutivo, afirma que la Ordenanza impugnada afecta la competencia normativa y de fiscalización en materia de tránsito terrestre, que recae sobre el Ministerio de Transporte y la Policía Nacional del Perú (en adelante PNP) según lo establecido por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo artículo 23), la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (artículos 5, 7 y 8), y la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre (artículos3, 11 y 16).
Sobre las competencias en materia de fiscalización, sostiene que se debe observar la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre (artículo13), el Texto Único Ordenado del Reglamento Nacional de Tránsito (literal “b” del artículo 7, y los artículos 82 y 91), así como la normativa que establece el Procedimiento de Detección de Infracciones al Tránsito Terrestre por parte del Efectivo Policial Competente en el ámbito Urbano (Decreto Supremo 028-2009-MTC).
Manifiesta que, si bien el Poder Ejecutivo reconoce que, de acuerdo con el artículo 195 de la Constitución y la Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante LOM), los Gobiernos locales tienen competencias para promover y regular actividades y servicios en materia de tránsito, vialidad y transporte público, el artículo 43, literal “g”, de la Ley de Bases de la Descentralización (en adelante LBD) establece que las competencias de transporte colectivo, circulación y tránsito urbano son competencias compartidas con el Gobierno nacional.
El procurador público especializado en materia constitucional sostiene, además, que, conforme al artículo 14 de la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre (LGTTT), las competencias en materia de transporte terrestre se asignan de acuerdo con lo establecido en dicha ley. Sobre las competencias normativas de los Gobiernos locales, indica que el artículo 18 de la referida ley establece que las municipalidades distritales ejercen competencias normativas dentro de su ámbito territorial. Pero estas normas que se expidan deben ser coherentes con lo dispuesto por el Gobierno nacional y las municipalidades provinciales.
Refiere que las competencias de las municipalidades provinciales en esta materia se encuentran establecidas en el artículo 81.1.2 de la LGTTT y añade que este Tribunal Constitucional, en la Sentencia 0006-2010-PI/TC, ya ha resuelto que solo tienen competencia para regular y controlar la circulación de vehículos menores. Más aun, indica que el concepto de “circulación” debe interpretarse de manera restrictiva y se limita a la ordenación de los vehículos en las vías de la jurisdicción correspondiente.
Señala que, en virtud de la sentencia citada anteriormente, las municipalidades distritales no tienen competencias más amplias que las provinciales, por lo que solicita al Tribunal Constitucional que aplique dicho criterio jurisprudencial, de tal manera que las competencias de las municipalidades distritales sean interpretadas restrictivamente, respetando las competencias del Gobierno nacional.
El procurador público sostiene que la competencia normativa para regular el tipo de cascos que debe ser utilizado por los motociclistas y sus acompañantes corresponde al MTC. Específicamente, advierte que en la legislación nacional no existe norma que restrinja el uso de cierto tipo de cascos, por lo que los cascos cerrados —aquellos que cubren la totalidad de la cabeza del usuario—y los abiertos están igualmente permitidos.
Alega, además, que, en todo caso, solo el MTC tiene la competencia para prohibir la utilización de algún tipo particular de casco, tal como se ha establecido en el artículo 105 del Texto Único Ordenado del Reglamento Nacional de Tránsito (Decreto Supremo 016-2009-MTC) y el artículo 5 del Decreto Legislativo 1216. En virtud de lo anteriormente señalado, y tomando en cuento lo dispuesto por el inciso 24 del artículo 2 de la Constitución, el procurador público señala que la Ordenanza cuestionada está imponiendo una prohibición no prevista en las normas correspondientes, lo que supone invadir las competencias del Gobierno nacional.
Asimismo, afirma que, al prohibirse el uso de los cascos cerrados, se amenaza el derecho a la vida y se pone en riesgo, además, la salud de los conductores y usuarios de motocicletas, ya que los cascos cerrados ofrecen mayor protección, tal como quedó establecido en el Informe 125-2018-MT/15.01.
Manifiesta que los artículos 17 al 19 de la norma impugnada introducen infracciones en materia de tránsito por incumplir las obligaciones establecidas por la propia ordenanza cuando esta competencia corresponde al MTC, como sostuvo este Tribunal Constitucional en el Expediente 0027-2010-PI/TC.
Indica también que el artículo 19 de la LGTTT establece que la PNP se encuentra a cargo de la fiscalización del transporte. De igual forma, está estipulado en el Decreto Legislativo 1216 y en el artículo 7 del Reglamento Nacional de Transporte Terrestre que solo la PNP puede intervenir vehículos en virtud de la comisión de infracciones de tránsito.
En suma, si bien las municipalidades tienen competencias compartidas en materias relativas al tránsito terrestre, la competencia normativa para regular de manera general las infracciones y sanciones corresponde al Gobierno nacional.
En relación con los efectos de la sentencia, el procurador público especializado en materia constitucional del Poder Ejecutivo solicita que se declare la nulidad de todas las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia, en aplicación de lo establecido por el artículo 113 del Código Procesal Constitucional.
B.2 CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda son los siguientes:
El procurador público municipal de la MPL afirma que los Gobiernos locales ejercen de manera descentralizada el poder del Estado en las distintas provincias y distritos del país, de acuerdo con los intereses y necesidades particulares de los vecinos.
Argumenta que, en virtud del artículo 195 de la Constitución, los Gobiernos locales desarrollan actividades y servicios en materia de circulación y tránsito, entre otras. Señala que dichas competencias, al estar contempladas en la Constitución, constituyen atribuciones de naturaleza indisponible e irrenunciables otorgadas por el propio constituyente a los Gobiernos locales, las cuales deben ser ejercidas en armonía con el marco constitucional y legal.
Sostiene que el artículo 195, inciso 8, de la Constitución establece que los Gobiernos locales son competentes para desarrollar y regular actividades y servicios en materia de transporte colectivo circulación y tránsito, conforme a ley. De igual forma, la LBD reconoce, en su artículo 26, inciso 1, literal “j”, que la regulación de los servicios públicos es de su responsabilidad, mientras que el artículo 42, literal “c”, establece que las municipalidades cuentan con competencias para administrar y reglamentar los servicios públicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de carácter local, como la seguridad ciudadana.
El procurador público municipal de la MPL manifiesta que las medidas adoptadas en la Ordenanza 467-MPLtienen por finalidad favorecer la seguridad ciudadana. Por ello, deberá observar lo establecido en el artículo 43, literal “g”, de la LBD, que reconoce que la competencia en materia de transporte colectivo, circulación y tránsito es compartida entre los Gobiernos locales y el Gobierno nacional.
Asimismo, expresa que la inseguridad ciudadana contribuye, junto a otros problemas, a deteriorar la calidad de vida de los vecinos del distrito y, por lo tanto, la ordenanza objetada cumple con fines constitucionalmente legítimos.
Por las razones expuestas, sostiene que la ordenanza cuestionada no contraviene la Constitución y guarda compatibilidad con el orden político y jurídico, más aún si es que sus objetivos se enmarcan en el Acuerdo Nacional y el Plan de Seguridad Ciudadana.
II. FUNDAMENTOS
§1. DETERMINACIÓN DEL ALCANCE DE LAS DISPOSICIONES SOMETIDAS A CONTROL
1. Este Tribunal advierte que, mediante la Ordenanza Municipal 467-MPL, la Municipalidad Distrital de Pueblo Libre establece diversas disposiciones sobre tránsito terrestre, que se articulan principalmente en 2 materias:
(i) regulación sobre los requisitos de seguridad vial en la circulación de motocicletas lineales dentro de su ámbito jurisdiccional; y
(ii) regulación sobre la fiscalización y detección de vehículos con placas clonadas o adulteradas a través de un cuerpo especial de inspectores municipales a fin de dar cuenta a la Policía Nacional del Perú.
§2. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
2. Estando lo expuesto, es evidente que la impugnación se dirige contra lo siguiente:
(i) los incisos 4 y 7 del artículo 2 y el artículo 3: que se relacionan con la fiscalización e intervención de conductores y vehículos;
(ii) el inciso 3 del artículo 2 y los artículos 6 al 9: sobre el uso del casco por parte de los conductores de motocicletas lineales y de su acompañante;
(iii) el artículo 14: que establece la regulación en materia de fiscalización de placas clonadas o adulteradas y las funciones de los agentes municipales;
(iv) los artículos 17 al 19:por cuanto establecen las sanciones por el incumplimiento y reincidencia; y (y) la Cuarta Disposición Transitoria y Final: en la medida que fija el plazo para adecuarse a las disposiciones contenidas en la ordenanza.
El Poder Ejecutivo impugna la Ordenanza 467-MPL alegando que se han afectado las competencias en materia de transporte y tránsito terrestre que ejerce a través del MTC. Asimismo, alega que la ordenanza impugnada vulnera diversos principios constitucionales, como los relacionados con la libertad de tránsito, el derecho a la vida y la salud, generando, de otra parte, inseguridad jurídica en los usuarios de vehículos menores.
Por lo tanto, se objeta la referida ordenanza porque habría vulnerado:
(i) la competencia normativa del Poder Ejecutivo, que ejerce a través del MTC para regular los requisitos de seguridad vial en la circulación de motocicletas lineales, en particular, el uso de cascos, y la imposición de un régimen sancionatorio en caso de incumplimiento;
(ii) la competencia del Poder Ejecutivo, que ejerce a través de la PNP para ejecutar y dirigir la fiscalización de vehículos con placas donadas o adulteradas en la jurisdicción de la MPL.
[Continúa…]
