Sumario: 1. Introducción, 2. Cuestión en debate, 3. Los mecanismos de control político, 4. Inconstitucionalidad de ordenanzas regionales que incorporan la interpelación y censura, 5. Conclusiones.
1. Introducción
Los Consejos Regionales, mediante ordenanza regional, han venido incorporando en sus Reglamentos Internos prerrogativas de control político como son la “interpelación” y la “censura” a los funcionarios de un gobierno regional. Así, en el año 2015, el Gobierno Regional de Lima publicó la Ordenanza Regional Nº 026-2015-CR-RL que aprobó el Reglamento Interno del Consejo Regional de Lima, en el que se contemplaba los procedimientos de interpelación y censura a funcionarios; y, en el año 2016, el Consejo Regional de Arequipa aprobó la Ordenanza Nº 342-AREQUIPA que modificó su Reglamento Interno, incorporando las prerrogativas bajo análisis.
Recientemente, en la región de Arequipa, el Consejo Regional llevó adelante un proceso de interpelación, y posterior censura, al titular de la Gerencia Regional de Educación, otorgándole cinco días a la gobernadora para que proceda al retiro del funcionario.
2. Cuestión en debate
¿Los Consejos Regionales tienen facultades para realizar procedimientos de interpelación o censura a funcionarios de un Gobierno Regional? De no ser así, ¿se estaría presentando una transgresión legal o constitucional?, por ende, ¿la vía constitucional a seguir es el proceso de acción popular o el proceso de inconstitucionalidad?
3. Los mecanismos de control político
La Constitución peruana regula las relaciones entre el Poder Legislativo y Ejecutivo que dan cuentan del sistema de gobierno peruano. Así tenemos: la juramentación presidencial (artículo 116), la investidura del consejo de ministros (artículo 130), las autorizaciones de viaje al exterior otorgadas al Presidente de la República (artículo 102.9), la delegación de facultades legislativas (artículo 104), las materias indelegables (artículo 101.4), decretos legislativos sujetos a control parlamentario (artículo 104), decretos de urgencia (artículo 118.19), las solicitudes de información y pedidos a los ministros y Administración (artículo 96), invitaciones a los ministros (artículo 129), estación de preguntas (artículo 129), interpelación (artículo 131), censura ministerial (artículo 132), cuestión de confianza (artículo 132), comisiones de investigación (artículo 97), observación presidencial a las autógrafas de ley (artículo 108), elección, ratificación y designación de altos funcionarios, entre otros.
Nuestro país sigue un modelo presidencialista atenuado; es decir un presidencialismo con elementos del parlamentarismo [1]; por ello, en la Constitución, y el Reglamento del Congreso se aprecian prerrogativas de control político ordinario como los pedidos de información, la estación de preguntas, las interpelaciones, comisiones investigadoras, entre otros; y, prerrogativas de control político extraordinario como la moción de censura o la cuestión de confianza. La Constitución, en el capítulo VI de su título IV, regula la interpelación y la censura como mecanismos de control en las relaciones entre el Legislativo y Ejecutivo.
A nivel subnacional, específicamente para las regiones, se cuenta con la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR), que señala que la organización de los gobiernos regionales comprende al Consejo Regional, la Presidencia Regional (actualmente denominado Gobernación Regional) y el Consejo de Coordinación Regional. El artículo 13 de la LOGR establece que es el órgano normativo y fiscalizador del gobierno regional, cuyas funciones y atribuciones se hallan establecidas en la ley y aquellas que le sean delegadas.
El Tribunal Constitucional peruano ha señalado en la sentencia 02-2005-PI/TC, fundamento 37, que la autonomía regional implica la capacidad de los gobiernos regionales para regirse mediante normas y actos de gobierno, y se extiende a todas aquellas competencias que constitucionalmente les hayan sido atribuidas, “los gobiernos regionales tienen la obligación genérica de respetar la Constitución y las leyes que por encargo de ella limitan su actuación competencial (sentencia 020-2005-PI/TC y 021-2005-Pl/TC, fundamento 43). La Constitución reconoce esta autonomía política, económica y administrativa en el artículo 191. Ahora bien, esta autonomía de los gobiernos regionales encuentra como primer límite al ordenamiento jurídico nacional y en particular la LOGR, que funciona como marco de esta atribución; por ello, las ordenanzas regionales que se emitan deben resultar acordes con la Constitución y las leyes destinadas a regular el procedimiento de elaboración de normas y su contenido que compongan el bloque de constitucionalidad aplicable (sentencia 001-2019-CC/TC, fundamento 43).
Tal como señala la sentencia recaída en el expediente 004-2016-PI/TC, fundamento 13, el constituyente peruano ha otorgado a las regiones y municipalidades, a través de sus órganos de gobierno, autonomía política, inaugurando dentro del Estado peruano una modalidad especial que conjuga una autonomía política general, inherente y exclusiva de Gobierno nacional en el clásico Estado unitario, con una autonomía política constreñida a los asuntos competenciales propios de la gestión de sus intereses. Es en este ejercicio de autonomía que se desprende que los gobiernos regionales puedan desarrollar normas regionales, como el reglamento interno del consejo regional, para regular atribuciones necesarias que garanticen el autogobierno en los asuntos que constitucionalmente les competan. Esta autonomía no significa autarquía, puesto que el desarrollo normativo debe enmarcarse en la Constitucióny la legislación nacional.
Ni la Constitución, ni la LOGR regulan la interpelación y la censura como mecanismos de control político de los consejos regionales hacia la gobernación regional o a sus funcionarios. Por ende, la incorporación y/o regulación de estos dos mecanismos en el Reglamento Interno de un Consejo Regional deviene en un ámbito ajeno a la autonomía otorgada a los gobiernos subnacionales.
4. Inconstitucionalidad de ordenanzas regionales que incorporan la interpelación y censura
La regulación de la interpelación y la censura en el Reglamento Interno de un Consejo Regional, daría la impresión de ser acudida vía proceso de acción popular por transgresión al principio de legalidad e invalidez constitucional; sin embargo, debe considerarse que un Reglamento Interno —o su modificatoria—es aprobado por ordenanza regional, es decir, por una norma con rango de ley. Por lo tanto, su cuestionamiento corresponde a un proceso de inconstitucionalidad.
La determinación de validez constitucional de una norma impugnada, recurre a los principios de jerarquía normativa, competencia y taxatividad. Por ello, el artículo 78 del Código Procesal Constitucional señala que para apreciar la validez constitucional de las normas se considera, además de las normas constitucionales, las leyes que, por remisión expresa de la Constitución, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona. Del principio de taxatividad se desprende que los gobiernos regionales no tienen más competencias que las otorgadas por la Constitución y las leyes orgánicas.
Un proceso de inconstitucionalidad tiene por finalidad la defensa de la Constitución. La infracción puede ser, directa o indirecta, de carácter total o parcial, y tanto por la forma como por el fondo (artículo 74 del Código Procesal Constitucional). La infracción directa se produce cuando la norma legal resulta contraria a lo establecido o prohibido expresamente por una disposición constitucional. En cambio, en el caso de la inconstitucionalidad indirecta se recurre a disposiciones de rango legal aprobadas de conformidad con el marco dispuesto por la Constitución, perteneciente al parámetro o bloque de constitucionalidad.
Estas disposiciones —Ley Orgánica de Gobiernos Regionales—, del mismo rango que la controlada —ordenanza regional—, se denominan normas interpuestas. Estas “conforman un esquema trilateral, donde el parámetro de control está constituido por la propia Constitución y la norma interpuesta, en tanto que la ley o norma con rango de ley es la disposición objeto de control” (Expediente 0004-2016-PI/TC, fundamento 37). Si la disposición impugnada —reglamento interno del Consejo Regional aprobado por ordenanza regional— no resulta conforme directamente con la norma interpuesta —Ley Orgánica de Gobiernos Regionales—, será contraria, indirectamente, a la Constitución.
5. Conclusiones
La Constitución peruana ha establecido la interpelación y censura como mecanismos de control en las relaciones entre el Congreso de la República y el Poder Ejecutivo. No ha establecido de forma expresa, estos mecanismos, en las relaciones de control político de los consejos regionales con la Gobernación Regional y/o sus funcionarios.
El alcance de una ordenanza regional no se encuentra regulado por la Constitución. El artículo 191 de la Constitución establece que los gobiernos regionales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia; derivando en el legislador el desarrollo de las funciones y atribuciones que son de competencia de esta instancia subnacional. Sin embargo, conforme al artículo 192 de la Constitución, su autonomía se da en el contexto de las leyes y los planes nacionales, no de forma independiente o autárquica.
La Constitución y las normas interpuestas, como la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, estructuran el bloque de constitucionalidad que opera como parámetro de control a las ordenanzas que regulan mecanismos de control como la interpelación y la censura regional.
[1] Lowenstein, Karl (1949). La presidencia fuera de los Estados Unidos. En Boletín del Instituto de Derecho Comparado de México, año II, número 5, pp. 15-64. Universidad Nacional Autónoma de México: ciudad de México.
