Sumario: 1. Introducción, 2. El régimen de protección ambiental del sector transportes, 3. La adecuación ambiental en el sector transportes a la luz del Decreto Supremo 006-2026-MTC, 4. Conclusiones.
1. Introducción
El régimen de protección ambiental en el sector transportes se sustenta en la exigencia de contar con un instrumento de gestión ambiental previo al inicio de actividades. No obstante ello, la existencia de un número significativo de proyectos en ejecución sin certificación ambiental motivó la adopción de regímenes excepcionales de adecuación, como el previsto en el Decreto Supremo 040-2019-MTC y, posteriormente, en el Decreto Supremo 006-2026-MTC. Este último establece un nuevo marco normativo para la adecuación ambiental mediante el Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), incorporando plazos diferenciados, obligaciones fiscalizables y un modelo de comando y control.
2. El régimen de protección ambiental del sector transportes
La evaluación de impacto ambiental es un procedimiento, de naturaleza técnica, que tiene por finalidad evaluar los posibles impactos que podría generar una actividad en el ambiente, a fin de adoptar medidas de prevención, minimización, mitigación, reparación y/o compensación ambiental[1]. En este marco, el reglamento de protección ambiental aplicable al sector transportes (RPAST), aprobado por Decreto Supremo 017-2017-MTC, se estructura sobre la regla básica de que todo proyecto de transporte debe contar, previo al inicio de sus actividades, con un instrumento de gestión ambiental (IGA) aprobado, conforme a lo dispuesto por el artículo 3 de la Ley 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental.
Los proyectos susceptibles de generar impactos sobre el ambiente son clasificados dentro del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), distinguiéndose, según la magnitud de dichos impactos, entre Declaración de Impacto Ambiental (DIA) para impactos negativos leves, Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd) para impactos negativos moderados y Estudio de Impacto Ambiental Detallado (EIA-d) para impactos negativos significativos. De otro lado, tratándose de proyectos del sector transportes que no generan impactos ambientales significativos, corresponde la aprobación de un instrumento de gestión ambiental complementario al SEIA, de naturaleza preventiva, denominado Ficha Técnica Socio Ambiental (FITSA), el cual debe ser tramitado antes del inicio de la ejecución del proyecto.
Asimismo, el artículo 20 del RPAST establece que las modificaciones y/o ampliaciones de proyectos de inversión o de actividades en curso que cuenten con certificación ambiental, así como las mejoras tecnológicas en los procesos operativos que puedan generar impactos ambientales negativos no significativos, no requieren la tramitación de un procedimiento de modificación del estudio ambiental. En tales supuestos, el titular del proyecto debe presentar, con anterioridad a la ejecución de dichas modificaciones o ampliaciones, un Informe Técnico Sustentatorio (ITS) y obtener la conformidad de la autoridad ambiental competente.
En la actualidad, la competencia para la evaluación y aprobación de estos IGA se encuentra distribuida en dos entidades, tras la emisión de la Resolución Ministerial 160-2016-MINAM. Así pues, la Dirección General de Asuntos Ambientales (DGAAM) del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) es competente para aprobar las DIA, los EIA-sd y las FITSA, así como sus modificaciones y los ITS correspondientes; mientras que el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE) asume la competencia respecto de los proyectos clasificados como EIA-d, incluyendo su aprobación, modificación, evaluación de ITS y los procesos de clasificación aplicables a proyectos del sector transportes. Adicionalmente, en el marco del proceso de descentralización y con el objetivo de garantizar el principio de celeridad procedimental, la DGAAM ha delegado determinadas competencias en materia de certificación ambiental a los gobiernos regionales y locales, las cuales son ejercidas con su asistencia y acompañamiento técnico.
Es oportuno recordar que el 1 de enero de 2020 se publicó el Decreto Supremo 040-2019-MTC, cuyo objeto fue establecer un régimen excepcional de adecuación ambiental para actividades, proyectos y/o servicios del sector transportes que venían operando sin contar con certificación ambiental. Esta norma respondió a la situación de un número significativo de titulares de proyectos (estimados en 249, según su exposición de motivos) que, pese a encontrarse en fase de ejecución o ya ejecutados, carecían de un IGA aprobado. En ese contexto, el MTC estableció un plazo excepcional para que los administrados que se encontraran en dicha situación al 2 de enero de 2020 pudieran acogerse al régimen mediante la presentación de un PAMA.
Bajo este régimen, los administrados debían comunicar su intención de acogerse hasta el 31 de marzo de 2020. Asimismo, se fijó como fecha máxima para la presentación del PAMA el 2 de enero de 2024, otorgándose, adicionalmente, un plazo de tres (3) años posteriores a su aprobación para la ejecución de los compromisos ambientales asumidos. Sin embargo, dicho plazo resultó insuficiente, en la medida en que un número considerable de titulares no logró acogerse al régimen o no obtuvo la aprobación de dicho instrumento de adecuación, dentro del plazo previsto en la normativa.
Ciertamente, según la exposición de motivos del Decreto Supremo 006-2026-MTC, se identificó un total de doscientos ochenta y nueve (289) expresiones de interés remitidas por gobiernos regionales, gobiernos locales, Provías Nacional, concesionarios, entre otros administrados. De este universo, únicamente el 45 %, equivalente a ciento veintinueve (129) solicitudes de acogimiento y PAMA, fueron evaluadas en el marco del Decreto Supremo 040-2019-MTC, mientras que el 55 %, equivalente a ciento sesenta (160) administrados, no logró presentar el expediente de PAMA dentro del plazo.
Adicionalmente, se registraron treinta y un (31) expedientes presentados fuera de plazo, de los cuales quince (15) correspondieron a solicitudes de acogimiento extemporáneas y dieciséis (16) a solicitudes de evaluación de PAMA sin contar con el acogimiento previo (expresión de interés). En consecuencia, se advierte que al menos ciento noventa y un (191) expedientes no lograron adecuar sus actividades económicas a las obligaciones ambientales vigentes, incumpliendo los objetivos, metas, plazos y medidas de prevención, control, mitigación, recuperación y eventual compensación establecidos en la Ley General del Ambiente y en el RPAST.
Frente a este escenario, el 11 de febrero del 2026, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones aprobó el Decreto Supremo 006-2026-MTC, que establece un nuevo plazo para la aprobación de los PAMA y, por lo tanto, conseguir la adecuación ambiental en el sector transportes, atendiendo a que un número significativo de administrados continuaba operando sin contar con un instrumento de gestión ambiental aprobado y que, incluso en los casos en que sí se contaba con uno, se habían efectuado modificaciones y/o ampliaciones del proyecto sin tramitar las correspondientes modificaciones del IGA o los ITS exigidos por RPAST.
3. La adecuación ambiental en el sector transportes a la luz del Decreto Supremo 006-2026-MTC
El 11 de febrero de 2026, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones aprobó el Decreto Supremo 006-2026-MTC, a través del cual, mediante su Tercera Disposición Complementaria Final, el Estado otorga una nueva oportunidad de adecuación ambiental para aquellos titulares de proyectos del sector transportes que no cuenten con un IGA aprobado o que, teniéndolo, no hayan tramitado su modificación o el correspondiente ITS. Esta norma permite el acogimiento a un régimen de adecuación mediante la aprobación de un PAMA, el cual opera como un instrumento de gestión ambiental de adecuación y cuya finalidad es que, los titulares de proyectos de infraestructura vial, portuaria, ferroviaria y aeroportuaria que se encuentran en curso, se adecúen de forma progresiva al cumplimiento de la normativa ambiental.
Sobre el particular, el PAMA permite que actividades preexistentes se adecúen a las nuevas obligaciones ambientales vigentes, fijando metas, cronogramas y medidas de prevención, control y mitigación. De hecho, el PAMA resulta aplicable a las actividades en curso que, a criterio de la autoridad competente, puedan generar impactos negativos o respecto de las cuales existan evidencias de incumplimiento de las exigencias ambientales actuales[2]. En suma, resulta más adecuado que el titular cuente con un PAMA que establezca medidas de manejo para los impactos generados por sus actividades, toda vez que el escenario contrario implicaría la continuidad de operaciones sin IGA, con la consecuente generación de posibles impactos negativos sin medidas de control ni mitigación. Asimismo, la existencia del PAMA permite a la autoridad fiscalizadora tener plenamente identificado al administrado y realizarse las acciones de fiscalización que corresponda durante las fases de operación, ejecución y cierre del proyecto.
Un aspecto introducido por el Decreto Supremo 006-2026-MTC es la segmentación de plazos para la presentación del PAMA, en atención a las distintas capacidades operativas y a la naturaleza jurídica de los titulares. Así, el numeral 3.1 establece que los administrados deben comunicar su intención de acogerse en un plazo de ciento veinte (120) días hábiles, esto es, hasta el 12 de agosto de 2026. Dicha comunicación constituye una obligación fiscalizable por la Entidad de Fiscalización Ambiental (EFA), actualmente el MTC. Posteriormente, el plazo para la presentación del expediente del PAMA ante la DGAAM, o la unidad que haga sus veces, se computará desde la publicación de la Resolución Ministerial que apruebe la actualización de los Términos de Referencia (TdR), la cual, a la fecha, se encuentra pendiente. Conforme se muestra a continuación, la norma establece tres categorías de plazos máximos según el tipo de titular:
- Titulares del sector privado, unidades ejecutoras del MTC u otras entidades públicas del nivel nacional: Estos titulares cuentan con un plazo de dos (2) años. En este grupo se encuentran los concesionarios de infraestructuras de transporte (carreteras, portuaria, ferroviaria y aeroportuaria) y las unidades ejecutoras del MTC, tales como el Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional (PROVIAS NACIONAL), el Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Descentralizado (PROVIAS DESCENTRALIZADO) y la Dirección General de Programas y Proyectos en Transportes (DGPPT). Asimismo, se incluyen dentro del alcance de la norma otras entidades de nivel nacional, por ejemplo, la Autoridad Portuaria Nacional (APN).
- Gobiernos Regionales: Cuentan con un plazo de tres (3) años. Esta disposición alcanza a todos los gobiernos regionales a nivel nacional, incluyendo aquellos que operan infraestructura vial bajo su competencia, como la red vial departamental o regional, así como otros tipos de infraestructura de transporte.
- Gobiernos Locales: Dada su complejidad y limitaciones logísticas, las municipalidades cuentan con el plazo más extenso, fijado en cuatro (4) años. Este plazo está orientado principalmente para proyectos de infraestructura vial de la red provincial y urbana.
En cuanto a los requisitos, la presentación del PAMA se sujeta a lo establecido en la Cuarta Disposición Complementaria Final del RPAST. Para su admisión a trámite, el titular debe presentar una solicitud dirigida a la autoridad competente, acompañada de un ejemplar original y dos copias digitales debidamente suscritas. En caso de requerirse la intervención de otras autoridades técnicas, deberán presentarse ejemplares adicionales. Asimismo, se debe acreditar el pago por derecho de trámite, conforme al TUPA del MTC. El expediente técnico deberá cumplir con la estructura y contenido establecidos en los Términos de Referencia que apruebe el MTC.
Un elemento central de la norma es la delimitación de la noción jurídica de un PAMA. El numeral 3.6 precisa que el PAMA constituye un Instrumento de Gestión Ambiental, mas no un título habilitante para el desarrollo de actividades. En ese sentido, su aprobación no sustituye ni exime al titular del cumplimiento de las demás autorizaciones sectoriales exigibles para la operación legal del proyecto. Así, por ejemplo, si un administrado requiere ejecutar obras en infraestructura de terminales portuarios, además de contar con su instrumento de gestión ambiental, deberá contar con la habilitación portuaria que otorga la Autoridad Portuaria Nacional, entre otras autorizaciones administrativas.
Ahora bien, a propósito de esta norma, resulta relevante considerar los principios de irretroactividad y tipicidad. El principio de irretroactividad determina que las disposiciones sancionadoras solo son aplicables para tipificar y sancionar ilícitos cuando hayan entrado en vigencia con anterioridad al momento de la comisión de los hechos y siempre que estén vigentes al momento de la imposición de la sanción por la autoridad[3]. Por su parte, el principio de tipicidad exige precisar y delimitar con el mayor rigor posible la conducta que constituye infracción y determinar, también, dentro de márgenes relativamente estrechos, la sanción correspondiente[4].
En este caso, si bien la comunicación de acogimiento y la presentación del PAMA dentro de los plazos establecidos constituyen obligaciones fiscalizables, el Decreto Supremo 006-2026-MTC ha diferido la tipificación de su incumplimiento a una modificación posterior del Reglamento de Sanciones y Régimen de Incentivos en Materia Ambiental para el Sector Transportes, aprobado por Decreto Supremo 015-2022-MTC, conforme a lo dispuesto en su Octava Disposición Complementaria Final. Efectivamente, se ha otorgado un plazo de doscientos veinte (220) días hábiles para que el MTC incorpore como infracción administrativa el incumplimiento de las obligaciones vinculadas al régimen de adecuación ambiental. Esta situación genera que, si bien existen obligaciones exigibles, su eventual sanción se encuentra condicionada a una futura tipificación, lo cual debe ser interpretado a la luz de los principios de irretroactividad y tipicidad.
Actualmente, la EFA en el sector transportes es el propio MTC, donde la Dirección de Gestión Ambiental (DGA) actúa como autoridad supervisora e instructora, la Dirección de Evaluación Ambiental (DEA) como autoridad decisora y la DGAAM como segunda instancia en el procedimiento administrativo sancionador. Por otro lado, el proceso de transferencia de funciones hacia el OEFA aún se encuentra en curso y, conforme al Decreto Supremo 006-2023-MINAM, se ha previsto la transferencia de la fiscalización ambiental únicamente respecto de titulares con EIA-d y EIA-sd.
La norma dispone que, una vez vencidos los plazos de acogimiento, la autoridad ambiental deberá comunicar a la EFA la relación de administrados que, habiendo manifestado su intención de adecuarse, no presentaron el PAMA dentro del plazo establecido. Asimismo, en caso de presentación extemporánea, dicha situación también será informada a efectos de la eventual aplicación del régimen sancionador una vez que se produzca la tipificación correspondiente. De este modo, el Decreto Supremo 006-2026-MTC no solo establece un régimen de adecuación ambiental, sino que lo articula con un mecanismo de enforcement orientado a garantizar el cumplimiento de las obligaciones ambientales en el sector transportes, bajo la eventual aplicación de sanciones en caso de incumplimiento.
Por último, a la luz de la Casación 36926-2022, Lima, la autoridad fiscalizadora podría, según el caso concreto, analizar la eximente de subsanación voluntaria en aquellos supuestos de desarrollo de proyectos de transporte sin IGA en los que, a su vez, los administrados hayan cumplido con seguir el proceso de adecuación para la obtención del PAMA, conforme a los alcances del Decreto Supremo 006-2026-MTC.
4. Conclusiones
El Decreto Supremo 006-2026-MTC configura un nuevo régimen de adecuación ambiental orientado a regularizar las actividades del sector transportes que carecen de IGA, garantizando la implementación de medidas de mitigación de impactos ambientales mediante plazos diferenciados y obligaciones exigibles para los administrados. Asimismo, reafirma la vigencia de la fiscalización ambiental durante el proceso de adecuación y delimita el alcance del PAMA como un instrumento de adecuación, mas no como un título habilitante. Sin perjuicio de lo anterior, la eficacia del régimen se encuentra condicionada a la posterior tipificación de las infracciones vinculadas a su incumplimiento, en observancia de los principios de irretroactividad y tipicidad.
Referencias:
[1] Grandez, Percy (2025). Régimen jurídico del daño ambiental. Prevención, reparación y gestión de riesgos. Palestra editores. Segunda edición. Lima, p. 37.
[2] Andaluz, Carlos (2023). “Manual de Derecho Ambiental”. En Editorial Rhodas, Lima, p. 668.
[3] Morón Urbina, Juan Carlos. (2020). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo II”. 15a edición. En Gaceta Jurídica, Lima, p. 432.
[4] Rebollo, Manuel y Izquierdo, Manuel. (2021). “Lección 7. Derecho Administrativo Sancionador: Caracteres generales y garantías materiales”. 4a edición. Derecho Administrativo. Tomo II. Régimen jurídico básico y control de la administración. En Tecnos, Madrid, p. 210.
