La intervención del Estado en la economía implica la regulación de los sectores, la cual amerita un análisis sobre los costos e impacto de las políticas públicas que implementa la Administración. Estas pueden, finalmente, favorecer o perjudicar a los administrados y usuarios de los servicios, en tal sentido, un resultado evidente de la regulación es la demostración del acceso al mercado por parte de los particulares. En tanto, se trata de restringir derechos fundamentales, la actividad de intervención – o policía si se quiere- se desarrolla a través de límites, siendo el más importante “la prosecución del bien común temporal o interés público que instrumenta el ordenamiento objetivo”[1], así, si existe una justificación sobre la intervención, se limita al privado en pro del bien común, o lo que puede traducirse en una exigencia de justicia, lo que implica un valor para la sociedad y se impregna en la estructura normativa vigente.[2]
Esta configuración también se aprecia desde el estado social -y factores como la globalización y política internacional- donde se apostó por un Estado activo en materia de servicios públicos, donde sus propias notas características -universalidad, uniformidad, otros- se sumaban a las condiciones de seguridad y bienestar social; esto tampoco incluye a los privados de la gestión, supeditada a un marco regulatorio que impone límites, obligaciones, regulaciones -tal término se conoce por algunos como los servicios económicos de interés general- [3], dado de cuenta que las reglas del mercado no son suficientes, en términos de Sánchez Morón[4], la Administración Pública no se encuentra exenta de la conservación de sus poderes como regulador ocupando su actividad para garantizar que toda la ciudadanía acceda al servicio.
Así, a partir de este modelo -el cual se evidencia en nuestro ordenamiento jurídico- se respetan dos aristas fundamentales que componen su naturaleza: “la adecuada prestación de un servicio que es esencial y la participación privada en el mercado”[5], lo que hace propósito con la idea de que “(…) el Estado orienta el desarrollo del país y actúa principalmente en las áreas de promoción (…)en sectores como la seguridad, los servicios públicos y la infraestructura”[6], así, se puede afirmar que en resumen, el ejercicio público aparece regularmente, y más aún, cuando se adopten medidas oportunas y urgentes en beneficio de la sociedad.[7]
En relación al servicio de transporte público urbano, el Tribunal Constitucional[8] ha precisado que por sobre su naturaleza esencial, la necesaria continuidad, el mantenimiento de un estándar mínimo de calidad y, la necesidad de que el acceso se dé en condiciones de igualdad, resulta relevante para la calificación, ante la omisión de la Ley[9], sin embargo, ello no ha sido óbice para que la Ley que crea la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao haga la publicatio -en el más estricto sentido del término-, declare “al servicio de transporte terrestre de personas en todos sus ámbitos y modalidades como servicio público”[10];
Así, dentro del marco de los valores de orden[11], el cumplimiento de condiciones particulares amerita un estudio profundo de limitaciones, es por ello que se afirma que “existen sectores económicos -y el transporte entre ellos, – en los que ha sido aprobado un gran elenco de normas con fuerte contenido social”[12], lo que se traduce una vez más en la protección de las personas y sus bienes, la tranquilidad de los viajes y la reducción de los costos de información, por lo que tal como lo ha señalado Razquín[13] se destacan dos principales funciones de la Administración: directiva u organizadora del sector como ámbito de la economía pública, e, integradora de todos los agentes públicos y privados concurrentes en el desarrollo de la actividad.
Por consiguiente, la actividad que realizan los operadores de transporte, está condicionada a la obtención de un título habilitante para el ejercicio del derecho, previa acreditación suficiente que satisface las exigencias normativas previstas[14]; y que para la autorización de servicio de transporte de taxi[15], el solicitante debe acreditar “que cumple con las condiciones de acceso y permanencia establecidas”[16], y sobre ello, aún más explícita es la expresión ilustrativa que constituyen condiciones específicas de acceso y/o permanencia[17] para la prestación del servicio en la modalidad de taxi independiente[18]: “La flota debe estar pintada íntegra y exclusivamente por un color que será definido por la ATU(…)”[19].
Es evidente que una disposición de tal naturaleza responde a la finalidad de la norma base, de tal manera que se busca “garantizar las condiciones de calidad y seguridad de la prestación del servicio de transporte”[20], las cuales, cuando menos, se relacionan con la mejora en la accesibilidad de las personas, y, la creación de condiciones y garantías en materia de infraestructura como la sensibilización de los conductores y pasajeros; se configura así, en variables indispensable de cualquier análisis en el transporte -véase el andamiaje normativo en la referencia pie de página-.[21]
Aunado a ello, la Administración Pública ha procurado en los últimos años el ejercicio de sus competencias sobre la base de la simplificación administrativa[22], calidad regulatoria[23] y programas de educación a conductores autorizados[24], de tal manera que la medida dispuesta se enmarca dentro de la búsqueda del Sistema Integrado de Transporte.
Así, no menos preocupación debe causar la reducción de la asimetría informativa en la toma del servicio —¿cuán realmente está informado el ciudadano del taxi que toma al salir a las calles?—, como se observa, el análisis no solo reviste una cuestión meramente jurídica, sino que, está supeditado a uno de naturaleza factual.
De igual forma, lo que es evidente, es que en la actualidad el vehículo que presta taxi en relación a su identificación, es muy diverso en colores y otros implementos, lo que lejos de ser constituirse como una gama de posibilidades a los usuarios —lo que no existe, porque no identifican su proveniencia ni su formalidad—, se transforma en una clara situación de desventaja para operadores y usuarios. Hasta cierto punto, la uniformidad da la idea de “similitud”, y está dentro del mercado, alude a la “distinción”, lo que ofrece una ventaja competitiva en el operador de transporte, y una garantía de seguridad y calidad para el administrado, variables que coinciden con la finalidad del Reglamento.
Una lectura orgánica de la disposición permite afirmar que ante la carencia de información, las modalidades, exigencias y limitaciones —se hace alusión a los casquetes, cintas reflexivas, códigos QR, u otros— guardan correlato con la finalidad pública de la materia, en tanto se puede reducir los costos de transacción, ampliándose los márgenes de beneficios por servicio; así, si el sector de taxistas independientes autorizados se encuentra en una situación de asimetría informativa frente a los usuarios del servicio, no es de sorprender que la Administración deba procurar atender este fallo, dentro del marco de un servicio público[25], donde su inferencia es trascendental, lo que desvirtuaría prima facie un argumento sobre la constitución de un factor que restrinja el acceso a la prestación al servicio.
En este punto “disponer la definición del color “Amarillo” como único color para distinguir a los vehículos a través de los cuales se presta el servicio público de transporte especial en la modalidad de taxi independiente en Lima y Callao”[26] es una medida subsecuente al análisis esbozado.
A todo esto, no faltarán voces y razonamientos -algunos atendibles y otros no- que señalen que la referida medida es atentatoria contra la libre iniciativa privada o que, en una situación más gravosa, se convierta en una barrera burocrática a través de un requisito de acceso a la autorización de servicio, aquí conviene anotar —aunque casi repetitivamente— este título habilitante “ha de tener un fundamento en la Ley y resultar un medio necesario, eficaz y proporcionado para proteger los intereses de los implicados”[27], de ahí que, la metodología de la norma, reviste un análisis de legalidad y posteriormente de razonabilidad.[28]
No resulta trivial señalar que la Autoridad Administrativa tiene dentro de sus funciones la aprobación de normas[29] que coadyuven a la gestión del transporte, por consiguiente, si se ha acreditado el cumplimiento de las formalidades para la publicación -tanto del Reglamento como de la Resolución en análisis-, además de no mostrar palmariamente una transgresión al ordenamiento jurídico-como se puede apreciar-, las disposiciones administrativas son legales[30], y se enmarcan dentro de la potestad reglamentaria de la Administración.[31]
Llegado hasta aquí, el análisis de razonabilidad se convierte en un análisis de los elementos esenciales del principio de proporcionalidad[32], compuesto del juicio de adecuación, necesidad y proporcionalidad en stricto sensu[33].
Si la adecuación consiste en la apreciación de la eficacia absoluta de la disposición del “color”, se ha determinado en estudios interdisciplinarios —regionales o internacionales— la importancia del color claro frente al oscuro, y del amarillo frente a otros[34] en la reducción del riesgo al accidente y la seguridad en el transporte.
Al mismo tiempo, la vertiente normativa del juicio de necesidad implica que la Administración haya optado por la medida menos lesiva para los intereses de los interesados, lo que implicaría otras opciones[35], por lo que se deduce que el juicio de la Administración determinó el contraste con otros medios lícitos y la incidencia subjetiva en la esfera del operador de transporte, es decir, los costos que asume este al pintar el vehículo de color amarillo; sin embargo, aún considerando esta vertiente, la disposición es tan evidente en relación medio y fin, que inclusive, realizándose un análisis de los costos -¿cuánto se debe invertir en el cambio de pintura?- la finalidad de la misma es superadora, más si se tiene en consideración que las barreras de entrada al servicio son bastante reducidas en la actualidad.
Tómese lo siguiente, en la actualidad el costo para la obtención de la autorización de servicio es de S/ 53[36] y la emisión de la Tarjeta Única de Circulación se realiza a costo cero[37], sumado a ello, las exigencias materiales mínimas, no configuran una barrera de entrada, es decir, las exigencias son excesivamente reducidas[38]. Esto se debe contrastar con el hecho que bajo el nuevo Reglamento la vigencia de la autorización es de diez años[39], mientras que con la norma actual es de cinco años.
Se puede observar que la nueva norma tiene como objetivo implícito el incremento de la formalización del transporte, por consiguiente, ofrece una serie de incentivos y mecanismos que posibilitan el acceso a la prestación del servicio, es decir, incluso desde una perspectiva meramente cultural, se busca que el taxi se identifique como tal —quizá como todos tenemos en mente cuando aludimos a la palabra taxi— y deje de ser un vehículo privado con casquete.
En síntesis, la inversión económica del transportista por el pintado de la carrocería a escala del tiempo de vigencia del título habilitante y los estándares de seguridad y calidad en beneficio de los ciudadanos, es mínima, por consiguiente, no se determina la existencia de una obligación gravosa o “menos” gravosa. Y justamente, esto último, justifica la proporcionalidad en sentido estricto, es decir, la satisfacción de los fines perseguidos —hartamente expuestos aquí— se sustentan en términos cualitativos frente a los costes reducidos de la medida[40], por lo que también sirve para proteger los derechos e intereses de los ciudadanos que representa la Administración.[41]
[1] Cassagne, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo II. Lima: Palestra Editores, 2017, p.155.
[2] Legaz y Lacambra, Luis. Filosofía del Derecho. Barcelona: Editorial Bosch, 1978, p.352-354.
[3] Sabaté, Josep y Sabaté, Marc. Una aproximación conceptual (II): de los servicios públicos a los servicios de interés general. La mal llamada “municipalización” y las formas de gestión. En: Fuentes, Josep. (edit). Externalización e interiorización de la gestión de los servicios públicos locales: Entre público y privado. Valencia: Tirant Lo Blanch, p.114.
[4] Sánchez Morón, Miguel. Derecho Administrativo parte general. Madrid: Editorial Tecnos, 2012, p.767.
[5] Sabaté, Josep y Sabaté, Marc. Op. Cit., p.119.
[6] Artículo 58° de la Constitución Política del Perú.
[7] Quispe Correa, Alfredo. La Constitución Económica. Lima: Gráfica Horizonte. 2022, pp. 42-57.
[8] Véase el numeral 40) de la sentencia recaída en el Expediente 00034-2004-PI/TC de fecha 15 de febrero de 2005.
[9] En clara alusión a la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre.
[10] Véase la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 30900 de fecha 8 de diciembre de 2018.
[11] Con mayor relevancia puede verse el artículo de Montalvo, Juan Carlos. <<Concepto de orden público en las democracias contemporáneas>>. En Revista jurídica Universidad Autónoma de Madrid, núm. 22 (2010), p. 212 y ss.
[12] Estancona, Araya. El transporte terrestre de pasajeros: contratación, responsabilidad y seguro. Valencia: Tirant Lo Blanch., 2018, p. 64.
[13] Razquín, José Antonio. Derecho público del transporte por carretera. Pamplona: Aranzadi, 1995, pp. 231-236.
[14] Morón, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo. Tomo I. Lima: Gaceta Jurídica, 2020, p.408.
[15] Tales pueden observarse en el artículo 8° del Reglamento que regula la prestación del Servicio Público de Transporte Especial en la modalidad de Taxi en Lima y Callao publicado por Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 029-2022/ATU-PE de fecha 26 de enero de 2022.
[16] Literal o) del numeral 8.1) del artículo 8° del Reglamento que regula (…).
[17] Numeral 30.3 del artículo 30° del Reglamento que regula (…).
[18] Subnumeral 30.3.1) del Numeral 30.3 del artículo 30° del Reglamento que regula (…).
[19] Literal b) del Subnumeral 30.3.1) del Numeral 30.3 del artículo 30° del Reglamento que regula (…).
[20] Artículo 2° del Reglamento que regula (…).
[21] Ciertamente para el texto resultaba ampuloso el citado de disposiciones en relación a la “seguridad”, sin embargo, conviene aquí precisar las siguientes normas: a) Ley N° 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, “La acción estatal en materia de transporte y tránsito terrestre se orienta a la satisfacción de las necesidades de los usuarios y al resguardo de sus condiciones de seguridad y salud(…); b) Política Nacional de Transporte Urbano, aprobada por el Decreto Supremo N° 012-2019-MTC, “la calidad del servicio de transporte público urbano en general, está estrechamente relacionada con el tiempo de viaje, la confiabilidad y regularidad del servicio, el nivel de seguridad(…)”; c) Reglamento Nacional de Administración de Transporte, “que tiene por objeto (…) la procura de lograr la completa formalización del sector y brindar mayor seguridad a los usuarios del mismo, promoviendo que reciban un servicio de calidad”.
[22] Véase la Plataforma Virtual de Trámites, portal que permite la obtención de títulos habilitantes a través de la interoperabilidad y validación de datos (<https://sistemas.atu.gob.pe/plataformavirtual>>)
[23] Tal como se señala en el considerando del Reglamento que regula (…)
[24] Se conoce la campaña “Ponle primera, taxista”, la cual busca la difusión de la formalización en los conductores. (<https://www.gob.pe/institucion/atu/campa%C3%B1as/14033-campana-ponle-primera-taxista>)
[25] Y esto también se relaciona con la eficiencia del propio Estado, en tanto “la transmisión de información y la venta de bienes [o prestación de servicios] unen el conocimiento y el control de recursos. La eficiencia requiere que se una el conocimiento al control de los recursos al costo menor, incluidos los costos de transacción de la transmisión de la información y la venta de bienes” en Cooter, Robert y Ulen, Thomas. Derechos y economía. Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica.,2016, p.585.
[26] Artículo 1° de la Resolución Directoral N° 017-2022-ATU/DIR.
[27] Laguna, José Carlos. La autorización administrativa. Madrid: Civitas, 2006, p. 67
[28] Véase los artículos 13° al 18° del Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas
[29] Véase el artículo 6° de la Ley N° 30900, que crea (…)
[30] Para un mayor análisis puede leerse a Tirado, José Antonio. Eliminación de barreras burocráticas. Análisis del Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas. Lima: Gaceta Jurídica, 2018, p.28.
[31] Para un mayor análisis puede leerse a Morón, Juan Carlos. Op. Cit., p.157-160.
[32] Artículo 18° del Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de (…)
[33] Tómese como referencia, la clasificación propuesta por Ramírez-Escudero, Daniel. El control de proporcionalidad de la Actividad Administrativa. Madrid: Universidad Complutense de Madrid, 2004, p. 315 y ss.
[34] Solo para tomar una referencia reciente se tiene el estudio de Ho TH, Chong JK, Xia X. <<Yellow taxis have fewer accidents than blue taxis because yellow is more visible than blue>>. Proc Natl Acad Sci U S A., núm. 114, vol. 12, (2017); Ledesma, Rubén y López, Soledad. <<The taxi industry: working conditions and health of drivers, a literature review>>. Transport Reviews., vol.38, (2018); Newstead, Stuart y D’Elia, Angelo. << An Investigation into the Relationship Between Vehicle Colour and Crash Risk.>> En: Accident Research Centre, (2007); Iizzuka, Tatsuya, Kawamorita, Takushi, Tsuji, Hajime, Kanai, Hiroyuki,y, Hirai, Toshiro. <<High visibility colored fabrics for normal trichromats and individuals with color vision defects in a sunset-simulated environment>>. En: PLoS One, núm.9, (2022).
[35] Ramírez-Escudero, Daniel. Op.cit. p.334.
[36] Conforme el procedimiento señalado en el numeral 12.1) del Texto Único de Procedimientos Administrativos de la Autoridad de Transporte Urbano.
[37] Artículo 1° de la Resolución Directoral N° 131-2021-ATU/DO.; y en la misma línea, la aprobación del nuevo Texto Único de Procedimientos Administrativos de la Autoridad de Transporte Urbano. Véase para mayor información lo siguiente << https://www.gob.pe/institucion/atu/noticias/550632-atu-sepa-como-tramitar-la-autorizacion-para-brindar-el-servicio-de-taxi-independiente-y-obtener-la-tarjeta-unica-de-circulacion-electronica>>.
[38] Sobre esto, véanse los artículos 36°, 37° y 38° de la Ordenanza 1684-MML.
[39] Véase el numeral 14.1) del artículo 14° del Reglamento que regula (…).
[40] Para mayor análisis también se puede leer a Álvarez, Vicente. El concepto de necesidad en derecho público. Madrid: Civitas, 1996, p.579.
[41] Tirado, José Antonio. Op. Cit., p.35.
