Sumario: 1. Introducción; 2. El derecho a vivir en un ambiente sano y equilibrado; 3. Marco normativo y competencial en la gestión de residuos sólidos y espacios públicos, 4. Política Nacional Ambiental al 2030: objetivos ambientales y su vinculación con los compromisos internacionales asumidos por el Estado peruano, 4.1. Articulación con los compromisos internacionales, 4.2. Brecha entre metas y realidad operativa, 4.3. Barreras estructurales en la gobernanza ambiental, 5. Retos ambientales y propuestas regulatorias, 6. Conclusiones.
1. Introducción
Recientemente, el cierre de la playa Agua Dulce, la degradación por contaminación en la laguna Huacachina y la persistente crisis sanitaria en el río Rímac han reavivado la controversia mediática y jurídica en torno a la acumulación de residuos sólidos[1]. Lejos de ser hechos aislados, estos casos evidencian una falla estructural en la gestión de uno de los activos más valiosos de la ciudadanía: los espacios públicos.
En un país donde se generan más de 23 000 toneladas de residuos sólidos al día y solo se recupera formalmente el 1.9%[2], el estado del entorno urbano refleja una profunda brecha entre las aspiraciones normativas de «ciudades sostenibles» y la experiencia cotidiana de los ciudadanos.
En este contexto, sostenemos que la crisis en la gestión de residuos sólidos no se explica únicamente por deficiencias operativas, sino también por un ejercicio ineficaz y, en ocasiones, desproporcionado de las competencias municipales. Esta situación no solo deteriora los espacios públicos, sino que termina comprometiendo el derecho constitucional a un ambiente equilibrado y el cumplimiento de compromisos internacionales como el Objetivo de Desarrollo Sostenible 11.
2. El derecho a vivir en un ambiente sano y equilibrado
La Constitución Política del Perú reconoce en el artículo 2, numeral 22, el derecho fundamental de toda persona a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida[3]. Este derecho no constituye una mera declaración programática, sino una garantía plenamente exigible que vincula a todas las autoridades estatales en la protección de la salud pública y el ecosistema.
En esa línea, el Tribunal Constitucional (TC), en el Expediente 03640-2021-PHC/TC, ha precisado que las playas y demás espacios públicos son bienes de dominio y uso público, por lo que no pueden interponerse restricciones arbitrarias o desproporcionadas a su acceso[4]. Asimismo, ha señalado que las municipalidades tienen la responsabilidad de garantizar la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas, lo que implica no solo regular el uso de estos espacios, sino hacerlo sin afectar el interés general.
Desde esta perspectiva, la acumulación de residuos sólidos en espacios públicos no puede ser entendida como un problema meramente estético o de gestión urbana. Por el contrario, constituye una afectación directa al contenido constitucional del derecho a un ambiente equilibrado, como ocurre en ecosistemas frágiles como la laguna de la Huacachina, donde la presión turística y la deficiente gestión de residuos han superado la capacidad estatal de protección, lo que genera una falla en proteger áreas naturales protegidas (ANP) y sus zonas de amortiguamiento, vulnerando el derecho a un entorno equilibrado[5].
3. Marco normativo y competencial en la gestión de residuos sólidos y espacios públicos
El andamiaje jurídico de la gestión de residuos sólidos se estructura a partir de la Ley 28611, Ley General del Ambiente (LGA), la cual actúa como norma ordenadora del sistema ambiental nacional. En este marco, su artículo 119 establece que la gestión de los residuos sólidos de origen doméstico, comercial o similares es responsabilidad exclusiva de los gobiernos locales, quienes deben garantizar la preservación de la calidad ambiental en sus respectivas jurisdicciones[6]. Esta facultad que se encuentra respaldada por la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (LOM)[7], que confiere la responsabilidad de regular y controlar el aseo, higiene y salubridad en espacios públicos de su territorio.
Sobre esta base, el Decreto Legislativo 1278, Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos (LGIRS), desarrolla y operativiza dichas competencias al calificar el servicio de limpieza pública como una prestación continua, regular y obligatoria a cargo del Estado. En particular, dispone que la limpieza de los espacios públicos constituye una función indelegable de las municipalidades, orientada a asegurar condiciones adecuadas de salubridad para el uso ciudadano[8].
Sin embargo, la realidad territorial evidencia un incumplimiento de estas obligaciones legales. El caso del río Rímac resulta ilustrativo; su progresiva contaminación responde, en gran medida, a la inadecuada gestión de residuos en la propia ciudad, que ha convertido su cauce en un vertedero informal. Esta situación representa una «transferencia de vulnerabilidad», donde la ineficiencia municipal desplaza los residuos y sus riesgos asociados desde las zonas de recolección hacia los cuerpos de agua, afectando los servicios ecosistémicos y la salud de las poblaciones ribereñas.
En esa misma línea, el artículo 18 de la Ley 31199, Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos, tipifica como infracción el vertido de residuos sólidos en ríos o playas, otorgando a las municipalidades la potestad de fiscalizar y sancionar estas conductas[9]. Sin embargo, este diseño normativo revela una tensión: mientras las municipalidades están obligadas a garantizar la limpieza y salubridad, también enfrentan límites constitucionales que restringen medidas que, aunque orientadas a la gestión de residuos, pueden afectar el acceso a espacios públicos.
4. Política Nacional Ambiental al 2030: objetivos ambientales y su vinculación con los compromisos internacionales asumidos por el Estado peruano
El Perú ha definido su hoja de ruta ambiental a través de la Política Nacional del Ambiente (PNA) al 2030, instrumento que orienta la acción estatal hacia la provisión de un ambiente sano y el desarrollo sostenible[10]. En materia de residuos sólidos, la PNA establece como objetivo prioritario incrementar su disposición adecuada, estableciendo como meta específica que el 63% de estos sean depositados en infraestructura formal para el año 2030[11].
4.1. Articulación con los compromisos internacionales
Este marco normativo nacional guarda una estrecha vinculación con la Agenda 2030 de las Naciones Unidas (ONU), en particular con el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 11, que busca garantizar ciudades inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles[12]. Entre sus metas, destaca el acceso universal a espacios públicos seguros y de calidad, objetivo que se ve directamente comprometida por la acumulación de residuos en áreas de recreación.
Asimismo, esta política se alinea con el Acuerdo de París y las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC), mediante las cuales el Perú se ha comprometido a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 30% al 2030[13]. Sin embargo, la persistencia de prácticas como el uso del río Rímac como vertedero informal evidencia la dificultad del Estado para cumplir con las metas de protección de recursos hídricos y sostenibilidad urbana asumidas tanto a nivel nacional como internacional.
4.2. Brecha entre metas y realidad operativa
A pesar de este marco normativo y de los compromisos asumidos, la realidad evidencia una brecha significativa en su cumplimiento. La generación de residuos sólidos municipales continúa en aumento, alcanzando aproximadamente 8.71 millones de toneladas anuales[14]. En Lima, la producción diaria supera las 8,630 toneladas, de las cuales un porcentaje alarmante termina en botaderos informales[15].
Según datos del OEFA, existen alrededor de 1800 botaderos municipales a nivel nacional que degradan más de 140 hectáreas de suelo[16], lo que refleja un incumplimiento sistemático de las metas establecidas en la PNA al 2030. En consecuencia, los compromisos internacionales asumidos por el Perú no se están cumpliendo, lo que evidencia una brecha estructural entre las metas declaradas y su implementación real.
4.3. Barreras estructurales en la gobernanza ambiental
El incumplimiento de estas metas no responde a un único factor, sino a debilidades estructurales en la gobernanza ambiental. En primer lugar, persisten limitaciones presupuestarias significativas: el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) para la gestión de residuos sólidos en los municipios limeños se redujo recientemente en S/ 38.5 millones, lo que afecta directamente la capacidad operativa de los gobiernos locales[17].
En segundo lugar, la alta rotación de personal técnico debilita la continuidad de las políticas públicas y limita la especialización necesaria para una gestión eficiente. A ello se suma la falta de coordinación interinstitucional entre los ministerios de Salud, Vivienda y Ambiente, lo que impide la implementación de estrategias integrales[18].
Finalmente, el desfase en la disponibilidad y calidad de la información dificulta la medición de indicadores y limita una fiscalización oportuna de los focos de contaminación, reduciendo la eficacia del control estatal[19].
5. Retos ambientales y propuestas regulatorias
El tránsito hacia ciudades sostenibles exige superar un enfoque reactivo y avanzar hacia una planificación basada en metas concretas y medibles. En esa línea, el cumplimiento de la PNA al 2030 implica un desafío financiero significativo: el Perú requiere movilizar aproximadamente 186 000 millones de soles en inversiones climáticas, de los cuales más de 120 000 millones deberán destinarse a medidas de mitigación[20].
En el ámbito de los residuos sólidos, este esfuerzo debe traducirse en la consolidación de un modelo de economía circular. La Hoja de Ruta de Economía Circular ha establecido como objetivo elevar la tasa de reciclaje anual al 10% hacia el final de la década[18], lo que supone un cambio sustancial respecto de los niveles actuales de valorización. Este tránsito implica pasar de una lógica centrada en la disposición final hacia una gestión orientada al reaprovechamiento, considerando que el 77.6% de los residuos generados en el país tiene potencial de reaprovechamiento.
A su vez, la viabilidad de estas transformaciones depende de un adecuado soporte institucional y normativo que ordene las competencias gubernamentales mediante la aprobación del Proyecto de Ley 6794/2020-CR sobre gestión y promoción de ciudades sostenibles[21]. Asimismo, la plena implementación de la Ley 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, y la Ley 31199, Ley de Espacios Públicos, requiere la publicación urgente de sus reglamentos para garantizar que el interés público prevalezca sobre el privado en la gestión del territorio[19].
En el ámbito de la economía circular, se hace necesaria una regulación que promueva incentivos para la asociatividad y formalización de los recicladores, a través de mecanismos como convenios municipales de prestación servicios. Del mismo modo, resulta pertinente modificar el Reglamento de la Ley 29090, Licencias de Habilitación Urbana, para incorporar medidas preventivas que eviten la degradación de ecosistemas frágiles ante el avance de proyectos inmobiliarios[19].
En conjunto, estos retos evidencian que la construcción de ciudades sostenibles no depende de medidas aisladas, sino de una transformación estructural basada en inversión, planificación y eficiencia en la gestión pública.
6. Conclusiones
Lo analizado a partir de los casos de Agua Dulce, la Huacachina y el río Rímac evidencia que el mayor obstáculo para el desarrollo sostenible en el Perú no es la ausencia de marco normativo, sino la deficiencia en su implementación. En particular, la débil gobernanza ambiental y el enfoque cortoplacista de las administraciones locales han derivado en respuestas inadecuadas, como el cierre de espacios públicos ante problemas de gestión. Estas medidas, lejos de resolver la problemática, constituyen una elusión de responsabilidades que vulnera el derecho a un ambiente sano y el libre acceso a bienes de dominio público.
Ante la proximidad de las elecciones regionales y municipales a finales de 2026, este escenario adquiere especial relevancia. La ciudadanía tiene la oportunidad de romper el ciclo de medidas paliativas y exigir planes de gobierno alineados con instrumentos como el Plan de Desarrollo Metropolitano (2021-2040) y a la Política Nacional del Ambiente al 2030, lo cual implica priorizar la inversión en infraestructura, fortalecer la institucionalidad ambiental y avanzar hacia un modelo de economía circular que permita cerrar las brechas existentes.
No será posible hablar de ciudades sostenibles mientras la gestión de residuos continúe siendo tratada como un problema secundario o meramente operativo. La transformación de los espacios públicos degradados exige una combinación de voluntad política, capacidad técnica y rendición de cuentas. Solo así será posible garantizar entornos urbanos verdaderamente sostenibles, accesibles y compatibles con el ejercicio pleno de los derechos fundamentales.
Bibliografía
[1] «Chorrillos dispone cierre de la playa Agua Dulce este domingo 15: las razones detrás de la medida municipal». Disponible aquí.
[2] Instituto Nacional de Calidad (INACAL). «INACAL impulsa el reciclaje con norma técnica peruana». Disponible aquí.
[3] Ley 28611, Ley General del Ambiente. Disponible aquí.
[4] Tribunal Constitucional del Perú. Exp. 03640-2021-HC/TC. (2026). Disponible aquí.
[5] «Daño ambiental latente en la laguna de la Huacachina, Ica (Perú)». En Scielo Perú. Disponible aquí.
[6] Ley 28611, op. cit. Disponible aquí.
[7] Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. Disponible aquí.
[8] Decreto Legislativo 1278, Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos.
[9] Ley 31199, Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos. Disponible aquí.
[10] Decreto Supremo 023-2021-MINAM, que aprueba la Política Nacional del Ambiente al 2030.
[11] Decreto Supremo 023-2021-MINAM, op. cit.
[12] Organización de las Naciones Unidas (ONU). «Objetivo de Desarrollo Sostenible 11: Ciudades y comunidades sostenibles». Disponible aquí.
[13] Ministerio del Ambiente (MINAM). «Infografía de la Política Nacional del Ambiente al 2030». Disponible aquí.
[14] Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN). «Indicadores ambientales y de sostenibilidad». Disponible aquí.
[15] «Gestión de residuos: ¿cómo se puede impulsar una mejora ambiental desde el municipio limeño?». En PuntoEdu PUCP. Disponible aquí.
[16] Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN). «Indicadores ambientales y de sostenibilidad». Disponible aquí.
[17] «Gestión de residuos: ¿cómo se puede impulsar una mejora ambiental desde el municipio limeño?», op. cit.
[18] Gestión de residuos y transferencia de vulnerabilidad en Lima/Callao. Bulletin de l’Institut Français d’Études Andines (BIFEA). Disponible aquí.
[19] Ministerio del Ambiente (MINAM). «Reporte de cumplimiento de la Política Nacional del Ambiente al 2030, año 2024». Disponible aquí.
[20] Perú apuesta por el carbono: la hoja de ruta hacia una economía baja en emisiones. Stakeholders, edición 174 (2025). Disponible aquí.
[21] «Ciudad jardín: 7 retos pendientes de Lima para convertirse en una ciudad sostenible». Actualidad Ambiental. Disponible aquí.
Sobre los autores:
Rodrigo Hawkins Estrada, docente en la Universidad Científica del Sur (Lima, Perú). Abogado por la misma casa de estudios. Especialista en derecho administrativo y gestión de la calidad académica. Cuenta con experiencia en el sector público y privado. Coautor de artículos remitidos a revistas indizadas en Scopus, además de ser autor de un artículo para el libro Diccionario Terminológico de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador.
Yasmin Sanchez Acero, estudiante de la carrera de Derecho en la Universidad Científica del Sur (Lima, Perú). Participante en espacios académicos que abordan los desafíos jurídicos vinculados a la sostenibilidad y la gestión estatal.
