Sumario: 1. Introducción; 2. Las bases constitucionales de la «permanente incapacidad moral»: una cláusula que nació ambigua y se quedó así; 3. Resumen de los casos que marcaron época (y que nadie olvida); 4. Conceptos clave, cómo los usaron los tribunales y qué dicen los juristas; 5. Implicancias sociales, vacíos legales y el eterno choque penal-constitucional; 6. Crítica sin anestesia al Congreso: ¿control o venganza política?; 7. Soluciones concretas (y realistas) para delimitar la incapacidad moral; 8. Conclusiones; 9. Referencias
1. Introducción
¡En Perú, a puestas de nuevas elecciones! Cada vez que alguien pronuncia «incapacidad moral permanente» en el hemiciclo, los periodistas corren, las redes explotan y los ciudadanos nos frotamos las manos… o nos agarramos la cabeza. Porque esta figura, que parece sacada de un tratado decimonónico —y en buena cuenta lo es—, se ha convertido en la espada de Damocles del presidencialismo peruano y hasta ahora nadie lo ha resuelto. ¿Herramienta de control constitucional o simple excusa para tumbar presidentes cuando el Congreso se aburre? La pregunta suena fuerte, pero es la que millones de peruanos se hacen cada vez que encienden la tele y ven a un congresista agitar una moción de vacancia como quien agita una banderola en el estadio.
La Constitución de 1993, en su artículo 113 inciso 2, dice clarito: la Presidencia vaca «por permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso, con el voto de los dos tercios». Suena noble, ¿verdad? Suena a que los padres de la patria pensaron en un mecanismo serio, excepcional, para circunstancias verdaderamente límite. Pero la realidad grita otra cosa. Grita que desde 2017 hemos tenido más mociones de vacancia que reformas educativas. Grita que el instrumento se ha banalizado hasta convertirse en moneda corriente del regateo político. Y grita, sobre todo, que mientras no definamos con claridad qué demonios significa «incapacidad moral permanente», estamos sentados sobre una bomba de tiempo institucional que puede estallar en cualquier momento.
Y aquí viene lo que más me preocupa —y debería preocuparte a ti también, lector—: el problema no es solo lo que ya pasó. El problema gordo, el que quita el sueño, es lo que puede pasar mañana. Imagina un escenario donde un presidente legítimamente elegido, con respaldo popular pero enfrentado a un Congreso hostil, sea vacado por una supuesta «incapacidad moral» que nadie puede definir con precisión. ¿Qué pasa con la voluntad de millones de electores? ¿Qué pasa con la confianza en las instituciones? ¿Qué pasa con la inversión extranjera cuando los mercados ven que en el Perú un presidente puede caer por un audio filtrado o una contratación cuestionable? La respuesta es simple: todo se va al diablo.
Domingo García Belaunde, uno de los constitucionalistas más respetados del país, lo ha dicho con una claridad que duele: «No puede ser que una causal tan grave quede al libre albedrío de una mayoría parlamentaria circunstancial» [3]. Y tiene toda la razón. No puede ser. Pero es. Y seguimos como si nada.
Hoy realizamos un análisis concreto, sin rodeos ni tecnicismos gratuitos, para que jueces, abogados, estudiantes y ciudadanos de a pie entiendan de una vez por qué esta causal nos tiene en vilo desde Riva Agüero hasta… bueno, hasta la última que todos recordamos. Y sobre todo, para que entendamos por qué la falta de regulación no es un problema técnico menor: es una amenaza existencial para nuestra democracia. Vamos al grano.
2. Las bases constitucionales de la «permanente incapacidad moral»: una cláusula que nació ambigua y se quedó así
La incapacidad moral no apareció de la nada. Ya en la Constitución de 1839 —la llamada Constitución de Huancayo, aquella que nació en pleno caudillismo y caos post-independentista— se hablaba de «perpetua imposibilidad moral» (art. 81). Fíjate en la palabra «perpetua»: los constituyentes de entonces pensaban en algo irreversible, en una condición que inhabilitaba de manera definitiva al gobernante. No estaban pensando en un escándalo mediático de tres semanas o en un audio comprometedor que sale a la luz un viernes por la noche. Estaban pensando, muy probablemente, en una pérdida de facultades mentales tan severa que hiciera imposible el ejercicio del mando. El concepto tenía una raíz médico-psiquiátrica, no político-coyuntural.
En la Constitución de 1860, la fórmula se mantuvo sustancialmente igual. Y en la de 1933, también. Es decir, durante más de un siglo y medio, la cláusula sobrevivió sin que nadie se tomara la molestia de definirla con precisión. ¿Por qué? Porque durante buena parte de nuestra historia republicana, los cambios de gobierno se resolvían por vías mucho más expeditivas: golpes de Estado, revoluciones, pronunciamientos militares. La vacancia por incapacidad moral era, en la práctica, un adorno constitucional que nadie necesitaba usar porque había métodos más «eficientes» —y brutales— para sacar a un presidente del poder.
Los constituyentes de 1993, reunidos en el Congreso Constituyente Democrático tras el autogolpe de Fujimori, la dejaron tal cual: sin definición, sin límites, sin reglamento. ¡Qué conveniente! Y no es que no se discutiera. El Diario de los Debates del CCD registra intervenciones donde algunos constituyentes pidieron precisar la causal. Pero prevaleció la postura de dejarla abierta, flexible, «para que el Congreso pueda actuar según las circunstancias». Traducción: para que el Congreso tenga un comodín constitucional en el bolsillo. Y ese comodín, décadas después, se convirtió en el instrumento favorito de la inestabilidad política peruana.
Ahora bien, doctrinalmente hay dos grandes lecturas y esta distinción es fundamental para entender todo lo que viene después. La primera, la lectura restrictiva, ata la incapacidad moral a una condición clínica, médica, verificable: una enfermedad mental grave, un deterioro cognitivo irreversible, una incapacidad psíquica que impida al presidente comprender la naturaleza de sus actos y decisiones. Leysser León, en su brillante intervención como amicus curiae ante el Tribunal Constitucional en el Exp. 0002-2020-CC/TC, argumentó con solidez que la «moral» del artículo 113 no se refiere a la moralidad en sentido ético-filosófico, sino a las facultades mentales del individuo [8]. Para León, «incapacidad moral» es sinónimo de «incapacidad psíquica». Punto. Bajo esta lectura, un presidente corrupto pero mentalmente sano no podría ser vacado por esta causal: tendría que ser destituido por la vía del juicio político (art. 99 y 100) o procesado penalmente después de dejar el cargo (art. 117).
La segunda lectura, la amplia —y la que ha triunfado de facto en la praxis parlamentaria—, entiende la incapacidad moral como una conducta que degrada la dignidad del cargo presidencial. Es la lectura que Aníbal Quiroga León ha defendido con mayor sistematicidad. Para Quiroga, la «incapacidad moral permanente» abarca «toda conducta pública o social gravemente venal, corrupta, licenciosa u ofensiva a las convicciones éticas fundamentales de la ciudadanía» [2]. Bajo esta interpretación, el Congreso no actúa como médico sino como juez moral de la conducta presidencial. Y ahí es donde la cosa se pone peligrosa. Porque, ¿quién define qué es «gravemente venal»? ¿Quién determina qué ofende las «convicciones éticas fundamentales» de cuarenta millones de peruanos? ¿El congresista que tiene tres investigaciones fiscales encima? ¿La bancada que negoció su voto a cambio de cuotas de poder? La ironía se escribe sola.
Montesquieu se revolvería en su tumba: ¿dónde quedó la separación de poderes si el Legislativo puede decidir «moralidad» a dedo? Porque eso es exactamente lo que ocurre cuando un Congreso con 30% de aprobación se erige en árbitro supremo de la moral pública. El barón de La Brède, en El espíritu de las leyes, advertía que «cuando el poder legislativo y el poder ejecutivo se reúnen en la misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados, no hay libertad». Pues bien, cuando el Legislativo puede destituir al Ejecutivo sin causales claras, sin procedimiento debido y sin control judicial, estamos ante una concentración de poder que haría llorar a Montesquieu.
Y aquí viene el primer guiño filosófico que no podemos pasar por alto: Aristóteles, en su Ética a Nicómaco, ya decía que el gobernante debe encarnar la areté (virtud). El buen gobernante no es solo el que toma decisiones acertadas, sino el que las toma desde una disposición moral sólida, desde una integridad que inspira confianza en la polis. Si el Presidente pierde esa virtud pública, ¿puede seguir gobernando? Buen debate. Necesario debate. Pero Aristóteles también advertía sobre el peligro de que la democracia degenerara en demagogia, en gobierno de la turba. Y eso es precisamente lo que ocurre cuando un Congreso instrumentaliza la «moral» para fines puramente políticos: la areté se convierte en pretexto, y el control constitucional, en linchamiento parlamentario.
Pensemos ahora en el futuro del Perú. Sin una reforma que defina con claridad esta causal, ¿qué nos espera? Escenarios escalofriantes. Un presidente que gana con el 55% de los votos podría ser vacado quizá en menos de seis meses después de ser elegido porque un audio —quizás editado, quizás sacado de contexto— lo muestra diciendo algo «moralmente reprobable». O peor: un presidente que impulsa reformas impopulares —una reforma tributaria progresiva, una regulación ambiental estricta— podría ser vacado bajo el pretexto de «incapacidad moral» simplemente porque sus políticas incomodan a los poderes fácticos. ¿Fantasía? Repasa la historia reciente y dime si no te suena familiar. Augusto Chávarri, en su estudio seminal sobre la causal, ya advertía que «la indefinición normativa de la incapacidad moral convierte a la vacancia en un instrumento de sometimiento del Ejecutivo al Legislativo» [4]. Y la advertencia, lamentablemente, se ha cumplido al pie de la letra.
3. Resumen de los casos que marcaron época (y que nadie olvida)
Vamos rápido, que la historia es larga pero reveladora. Y cada caso nos enseña algo distinto sobre cómo se ha usado —y abusado— de esta figura. Pero más importante aún: cada caso nos muestra por qué la falta de regulación es un problema que se agrava con el tiempo, como una herida que nadie sutura.
- José de la Riva Agüero (1823)
Primer Presidente vacado de nuestra historia. El Congreso, con 27 votos de 38 diputados, lo «exoneró del mando supremo» por incapacidad moral. ¿Motivo real? Disputas políticas y militarismo. Clásico. Riva Agüero había entrado en conflicto abierto con Bolívar y con el propio Congreso por el manejo de la guerra de independencia. No había ninguna evidencia de «incapacidad» en sentido clínico ni de conducta moralmente reprobable en sentido ético. Lo que había era un conflicto de poder, puro y duro. Y el Congreso usó la herramienta que tenía a mano. ¿Te suena conocido? Este caso, ocurrido hace más de doscientos años, ya contenía el ADN del problema que arrastramos hasta hoy: la vacancia como arma política disfrazada de mecanismo constitucional. García Belaunde señala que este primer caso «inauguró una tradición de uso político de la causal que, lejos de corregirse, se ha profundizado con el tiempo» [3].
- Guillermo Billinghurst (1914)
Un caso que roza lo tragicómico. Billinghurst, un presidente con auténtica vocación social que intentó reformas laborales avanzadas para su época, quiso disolver el Congreso… y terminó vacado él. El Parlamento, dominado por la oligarquía civilista, lo declaró moralmente incapaz. El pretexto fue su supuesta «inestabilidad» y su intención de gobernar por decreto. El verdadero motivo: las élites económicas no toleraban un presidente que hablara de derechos obreros. Ironía pura: el Congreso «moral» estaba compuesto por representantes de la aristocracia limeña que defendían sus privilegios. ¿Quién juzga la moral de quién? Velazco y Loza Peña, en su estudio comparado, subrayan que el caso Billinghurst «demuestra cómo la ambigüedad de la causal permite su instrumentalización por cualquier mayoría parlamentaria, independientemente de su propia legitimidad moral»[10].
- Alberto Fujimori (2000)
El caso más emblemático de nuestra historia contemporánea. Los vladivídeos —esas grabaciones que parecían sacadas de una película de espionaje barato— mostraban al asesor presidencial Vladimiro Montesinos sobornando congresistas, empresarios y militares a diestra y siniestra. El propio Fujimori, aunque no aparecía directamente en todos los videos, era señalado como el artífice de toda la red de corrupción. El 21 de noviembre de 2000, el Congreso declaró la vacancia por incapacidad moral permanente. Detalle no menor: Fujimori estaba en Japón. ¡Ni siquiera estaba en el país! Había enviado su renuncia por fax desde Tokio, pero el Congreso prefirió no aceptarla y optar por la vacancia, seguramente para dejar un precedente más contundente.
El Tribunal Constitucional nunca revisó de fondo este caso, pero quedó como el gran precedente de la interpretación amplia: la «incapacidad moral» como «conducta indigna del cargo». Quiroga León analiza este caso con especial detenimiento y concluye que «la vacancia de Fujimori, aunque políticamente justificada por la magnitud de la corrupción descubierta, sentó un precedente peligroso al no establecer parámetros objetivos para determinar cuándo una conducta presidencial configura incapacidad moral permanente»[2]. En otras palabras: se vacó al presidente correcto por las razones correctas, pero usando un procedimiento tan vago que cualquiera podría copiarlo para fines completamente distintos. Y eso es exactamente lo que pasó después.
- Pedro Pablo Kuczynski (2017-2018)
Dos mociones en menos de cuatro meses. La primera, por sus vínculos con Odebrecht y las consultorías de Westfield Capital. Sobrevivió… por poquito. Y no por mérito propio, sino por el famoso «indulto a Fujimori» que negoció con la bancada fujimorista a cambio de votos. ¿Control constitucional o mercado persa político? La segunda moción, mismo tema pero con nuevas evidencias. PPK renunció antes de la votación, evitando la vacancia formal pero dejando un sabor amargo de derrota institucional. El Congreso usó la causal como mecanismo de presión política permanente, como una especie de tortura institucional por goteo. Y el mensaje quedó clarísimo para cualquier futuro presidente: si no negocias con el Congreso, te vacamos. Si no cedes, te sacamos. ¿Es eso una democracia o un sistema de extorsión parlamentaria?
El caso Kuczynski es particularmente preocupante para el futuro porque demostró que la amenaza de vacancia puede ser tan efectiva como la vacancia misma. No necesitas vacar al presidente; basta con amenazarlo permanentemente para condicionar toda su agenda de gobierno. Es lo que la ciencia política llama «poder de agenda negativo»: no decides qué se hace, pero decides qué no se hace. Y un presidente acorralado por la amenaza de vacancia es un presidente que no gobierna; administra su supervivencia.
- Martín Vizcarra (2020)
El «caso Richard Swing». Audios, contrataciones irregulares en el Ministerio de Cultura, un cantante con contratos sospechosos. El 9 de noviembre de 2020, el Congreso lo vacó con 105 votos —una mayoría aplastante que superaba ampliamente los 87 requeridos—. Lo que siguió es historia conocida: protestas masivas en todo el país, represión policial, dos jóvenes muertos en las marchas (Inti Sotelo y Bryan Pintado, que su memoria no se olvide), Manuel Merino duró cinco días como presidente interino y el país entero se sumió en el caos.
El Tribunal Constitucional, en el célebre Exp. 0002-2020-CC/TC, analizó el tema competencial planteado por el Ejecutivo [1]. El fundamento jurídico 6 y siguientes recuerdan que la causal existe desde 1839 y que el Congreso tiene competencia para declararla, pero —y este «pero» es crucial— debe respetar el debido proceso, la motivación adecuada y la votación cualificada. Sin embargo, el TC no entró al fondo de la cuestión moral. No definió qué es «incapacidad moral permanente». No estableció parámetros objetivos. Declaró improcedente la demanda competencial argumentando que el Congreso había actuado dentro de sus atribuciones formales. En el voto singular del magistrado Blume se lee una exhortación al Congreso para que legisle sobre la materia (f.j. 12 del voto singular). Una exhortación que, como tantas otras, cayó en saco roto. Y mientras tanto, ¿qué pasó en la calle? Muertos. Eso pasó.
Para el futuro, el caso Vizcarra es una advertencia aterradora. Demostró que una vacancia mal fundamentada puede desencadenar una crisis social de proporciones incontrolables. ¿Qué pasaría si se repite en un contexto de mayor polarización? ¿Qué pasaría si las protestas escalan más allá de lo que vimos en noviembre de 2020? No es ciencia ficción: es un escenario perfectamente posible si no ponemos límites claros a esta causal.
- Pedro Castillo (2022)
El 7 de diciembre de 2022, el presidente Pedro Castillo intentó disolver el Congreso mediante un mensaje a la nación donde anunció un «gobierno de emergencia», toque de queda y reorganización del sistema de justicia. Horas después, el Congreso votó la vacancia por incapacidad moral con una celeridad impresionante. Flagrancia total, dirían algunos. Y tienen razón: el intento de autogolpe fue torpísimo, improvisado, casi ridículo en su ejecución. Pero incluso en este caso —donde la justificación parece obvia— la falta de regulación genera problemas doctrinales. ¿Era la conducta de Castillo una «incapacidad moral permanente» o un acto inconstitucional específico que debió procesarse por la vía del juicio político o del artículo 117? ¿La disolución inconstitucional del Congreso configura «incapacidad moral» o configura un delito de rebelión? La respuesta importa, y mucho, porque determina los estándares que se aplicarán en el futuro.
Roque, en su análisis de 2026, advierte con acierto que «el caso Castillo, lejos de cerrar el debate, lo reabrió con más fuerza, pues demostró que incluso en situaciones de flagrancia la ausencia de un marco normativo claro genera controversias interpretativas que erosionan la legitimidad de la decisión parlamentaria» [5].
¿Ves el patrón?
Cada vez que el Ejecutivo molesta al Legislativo, aparece la moción. Cada vez que el presidente toma una decisión que incomoda a la mayoría parlamentaria, se activa la maquinaria de la vacancia. Y cada vez, el pueblo paga la cuenta con inestabilidad política, crisis económica y erosión de la confianza en las instituciones. Seis presidentes cuestionados por esta causal en poco más de doscientos años de república, y la mayoría concentrados en el último lustro. La tendencia no es descendente: es ascendente. Y si no hacemos algo, el próximo ciclo presidencial será más caótico que el anterior. ¿Cuántas vacancias más necesitamos antes de entender que el problema no es solo quién ocupa Palacio, sino las reglas del juego que permiten sacarlo sin criterios claros?
4. Conceptos clave, cómo los usaron los tribunales y qué dicen los juristas
Aquí entramos en terreno jurídico fino, donde las palabras pesan y las interpretaciones definen el destino de un país. Y créeme: lo que los juristas y los tribunales digan —o dejen de decir— sobre la incapacidad moral no es un debate académico abstracto. Es el debate que determinará si el próximo presidente del Perú gobierna con un mínimo de estabilidad o vive corriendo de moción en moción como gallina sin cabeza.
- Lo que dijo el Tribunal Constitucional
El TC, en la STC 0002-2020-CC/TC (fundamento 6 y siguientes), hizo un recorrido histórico valioso. Recordó que la causal existe desde la Constitución de 1839, que ha sido invocada en múltiples ocasiones a lo largo de nuestra historia republicana, y que el Congreso tiene competencia constitucional para declararla. Hasta ahí, todo bien. El problema es lo que el TC no dijo. No definió qué es «incapacidad moral permanente». No estableció un test de proporcionalidad específico para esta causal. No fijó estándares probatorios mínimos. No determinó si el presidente tiene derecho a una audiencia con garantías análogas a las de un proceso jurisdiccional [1].
En el fundamento jurídico 9, el Tribunal señaló que el Congreso debe respetar el debido proceso en el trámite de la vacancia. Pero, ¿qué debido proceso? ¿El del Reglamento del Congreso, que es bastante escueto? ¿El del Código Procesal Constitucional, que no fue diseñado para este supuesto? ¿El del derecho internacional de los derechos humanos, que exige imparcialidad, contradicción y motivación? El TC dejó la pregunta abierta, como quien abre una puerta y se va corriendo.
El voto singular del magistrado Blume es, quizás, lo más rescatable de toda la sentencia. En el fundamento jurídico 12 de su voto, Blume exhortó explícitamente al Congreso a legislar sobre la materia, a dictar una ley de desarrollo constitucional que establezca parámetros claros para la invocación de esta causal. Blume entendió lo que muchos de sus colegas no quisieron ver: que la ambigüedad normativa no es neutralidad; es una invitación al abuso. Y el abuso, como hemos visto, ya se produjo.
¿Qué significa esto para el futuro? Que el TC nos dejó a la intemperie. Que el “máximo intérprete de la Constitución”, cuando tuvo la oportunidad de poner orden en el caos, eligió la prudencia sobre la valentía. Y esa prudencia tiene un costo: cada nueva vacancia se tramitará en el mismo vacío normativo, con las mismas arbitrariedades, con los mismos riesgos de crisis social. Es como si el médico diagnosticara la enfermedad pero se negara a recetar el tratamiento.
5. Implicancias sociales, vacíos legales y el eterno choque penal-constitucional
- El terremoto social
Socialmente, cada vacancia genera un terremoto. No es una metáfora: es una descripción bastante literal de lo que ocurre. Protestas masivas, paralización de actividades, enfrentamientos con la policía, caída de confianza institucional, fuga de inversiones, incremento del riesgo país. Vizcarra 2020 y Castillo 2022 son pruebas vivas, sangrantes, de lo que pasa cuando el Congreso usa la vacancia como herramienta política sin medir las consecuencias.
Cuando Vizcarra fue vacado en noviembre de 2020, el Perú estaba en plena pandemia de COVID-19. La economía ya estaba golpeada, el sistema de salud colapsado, la gente muriéndose en las puertas de los hospitales. Y en medio de ese desastre, al Congreso le pareció buena idea destituir al presidente por el caso Richard Swing. ¿Las prioridades? Claramente desordenadas. Las protestas que siguieron dejaron dos muertos, decenas de heridos y una crisis de legitimidad que tomó meses en amainar. ¿Valió la pena? ¿Las contrataciones irregulares de un cantante justificaban semejante costo social? La sociedad peruana respondió con un NO rotundo en las calles.
Pero el daño social no se mide solo en protestas y muertos. Se mide también en indicadores económicos. Cada crisis política genera incertidumbre, y la incertidumbre espanta la inversión. El Perú necesita desesperadamente inversión en infraestructura, en tecnología, en educación. ¿Quién va a invertir a largo plazo en un país donde el presidente puede caer mañana por una moción de vacancia basada en criterios opacos? Según reportes del Banco Central de Reserva, los episodios de inestabilidad política correlacionan directamente con caídas en la inversión privada y aumentos del tipo de cambio. La vacancia no solo desestabiliza la política: desestabiliza los bolsillos de todos los peruanos.
Y la percepción ciudadana es devastadora. La gente —el ciudadano de a pie, el que madruga para ir a trabajar, el que hace cola en el banco, el que lleva a sus hijos al colegio público— percibe que el Congreso usa la causal como venganza, no como control. Encuesta tras encuesta muestra niveles de desaprobación parlamentaria que superan el 80%. Cuando el pueblo desconfía de sus instituciones democráticas a ese nivel, el terreno está fértil para alternativas autoritarias. ¿Un nuevo Fujimori? ¿Un outsider que prometa «cerrar el Congreso» y «poner orden»? No sería la primera vez. Y la ambigüedad de la vacancia contribuye directamente a ese caldo de cultivo.
- Los vacíos legales que gritan
Los vacíos legales en esta materia no son lagunas menores que puedan llenarse con interpretación jurisprudencial. Son abismos normativos que comprometen la seguridad jurídica de todo el sistema constitucional. Veamos los principales:
a. no hay ley de desarrollo constitucional que defina «incapacidad moral permanente». El artículo 113 inciso 2 de la Constitución usa la expresión pero no la desarrolla. Y el Congreso, en más de treinta años de vigencia de la Constitución de 1993, no ha tenido la voluntad política de legislar al respecto. ¿Por qué? Porque la ambigüedad le conviene. Un concepto indefinido es un arma flexible, adaptable a cualquier circunstancia, utilizable contra cualquier presidente. Definirlo significaría limitar el propio poder del Congreso, y ¿qué parlamento en el mundo legisla voluntariamente para recortar su propio poder?
b. no hay un procedimiento detallado más allá de lo que establece el Reglamento del Congreso (art. 89-A y siguientes). Este procedimiento es manifiestamente insuficiente. No garantiza un plazo razonable para la defensa del presidente. No exige la actuación de medios probatorios con rigor procesal. No establece un estándar de prueba (¿preponderancia de la evidencia? ¿prueba clara y convincente? ¿más allá de toda duda razonable?). No prevé la intervención de un órgano imparcial que supervise el proceso. Todo queda en manos de la mayoría parlamentaria, que es juez y parte a la vez.
c. la relación entre la vacancia por incapacidad moral y el régimen penal es un nudo gordiano que nadie ha desatado. El artículo 117 de la Constitución establece las causales específicas por las que el presidente puede ser acusado penalmente durante su mandato: traición a la patria, impedimento de elecciones, disolución del Congreso fuera de los supuestos constitucionales, y obstaculización del funcionamiento de los organismos electorales. Fuera de estos supuestos, el presidente goza de inmunidad penal durante su mandato. ¿Es penalmente relevante la «incapacidad moral»? No necesariamente. La vacancia es una figura política, no penal. Pero, ¿y si la «moral» que invoca el Congreso se basa en hechos que constituyen delitos no probados? ¿Y si el Congreso vaca al presidente por supuestos actos de corrupción que luego el Poder Judicial determina que no existieron? ¿Se puede «desvacar» a un presidente? Obviamente no. El daño ya está hecho, la crisis ya se desató, y el expresidente se queda con una destitución injusta y sin remedio.
Este choque entre lo penal y lo constitucional es quizás el problema técnico más grave de todos. Porque genera una paradoja perversa: el presidente no puede ser procesado penalmente por la mayoría de delitos durante su mandato (art. 117), pero sí puede ser destituido políticamente por esos mismos hechos bajo el paraguas de la «incapacidad moral». Es decir, el Congreso puede hacer por la vía política lo que el Poder Judicial no puede hacer por la vía penal. ¿Eso no es, acaso, una violación flagrante de la lógica constitucional? Chávarri ya lo señalaba con preocupación: «La vacancia por incapacidad moral se convierte, en la práctica, en un mecanismo de sanción política que opera al margen de las garantías del debido proceso penal» (Chávarri, 2013, p. 138).
El TC ha exhortado en varias sentencias a regularlo. En el Exp. 0002-2020-CC/TC, el voto singular del magistrado Blume fue particularmente enfático. Pero las exhortaciones del TC son eso: exhortaciones. No son mandatos vinculantes. No generan obligaciones legislativas exigibles. Y el Congreso, como buen adolescente rebelde, escucha la exhortación, asiente con la cabeza y sigue haciendo exactamente lo que le da la gana. El vacío sigue. Y seguirá mientras no haya voluntad política o presión social suficiente para cerrarlo.
- Escenarios futuros que quitan el sueño
Permíteme ponerte algunos escenarios hipotéticos que, lejos de ser fantasías, son perfectamente plausibles dada la situación actual:
Escenario 1: Un presidente es elegido con amplia mayoría popular y emprende reformas estructurales —tributaria, educativa, de salud— que afectan intereses económicos poderosos. El Congreso, presionado por lobistas y grupos de poder, fabrica una moción de vacancia basada en supuestas «faltas morales» del presidente (una declaración desafortunada, una reunión privada filtrada, un familiar con negocios cuestionables). Sin criterios objetivos que delimiten la causal, la moción prospera. El presidente es vacado. Las reformas mueren. Los poderes fácticos ganan. La democracia pierde. ¿Imposible? Pregúntale a Billinghurst.
Escenario 2: Un escándalo mediático fabricado —un deepfake, un audio manipulado con inteligencia artificial— «demuestra» que el presidente tuvo una conducta moralmente reprobable (un supuesto escenario de contenido sexual en palacio). En la era de la desinformación, este escenario es cada vez más probable. Sin estándares probatorios claros, ¿cómo distingue el Congreso entre una evidencia legítima y una fabricación? ¿Tiene los medios técnicos para verificar la autenticidad de las pruebas? ¿Tiene la voluntad de hacerlo si la vacancia le conviene políticamente? Las respuestas son, respectivamente: no puede, no tiene y probablemente no.
Escenario 3: La vacancia se «normaliza» al punto de que cada gobierno dura, en promedio, dos años. Perú se convierte en un país con rotación presidencial permanente, donde ningún presidente tiene tiempo suficiente para implementar políticas públicas de largo plazo. La planificación estratégica del Estado se vuelve imposible. La burocracia se paraliza con cada cambio de mando. Los funcionarios dejan de comprometerse con proyectos de largo aliento porque saben que el siguiente presidente los va a cambiar. ¿El resultado? Un Estado disfuncional, incapaz de resolver los problemas estructurales del país. Y ya estamos bastante cerca de ese escenario.
6. Crítica sin anestesia al Congreso: ¿control o venganza política?
¡Aquí viene lo fuerte! Y no voy a maquillar nada, porque la situación lo amerita. El Congreso de la República del Perú ha actuado, en materia de vacancia presidencial, como un tribunal popular sin toga, sin ley y sin vergüenza. Ha usado la causal de incapacidad moral permanente no como instrumento de control constitucional —que es lo que debería ser— sino como herramienta de presión, negociación y, en más de una ocasión, de abierta venganza política.
Vamos con ejemplos concretos, que los ejemplos hablan más que mil teorías:
Las dos mociones contra Pedro Pablo Kuczynski fueron más políticas que jurídicas. El trasfondo no era la «moral» de PPK —que, dicho sea de paso, tenía sus propios problemas—, sino el enfrentamiento entre Fuerza Popular y el Ejecutivo. Keiko Fujimori había perdido las elecciones por un margen estrecho y su bancada, con mayoría absoluta en el Congreso, hizo del quinquenio una pesadilla para el presidente. La vacancia era el arma. La moral era el pretexto. El objetivo real era el poder. Y todo el país lo sabía.
Con Vizcarra, el «caso Swing» fue el detonante visible, pero el fondo era mucho más complejo. Vizcarra había impulsado reformas políticas que amenazaban los intereses de congresistas de múltiples bancadas: la no reelección parlamentaria inmediata, la reforma del financiamiento de partidos, el control de la inmunidad parlamentaria. No es casualidad que la vacancia se produjera precisamente cuando estas reformas avanzaban. El «Swing» fue el caballo de Troya; adentro venía la verdadera carga: la revancha de un Congreso que se sentía acorralado por un presidente reformista.
- La violación del principio de proporcionalidad
La crítica jurídica más seria que puede hacerse al uso congresional de la vacancia es la violación sistemática del principio de proporcionalidad. Este principio, consagrado implícitamente en el artículo 200 de la Constitución y desarrollado extensamente por la doctrina del TC peruano, exige que toda medida restrictiva de derechos sea idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto.
Aplicado a la vacancia: ¿Era idóneo vacar a Vizcarra para resolver el problema de las contrataciones irregulares? Quizás. ¿Era necesario? No, porque existían vías alternativas menos gravosas: investigación fiscal, juicio político futuro, control político mediante interpelaciones y censuras ministeriales. ¿Era proporcional en sentido estricto? Definitivamente no, porque el costo de la vacancia —crisis social, muertos en las calles, inestabilidad institucional— superó con creces el beneficio de sancionar unas contrataciones cuestionables. El Congreso no hizo este análisis. No le interesaba hacerlo. Y como no hay control judicial efectivo, nadie lo obligó.
- El «constitucionalismo abusivo»
La doctrina contemporánea ha acuñado el concepto de «constitucionalismo abusivo» para describir situaciones donde las herramientas constitucionales son utilizadas para fines contrarios a los valores que las sustentan. David Landau, en su célebre artículo sobre el tema, describe cómo las mayorías parlamentarias pueden usar mecanismos formalmente constitucionales para socavar la democracia sustantiva. Eso es exactamente lo que ocurre en el Perú con la vacancia por incapacidad moral: una herramienta diseñada para proteger la república se convierte en un instrumento para desestabilizarla.
El Legislativo se convierte en superpoder. Acumula funciones legislativas, fiscalizadoras y, mediante la vacancia, cuasi-judiciales. ¿Separación de poderes? Más bien, absorción de poderes. El Congreso legisla, controla y destituye. El presidente solo puede esperar que la aritmética parlamentaria le sea favorable. Si no, a la calle. Y el pueblo que votó por él, que se aguante.
- La ausencia de control judicial efectivo
Y lo peor de todo —lo que convierte al problema en verdaderamente insoluble dentro del marco actual— es que no hay control judicial efectivo sobre la vacancia. El TC, en el Exp. 0002-2020-CC/TC, declaró improcedente la demanda competencial presentada por el Ejecutivo. ¿Resultado? Carta blanca para el Congreso. Luz verde para usar la vacancia sin rendirle cuentas a nadie.
Imagina una empresa donde el directorio puede despedir al gerente general sin dar razones, sin proceso, sin apelación posible. ¿Funcionaría esa empresa? Obviamente no. Pues eso es exactamente lo que tenemos a nivel constitucional. El Congreso puede vacar al presidente con 87 votos, sin motivación real, sin control posterior, sin consecuencias. Es un cheque en blanco firmado por el constituyente de 1993 que el Congreso cobra cada vez que le conviene.
Para el futuro, esta ausencia de control es la amenaza más grave de todas. Porque significa que cualquier abuso futuro será igualmente irrevisable. El próximo Congreso que quiera vacar a un presidente incómodo podrá hacerlo sabiendo que nadie —ni el TC, ni el Poder Judicial, ni ningún organismo autónomo— va a revertir su decisión. Y esa certeza de impunidad es, precisamente, lo que incentiva el abuso. Es un círculo vicioso: la falta de control genera abuso, y el abuso, al no ser sancionado, genera más abuso. ¿Hasta cuándo?
7. Soluciones concretas (y realistas) para delimitar la incapacidad moral
No basta quejarse. No basta con escribir artículos académicos que diagnostiquen el problema y se queden ahí. Necesitamos soluciones. Soluciones concretas, viables, implementables. Propongo las siguientes, citando los expedientes y autores relevantes, y fundamentando cada una en la experiencia comparada y en la doctrina constitucional:
1. Reforma constitucional vía referéndum (art. 206 de la Constitución)
La solución más contundente y la más necesaria. Se requiere modificar el artículo 113 inciso 2 para definir expresamente qué se entiende por «permanente incapacidad moral». La reforma debería establecer que la incapacidad moral permanente consiste en «una conducta grave, manifiesta y debidamente probada que atente contra la dignidad del cargo presidencial y que, por su naturaleza y gravedad, haga insostenible la continuidad del mandato, siempre que no configure las causales específicas del artículo 117 de la Constitución«. Esta definición tiene varias ventajas: exige gravedad (no basta cualquier falta), exige prueba (no basta la sospecha), exige que sea manifiesta (no basta la especulación) y excluye los supuestos que ya tienen vía propia (el juicio político por los delitos del art. 117).
El mecanismo de reforma está previsto en el artículo 206: aprobación por mayoría absoluta del Congreso y ratificación por referéndum, o aprobación en dos legislaturas ordinarias consecutivas con votación favorable superior a los dos tercios. Dado que esta reforma limita el poder del Congreso, es poco probable que los parlamentarios la aprueben espontáneamente. Por eso el referéndum es clave: que sea el pueblo quien decida si quiere seguir con esta ambigüedad o si prefiere reglas claras. El debate constituyente de 1993, registrado en el Diario de Debates (sesión sobre el artículo 113), ya anticipaba esta necesidad cuando algunos constituyentes propusieron infructuosamente definir la causal. Treinta y tantos años después, la tarea pendiente sigue ahí.
2. Ley de desarrollo constitucional
Si la reforma constitucional es políticamente inviable en el corto plazo —y seamos realistas: probablemente lo sea—, la alternativa inmediata es una ley de desarrollo constitucional que reglamente el procedimiento de vacancia por incapacidad moral. Esta es precisamente la solución que exhortó el magistrado Blume en su voto singular del Exp. 0002-2020-CC/TC (f.j. 12), y que Quiroga León ha defendido (Quiroga, 2021, p. 63).
¿Qué debería contener esta ley? Como mínimo:
- Definición de la causal: qué conductas específicas pueden configurar «incapacidad moral permanente» y cuáles no. Una lista ejemplificativa, no taxativa, pero que al menos oriente al Congreso.
- Estándar probatorio: qué tipo de evidencia se requiere y cómo debe ser valorada. No puede ser que un audio de dudosa procedencia baste para tumbar a un presidente.
- Derecho de audiencia y defensa: el presidente debe tener derecho a una audiencia pública, con asistencia letrada, presentación de pruebas de descargo y alegatos. No una defensa simbólica de diez minutos como ocurrió con Vizcarra.
- Plazo razonable: entre la presentación de la moción y la votación debe transcurrir un plazo mínimo que permita una deliberación seria, no un trámite exprés de pocas horas.
- Motivación reforzada: la resolución del Congreso que declare la vacancia debe contener una motivación detallada y específica que explique por qué los hechos acreditados configuran «incapacidad moral permanente». No puede ser un acto discrecional sin fundamentación.
Un ejemplo sencillo pero ilustrativo: si un presidente miente deliberadamente en un discurso oficial sobre un tema de interés público grave —como la gestión de una pandemia o la situación de seguridad nacional—, y esa mentira es probada con evidencia contundente, el Congreso debería poder iniciar el procedimiento de vacancia. Pero debería probar que (a) la mentira fue deliberada, no un error involuntario; (b) versó sobre un tema de gravedad suficiente; (c) afectó de manera «permanente» —no transitoria— la confianza pública en el presidente; y (d) no existe una vía menos gravosa para sancionar la conducta (como la censura o la investigación fiscal). Sin estos filtros, cualquier audio aislado, cualquier declaración descontextualizada, cualquier rumor amplificado por redes sociales, puede convertirse en causal de vacancia. Y eso no es control constitucional: es anarquía institucional.
3. Control posterior del Tribunal Constitucional
Esta es, para mí, la propuesta más importante de todas. Y es la que Quiroga León ha defendido con mayor insistencia en su artículo citado (Quiroga, 2021, p. 64): que todo acto de vacancia por incapacidad moral sea revisable judicialmente, ya sea vía proceso competencial (art. 109 del Código Procesal Constitucional) o vía acción de amparo a favor del presidente destituido.
La objeción clásica a esta propuesta es que la vacancia es un «acto político» no justiciable, una «cuestión política no justiciable» (political question doctrine). Pero esta objeción es insostenible en un Estado Constitucional de Derecho. Como ha dicho el propio TC en reiterada jurisprudencia, en un Estado Constitucional no existen «zonas exentas de control». Todo acto del poder público debe ser susceptible de revisión constitucional. Si el TC puede revisar la constitucionalidad de una ley, ¿por qué no podría revisar la constitucionalidad de una vacancia? La pregunta se responde sola.
El control posterior del TC no significaría «reponer» al presidente vacado —lo cual sería políticamente impracticable—, pero sí podría declarar la inconstitucionalidad del procedimiento, generar responsabilidades políticas y, sobre todo, establecer precedentes vinculantes que disciplinen al Congreso en el futuro. Si los congresistas supieran que sus vacancias pueden ser declaradas inconstitucionales por el TC, pensarían dos veces antes de usar la causal a la ligera. El efecto disuasivo sería enorme.
4. Reformulación del procedimiento reglamentario
El artículo 89-A del Reglamento del Congreso establece el procedimiento actual de vacancia. Es manifiestamente insuficiente. Debería reformarse para incluir las garantías mencionadas arriba (audiencia, defensa, prueba, plazo, motivación), pero también para incorporar mecanismos adicionales: la participación de amicus curiae (como ya ocurrió en el caso Vizcarra ante el TC), la obligación de escuchar al Defensor del Pueblo, la posibilidad de solicitar informes técnicos a la Contraloría o al Ministerio Público. La idea es que la decisión de vacar a un presidente sea el resultado de un proceso deliberativo serio, no de una votación apresurada movida por la pasión del momento.
5. Ejemplo práctico que debemos aprender: el caso Swing y Vizcarra
En el caso de las contrataciones irregulares del cantante Richard Swing durante el gobierno de Vizcarra, el Congreso debió hacer algo que no hizo: motivar por qué unas contrataciones irregulares en un ministerio equivalen a «incapacidad moral permanente» del presidente y no a un simple delito común susceptible de investigación fiscal. La diferencia es crucial. Un presidente puede ser responsable políticamente por las fallas de su gobierno, pero la «incapacidad moral permanente» debería ser algo cualitativamente distinto: una pérdida de aptitud moral tan grave que haga imposible —no inconveniente, no incómodo, sino imposible— la continuidad del mandato. ¿Las contrataciones de Richard Swing llegaban a ese nivel? El Congreso nunca lo explicó. No tenía que hacerlo. Y ahí está el problema.
Lo que hacen los demás (y que podemos copiar)
En Paraguay, la causal de «mal desempeño de funciones» está más acotada y su procedimiento es más riguroso que el peruano. En Colombia, la «indignidad por mala conducta» requiere una investigación previa de la Cámara de Representantes antes de que el Senado juzgue. En Chile, la acusación constitucional exige causales taxativas y un procedimiento que incluye defensa, prueba y votación cualificada. En Costa Rica, el presidente solo puede ser destituido por las causales expresamente previstas en la Constitución, sin cláusulas abiertas. Todos estos sistemas son imperfectos —ningún sistema lo es—, pero todos ofrecen más garantías y previsibilidad que el nuestro. Copiemos lo bueno. Adaptémoslo a nuestra realidad. Pero por Dios, hagamos algo. Porque cada día que pasa sin regulación es un día más de riesgo institucional.
Advertencia final sobre el futuro
Si no implementamos estas reformas, el escenario más probable para los próximos años es uno de inestabilidad crónica. Cada nuevo presidente enfrentará la amenaza permanente de vacancia. Cada nuevo Congreso usará la causal como moneda de cambio. Cada nueva crisis política será más profunda que la anterior, porque la desconfianza acumulada erosiona los cimientos democráticos de manera progresiva e irreversible. No estamos hablando de un problema teórico. Estamos hablando de un país que en cinco años tuvo seis presidentes. Un país donde la sucesión presidencial se ha convertido en una ruleta rusa institucional. Un país donde gobernar se ha vuelto tan riesgoso que los mejores candidatos prefieren no postular. ¿Es ese el Perú que queremos? Yo creo que no. Pero para cambiarlo, necesitamos actuar. Y actuar ya.
8. Conclusiones
La vacancia por incapacidad moral permanente es, en su estado actual, un fósil constitucional que ha sobrevivido casi dos siglos sin que nadie se atreva a definirlo con precisión. Y como todo fósil mal conservado, se desmorona cada vez que alguien lo toca. Pero a diferencia de un fósil de museo, este tiene consecuencias reales: desestabiliza gobiernos, provoca crisis sociales, ahuyenta inversiones, mata la confianza ciudadana y, en casos extremos, cuesta vidas humanas.
El Congreso la ha convertido en un comodín político, en un instrumento de presión permanente que distorsiona el equilibrio de poderes previsto por la Constitución. Cada vez que un presidente resulta incómodo, molesto o simplemente difícil de negociar, aparece la moción de vacancia como una amenaza que, si no se concreta, al menos condiciona y paraliza la acción gubernamental. Es un juego perverso donde el Congreso siempre gana y el país siempre pierde.
¡Ya basta! Necesitamos, con urgencia desesperada, tres cosas: primero, reglas claras que definan qué es y qué no es «incapacidad moral permanente», para que la causal deje de ser un cheque en blanco; segundo, control judicial que permita al Tribunal Constitucional revisar la constitucionalidad de las vacancias, para que el Congreso rinda cuentas; y tercero —y esto es lo más difícil de lograr pero lo más importante de todo— madurez institucional. Madurez para entender que la vacancia no es un arma de combate político sino un mecanismo excepcional de última ratio. Madurez para aceptar que un presidente elegido democráticamente merece terminar su mandato salvo que circunstancias verdaderamente graves e insalvables lo impidan. Madurez para priorizar la estabilidad del país sobre las mezquindades de la coyuntura.
Porque al final, pese a todo, el que pierde no es el presidente vacado —que usualmente aterriza en alguna embajada o escribe un libro—. El que pierde es el ciudadano de a pie. El que hace taxi en la madrugada para pagar el colegio de sus hijos. La señora que vende desayunos en la esquina. El joven que sueña con que el Perú sea un país estable donde pueda construir un futuro. Esos son los que pagan la factura de nuestra irresponsabilidad institucional.
¿Quieres un Perú con presidentes estables, con instituciones que funcionen, con una democracia que merezca ese nombre? Entonces delimitemos esta causal antes de que nos delimite a nosotros. Antes de que la ambigüedad nos coma. Antes de que el siguiente audio, la siguiente moción, la siguiente crisis nos encuentre igual de desprotegidos que hoy.
El reloj corre. Y la bomba de tiempo institucional no va a desactivarse sola.
9. Referencias Bibliográficas
[1] Tribunal Constitucional del Perú. Exp. 0002-2020-CC/TC. (2020). Disponible aquí.
[2] Quiroga León, Aníbal. «La vacancia presidencial por incapacidad moral permanente: una mirada constitucional». En Revista Peruana de Derecho Constitucional. Disponible aquí.
[3] García Belaunde, Domingo. La vacancia por incapacidad moral. Una mirada a la experiencia peruana y comparada (coordinador con Jhonny Tupayachi Sotomayor). Lima: Palestra, 2022.
[4] Chávarri, Augusto. «La incapacidad moral como causal de vacancia del presidente de la República». En Pensamiento Constitucional, vol. 18 (2013), pp. 123-145.
[5] Roque, F.M. «La vacancia presidencial por incapacidad moral permanente en el Perú: análisis constitucional y estudio de caso sobre su uso político». (2026). Disponible aquí.
[6] Constitución Política del Perú de 1993. Artículos 113, 117 y 200. Disponible aquí.
[7] Congreso de la República. Diario de los Debates del Congreso Constituyente de 1931, Sesión 18ª.
[8] León, Leysser. Amicus Curiae presentado en el Exp. 0002-2020-CC/TC. Disponible aquí.
[9] Corte Europea de Derechos Humanos. Caso Paksas contra Lituania. Disponible aquí.
[10] Velazco, Silda y Loza Peña, Rildo. «Destitución por incapacidad moral permanente, casos en Perú y América Latina». En Scientiarvm, 2024.
