Sumario: 1. Introducción; 2. El rol del proponente en el diseño y elaboración de una norma; 3. Proceso de construcción normativa; 4. Consideraciones finales.
1. Introducción
Revisar un proyecto normativo o regulatorio (cualquier materia o sector) supone o debe suponer un control de la legalidad y razonabilidad de cada una de las disposiciones normativas que se revisan o que se proponen.
Cuando se hace mención al término «regular» no nos estamos refiriendo a la «regulación de tarifas»; por el contrario, emplearemos el término regulación en su sentido amplio, aplicable a cualquier tipo de norma. Por ejemplo, cuando se busca proponer lineamientos, guías, obligaciones, conductas infractoras o procedimientos administrativos. Los instrumentos pueden ser diversos, como un Decreto Legislativo, un Decreto de Urgencia, un Proyecto de Ley, Decreto Supremo, Resolución Ministerial, etc.
El presente artículo tiene como objetivo proporcionar recomendaciones prácticas para los reguladores y revisores de propuestas normativas, con el fin de internalizar la importancia de la simplicidad de las normas.
2. El rol del proponente en el diseño y elaboración de una norma
El proponente es el área, oficina o dependencia competente o afín con la materia o tema que se está regulando. Por ejemplo, si la materia que se va a regular o modificar es telecomunicaciones, el proponente debería ser la oficina que autorice los permisos para los operadores de telecomunicaciones o, en su defecto, el área afín a dicha regulación sectorial.
El proponente, en la etapa de diseño y elaboración del proyecto normativo, debe priorizar un tiempo razonable para el diagnóstico del problema público. Este aspecto no es una formalidad en el procedimiento normativo, sino un elemento sustancial para la eficacia de la norma. En otras palabras, si no se identifica correctamente la enfermedad o condición médica, el plan de tratamiento no podrá curar al paciente de manera efectiva.
Lo mismo ocurre en la regulación: si no se tiene claridad del problema público o del escenario que se busca corregir o mejorar, las medidas normativas no resolverán el problema; por el contrario, podrían terminarlo agravándolo.
Otro aspecto que no se puede perder de vista son los objetivos de la propuesta: ¿Qué se busca? ¿Por qué quiero lograr tal medida? ¿Cómo esta medida contribuye a solucionar el problema público? En ese punto, es de mucha ayuda establecer una matriz o documento simple pero útil, en la cual se definan, con aportes del equipo encargado de diseñar la regulación (de ser el caso), cuál sería el problema, sus efectos, causas y objetivos. Este ejercicio parece elemental, pero la realidad sugiere que no se realiza ni se toma en consideración.
Particularmente, esta delimitación del problema y objetivos ayuda a que el proponente no pierda de vista la razón de ser de su propuesta en cada medida que se proponga.
Dicho de manera simple, si mi problema está relacionado con accidentes de tránsito por el consumo de alcohol en Lima y Callao, la medida no debería ser, por ejemplo, prohibir que los establecimientos comerciales o bodegas expendan bebidas alcohólicas en un horario determinado, ya que no existiría un nexo causal directo entre lo que se busca corregir y la medida que se propone.
Así pues, aun aprobando dicha medida —prohibición de la venta de bebidas alcohólicas en determinados horarios— no se mitigaría el problema detectado por el proponente, es decir, reducir el número de accidentes de tránsito por consumo de alcohol. Este ejemplo podría parecer poco racional; digamos, ¿quién propondría algo así? Sin embargo, nos sorprendería la frecuencia con la que se proponen medidas altamente restrictivas y sin ningún tipo de evaluación o relación con el problema expuesto por el propio regulador en otro documento (la exposición de motivos).
Hasta este punto hemos expuesto la evaluación mínimamente necesaria que debe realizar el proponente. Una vez determinado el problema público y los objetivos, se redacta la fórmula normativa. En los casos en que la propuesta no requiera un expediente de Análisis de Impacto Regulatorio Ex Ante —que será materia de otro artículo— nos enfocamos principalmente en la redacción del articulado.
3. Proceso de construcción normativa
Precisamente, el presente artículo busca brindar recomendaciones en la construcción de las medidas (fondo) y del articulado (forma), de modo que se evite crear regulaciones altamente complejas y que puedan ser objeto de diversas interpretaciones.
Cierto es que existen parámetros para elaborar una norma mediante el Decreto Supremo 007-2022-JUS, que básicamente es la norma que brinda pautas para elaborar las normas; esto también es conocido como técnica legislativa o normativa. No obstante, ningún dispositivo legal exige al regulador introducir tecnicismos innecesarios, referencias a otras normas o términos ambiguos.
Por el contrario, las normas de calidad regulatoria, concretamente el literal e) del artículo 4 del Decreto Legislativo 1565, ponderan un principio que considero elemental analizar: el principio de simplicidad:
e. Simplicidad: Las regulaciones son sencillas, claras, precisas y orientadas a su cumplimiento; no contienen ninguna complejidad innecesaria, procurando el entendimiento de la ciudadanía en general para su comprensión y aplicación efectiva.
Esto implica evitar el uso de tecnicismos innecesarios, propios (a veces) de los abogados, y que la redacción sea clara y concisa; no debe explicarse en el articulado su fundamentación, dado que ello corresponde a la exposición de motivos.
Por ejemplo, si en el proyecto normativo se está creando un procedimiento administrativo, los requisitos pueden establecerse en solo artículo o en un capítulo determinado, evitando que los documentos o condiciones que debe presentar o cumplir el administrado se encuentren en diferentes artículos y, en ocasiones, en disposiciones complementarias finales.
En ese escenario, se puede evitar este tipo de redacción normativa:
Artículo 5. Trámite y requisitos para la inscripción en el Registro X.
5.1 Para la inscripción en el Registro X, los administrados deben presentar ante la entidad los siguientes documentos:
a) Solicitud dirigida al Ministerio.
b) Ficha RUC.
c) Documento que acredite su condición de proveedor.
5.2 La entidad tiene un plazo de 8 días para atender la solicitud del administrado siempre que cumpla con los requisitos establecidos en el numeral 5.1 y en el 8.1 de la presente norma.
[…] Artículo 8. Condiciones que deben cumplir los solicitantes.
8.1 Los administrados solicitantes deben cumplir con lo siguiente:
a) Contar con su inscripción en el Registro, conforme al procedimiento y requisitos establecidos en el artículo 5.1 de la presente norma. Adicionalmente a los requisitos señalados en el numeral 5.1, el administrado debe adjuntar a su solicitud una copia del documento que acredite no contar con antecedentes penales y judiciales.
¿Cuál sería el problema en la redacción antes expuesta? Ciertamente, dicho articulado no es propiamente inadecuado, pero conlleva que el administrado (ciudadano) tenga que concordar todos los artículos de la norma para poder determinar qué documentos tiene que presentar para iniciar un trámite o cumplir una obligación normativa.
Esa complejidad innecesaria no genera un valor agregado al texto normativo; por el contrario, crea interrogantes en su aplicación y finalmente, limitaciones en su cumplimiento. Así surge la siguiente pregunta: ¿Cómo se cumple lo que no se entiende?
Muchas veces se pierde de vista que las normas son de aplicación a todos los agentes económicos —grandes, medianas, microempresas— o simplemente a un ciudadano que debe obtener un permiso determinado; por ello, su lenguaje debe ser claro, simple y preciso.
Esto último no implica desconocer los criterios de técnica normativa; por el contrario, significa que en el diseño de la norma y de cada articulado no basta con que el redactor comprenda el texto, sino que también lo haga el receptor del mensaje, por ejemplo, un tercero que no forme parte de la elaboración de la norma.
Por otro lado, la redacción simple y sencilla tiene un efecto positivo en el cumplimiento normativo, ya que resulta mucho más sencillo cumplir aquello que es indubitable.
Entonces, cuando hablamos de empatía partimos del concepto de ver las cosas desde la perspectiva del otro (ciudadano); podemos aplicar este mismo concepto al diseñar normas, empezando por elaborar normas simples, no extensas (salvo que sea estrictamente necesario) y evitando ocultar obligaciones en disposiciones complementarias que podrían contemplarse en el propio texto de la norma.
Por ello, un ejercicio conveniente en la formulación normativa y de reflexión puede iniciarse respondiendo la siguiente interrogante: ¿es estrictamente necesaria la emisión de esta norma? ¿no existe ya alguna norma que regule esta materia? Si la respuesta conduce a diseñar una norma, lo siguiente es analizar críticamente todos aquellos artículos que se quieren incorporar: ¿esto es importante y necesario? En tercer lugar, verificar y testear la comprensión de los artículos con terceros: ¿es claro lo que se pide que cumpla el administrado con este artículo?
4. Consideraciones finales
Una regulación eficaz implica su comprensión y cumplimiento por parte de los agentes económicos, administrados y/o ciudadanos. La complejidad en la redacción de una norma no le brinda valor agregado ni un estándar mayor; por el contrario, crea limitaciones innecesarias tanto para el funcionario que debe aplicar la norma como para el ciudadano que está destinado a cumplirla.
Diseñar o formular una norma debe suponer un proceso técnico y/o jurídico previo; sin embargo, no debe concluir en la materialización de un proyecto normativo innecesariamente extenso, confuso y/o con tecnicismos poco útiles.
5. Bibliografía
- Perú. (2022). Decreto Supremo 007-2022-JUS: Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa. Diario Oficial El Peruano.
- Perú. (2023). Decreto Legislativo 1565: Decreto Legislativo que aprueba la Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria. Diario Oficial El Peruano.
