Con fechas 8 y 9 de julio de 2016 se llevó a cabo en Lima, el Pleno Jurisdiccional Nacional Civil y Procesal Civil 2016, en el que se abordó cuatro temas que venían presentando fallos contradictorios entre sí: el abandono, la prescripción de la acción, la reivindicación de edificación, y la prescripción adquisitiva sobre bienes de dominio privado del Estado. Hace unos días, la Corte Suprema adelantó las conclusiones plenarias a las que se arribaron en dicho evento, y en el que se acordó, en materia de prescripción adquisitiva sobre bienes de dominio privado del Estado, que puede declararse la misma si es que antes de la entrada en vigencia de la Ley N° 29618, el poseedor ya ha cumplido con los requisitos necesarios para acceder a la usucapión.
Dicho pronunciamiento guarda armonía con lo expuesto por los amicus curiae convocados para tal efecto, y cuya posición se resume en los puntos explicados a continuación.
La imprescriptibilidad decretada por la Ley N° 29618
Con fecha 24 de noviembre del 2010 se promulgó la Ley N° 29618, la cual, en su artículo primero, establece que el Estado peruano es poseedor ficto de todos los inmuebles considerados de dominio privado del Estado, mientras que en su artículo 2°, declaró la imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado estatal. Asimismo, la referida norma dispuso que las personas naturales o jurídicas que se encontrasen ocupando inmuebles de propiedad estatal quedaban facultadas para acogerse a mecanismos legales de compraventa a valor comercial, previa evaluación de requisitos.
Desde su entrada en vigencia dicha norma ha sido sumamente polémica, existiendo actualmente una acción de inconstitucionalidad en proceso, promovida por el Colegio de Notarios de San Martín (Expediente N° 0014-2015-PI/TC del Tribunal Constitucional). El argumento esgrimido es que la referida norma contraviene los siguientes artículos de la Constitución: artículo 70°, que consagra la inviolabilidad del derecho de propiedad; artículo 72°, referido al carácter excepcional que debe tener toda restricción a la propiedad; y artículo 73°, que estipula el carácter de inalienable e imprescriptible que tienen los bienes de dominio público del Estado, solamente.
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El régimen legal de los bienes estatales
Son bienes de dominio privado del Estado aquellos que, siendo propiedad de entidades públicas o del Estado en sí, no están destinados al uso público ni afectados a algún servicio público, mientras que los bienes de dominio público del Estado son aquellos que tienen una finalidad pública determinada, ya sea de uso o servicio público, para lo cual se hallan dotados de un régimen jurídico especial.
En ese marco, la Ley N° 29618 constituyó la culminación de una serie de esfuerzos normativos promovidos con el fin de regularizar registralmente la mayor cantidad de bienes de dominio privado del Estado. Una breve compilación de normativa anterior sobre la materia está constituida por:
- La Séptima Disposición Transitoria de la Ley N° 23853, Ley Orgánica de Municipalidades (1984), que disponía que los terrenos que a la fecha de la promulgación de la ley correspondían a las municipalidades provinciales se debía inscribir inmediatamente en los Registros Públicos.
- La Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (2003), que prescribe que la Superintendencia Nacional de Registros Públicos debe regularizar el tracto sucesivo o a la prescripción adquisitiva de dominio de los bienes cuya propiedad corresponde a las municipalidades.
- Leyes 26152, 26593, 26650, o 27493, que estipulan diversas medidas de saneamiento de la propiedad de bienes de dominio privado de diversos ministerios, con apoyo de la Superintendencia de Bienes Nacionales.
Finalmente, el artículo 23° de la Ley N° 29151, Ley del Sistema de Bienes Estatales (2007), terminó por señalar que todos los predios que no se encuentren inscritos en el Registro de Predios y que no constituyan propiedad de particulares ni de comunidades campesinas y nativas, son de dominio privado del Estado, generando que hoy por hoy, no exista área alguna del territorio nacional que pueda denominarse de libre disposición, pues por presunción jurídica se reputa que todo predio rústico o urbano que no sea de titularidad privada o comunal, pertenece a un omnipresente Estado peruano.
La prescripción adquisitiva de dominio surte efectos ipso iure, por lo que su reconocimiento es de carácter meramente declarativo
El artículo 912° del Código Civil establece que el poseedor es reputado propietario mientras no se pruebe lo contrario (presunción relativa o iuris tantum); pero la simple posesión per se no resulta apta para generar el efecto jurídico de la usucapión. Por el contrario, la posesión requiere estar investida de una serie de elementos concebidos para justificar la seguridad jurídica. Así, el artículo 950° del Código Civil establece que la propiedad inmueble se adquiere por prescripción mediante la posesión continua, pacífica y pública como propietario durante diez años; y se adquiere a los cinco años cuando median justo título y buena fe.
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Por su parte, el artículo 952° del código sustantivo establece que quien adquiere un bien por prescripción puede entablar juicio para que se le declare propietario. Se observa del texto normativo que la tarea que el legislador reserva al operador jurídico es la de reconocer la existencia de un supuesto de hecho que se ha manifestado de forma armónica e incuestionable a través del tiempo, declarando que el mismo surte un efecto legalmente establecido. Se pone de manifiesto así el carácter eminentemente declarativo que tiene el reconocimiento jurisdiccional, por lo que todos los actos que un poseedor efectúa una vez cumplido el plazo legal de posesión cualificada se consideran ya hechos a título de propietario, sin necesidad de contar con pronunciamiento judicial o notarial que confirme dicha calidad o que convalide dichos actos.
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En ese sentido, en materia de prescripción adquisitiva de dominio sobre inmuebles de dominio privado del Estado el pronunciamiento favorable de juez o notario solamente cumple un rol declarativo, pues es a partir del momento en que un poseedor cumple el plazo legalmente establecido, y con estricta observancia de los requerimientos prescritos por ley, que se puede reputar a éste como propietario del bien sobre el cual se enseñorea.
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Conclusión
Basta al usucapiente probar que ha cumplido con el requisito de la posesión cualificada hasta antes del 24 de noviembre del año 2010, para confirmar que se ha generado una situación jurídica definitiva constituida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley N° 29618. Ello debido a que la prescripción adquisitiva de dominio constituye un derecho que opera automáticamente luego de transcurrido el último día del plazo de posesión válida, y que prevalece ante un instrumento normativo que no tiene eficacia retroactiva para situaciones o relaciones jurídicas ya consumadas, en virtud de lo establecido en el artículo 103° de la Constitución y el artículo III del Código Civil.
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Finalmente, en el caso de los poseedores que inician su posesión cualificada con anterioridad a la promulgación de la precitada Ley, pero que cumplen con el plazo requerido durante la vigencia de la misma; y en el caso de aquellos poseedores que inician su posesión con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley N° 29618, no será posible iniciar procedimiento alguno de declaración de propiedad por usucapión, dado que la norma analizada interrumpe el plazo valido de posesión desde su entrada en vigencia.
