Sumario: 1. Introducción; 2. Límites entre lo administrativo, penal y la mínima intervención del Derecho penal como última ratio; 3. Conclusiones; 4. Referencias Bibliográficas.
1. Introducción
Desde el caso de la policía femenina “Lady”, quien se negó a pagar su pasaje de dos nuevos soles, beneficiada bajo el amparo de la Ley 1267 (ley de la PNP) y Ley 26271, que norma el derecho a pases libres y pasajes diferenciados cobrados por las empresas de transporte urbano e interurbano de pasajeros, ambas establecen el pase libre que tiene todo efectivo policial en los buses de transporte público urbano.
Atribución que desfasada o no, considerando que su naturaleza deviene de tiempos de insolvencia económica policial y sacrificada labor, sigue vigente en la actualidad, de allí a que su vulneración devenga en un delito, será cuestionable, dado que no afectaría algún bien jurídico protegido por el sistema penal.
Entonces, ¿puede un policía detener a un ciudadano ante cualquier tipo de desobediencia?
2. Límites entre lo administrativo, penal y la mínima intervención del derecho penal como última ratio
Cuando sucedió todo el problema que involucró a la señorita policía “Lady”, noticia muy recordada del otoño pasado, diversos abogados de todo nivel, se aventuraron a realizar análisis y lanzar comentarios aludiendo una evidente mala intervención o abuso de derecho por parte de la misma.
Conviene entonces, hacer un análisis responsable, rescatando comentarios que provengan de abogados que importen cierta autoridad en la dogmática como el comentario realizado por el Dr. Celis Mendoza Ayma, Magistrado del Poder Judicial y eminencia del derecho contemporáneo en materia penal.
Comentario que, dicho sea de paso, fue muy cuestionado por la comunidad policial, dado que no se entendió el verdadero mensaje, quizá el filo de lo dicho, cual cuchillo de verdad, entra lesionando opiniones y apasionamientos institucionales. Sin embargo, debemos ser prolijos a la hora de evaluar si existe coherencia o no.
Se trata del post publicado en el muro público de Facebook de la mismísima cuenta del Dr. Celis Mendoza:
Dos soles de pasaje. Entre lo administrativo y lo penal
Es un error frecuente confundir el ámbito administrativo con el penal. El simple cobro de un pasaje o el desconocimiento del pase libre no trasciende lo administrativo, porque: i) no se afecta un bien jurídico penal, pues solo hay incumplimiento de un deber legal; ii) el Derecho penal interviene solo como última ratio, cuando la lesividad supera lo que el Derecho administrativo puede tutelar. Por tanto, negar el pase gratuito no configura delito.
Se sostiene que la desobediencia surge al ignorar la orden policial de detenerse, apelando al principio de continuidad de la función pública; en ese orden, lo relevante sería la negativa reiterada frente al mandato estatal. Pero ese razonamiento omite un elemento esencial del artículo 368 del Código Penal: “El que desobedece o resiste a la autoridad EN EL EJERCICIO LEGÍTIMO DE SUS FUNCIONES…”. En efecto, la legitimidad del ejercicio funcional es el núcleo del injusto penal. Y aquí radica el problema:
Si la orden se origina en un hecho meramente administrativo, el Estado no puede convertir su incumplimiento en delito. El principio de legalidad exige que la autoridad actúe dentro de sus competencias. Hacer cumplir por la fuerza un beneficio administrativo puede ser válido en ese plano, pero no genera relevancia penal. Por tanto, la orden debe ser legítima, concreta y emitida dentro del ámbito competencial. Si no lo es, no hay injusto típico.
Otro error es suponer que la persistencia en la negativa cambia la naturaleza del hecho. No lo hace. La dogmática penal es clara: la tipicidad no surge por acumulación de actos atípicos. En efecto, i) el acto inicial de no reconocer el pase libre sigue siendo administrativo; ii) la negativa a detener el vehículo solo es penalmente relevante si la orden responde a una actuación legítima dentro de las competencias de la autoridad; iii) si deriva exclusivamente de ese incumplimiento, permanece en el ámbito administrativo.
Tampoco los insultos (“conchuda”, “sinvergüenza”) bastan por sí solos. El tipo penal exige violencia o amenaza que obstaculice efectivamente el ejercicio funcional. La grosería no equivale a resistencia típica.
Por tanto, el acto originario no cambia por reiteración, tono o hostilidad. La desobediencia será típica solo si se acredita que la autoridad actuó dentro de sus competencias penales y que la orden tuvo contenido legítimo más allá del plano administrativo. Transformar un incumplimiento administrativo en delito por simple acumulación vulnera el principio de legalidad y desnaturaliza la función de última ratio del Derecho penal.
Lo demás es pura inflación punitiva sin sustento dogmático.[1]
En consecuencia, nótese que dicho post publicado el 08 de octubre de 2025, asegura que el cobro de un pasaje o su desconocimiento del pase libre no sobrepasa lo administrativo. ¡Coincidimos en ello! No se configura delito ante el incumplimiento de una norma, como lo afirma también Vives Antón, al decir que la desobediencia a las normas no constituye tipicidad.
Pero, la confusión y crítica aparece cuando el maestro asegura que, si la orden se origina en un hecho meramente administrativo, el Estado no podría convertir el incumplimiento en delito. Ello no se debe entender de manera abierta e irresponsable, el tipo penal de desobediencia, sí puede surgir de lo administrativo, pero no en este caso de la policía femenina, allí es imposible decir lo contrario.
Por ejemplo, a aquel ciudadano que no quiere retirarse de un predio, donde la policía está prestando apoyo en un desalojo extrajudicial a título de defensa posesoria contemplada en el art. 920 del Código Civil, o aquel ciudadano extranjero que no quiere ser retenido administrativamente conforme lo dispone la ley migratoria vigente, negarse a entregar las llaves del vehículo que tiene que ser internado por estar inmerso en una infracción al reglamento nacional de tránsito, etc. En todos estos casos, se generan órdenes funcionales concretas, que, de ser perjudicadas de manera objetiva, genera un delito.
Tal y como dice Carlos Alberto Juárez Muñoz, que la orden puede ser administrativa o judicial legítima y de posible cumplimiento.[2]
Pero volvemos a recalcar, el caso de la policía femenina, no representa la típica desobediencia al policía. De hecho, hacer cumplir un beneficio administrativo, no se encuentra dentro de las funciones de la policía, lo correcto era denunciar a la empresa anotando el número de placa y otros datos, ante la autoridad municipal. Por lo tanto, si se pretende reclamar el cumplimiento de un beneficio económico, bueno pues, existen otras vías administrativas y/o judiciales inclusive, pero como refiere el maestro Celis Mendoza, ello no puede tener relevancia penal.
La conducta típica se configura, solo si trasciende lesionando el bien jurídico protegido. Como puede verse, lo administrativo puede trascender a lo penal, fíjese como Fidel Rojas Vargas nos coloca el ejemplo de una academia pre – universitaria que, habiendo sido clausurada por funcionarios del MINEDU, decide abrir [3], como el mismo diría, el ámbito de aplicación de las órdenes de funcionarios abarca tanto el marco de la Administración Pública como el civil común.[4]
En definitiva, un hecho administrativo si puede trascender a lo penal, pero no cualquier hecho. Aquí viene algo interesante, Fidel Rojas, respecto al caso español, hace una interesante comparación citando a VIVES ANTÓN y su libro Derecho Penal Parte Especial ct. P. 156, mencionando la sentencia de 24 de mayo de 1979 artículo 2152, que la jurisprudencia española ha dado referentes para hacer de la desobediencia una falta según la importancia de la materia (la jurisprudencia española hace una diferenciación entre delito y falta, no toda desobediencia debe ser delito):
- Persistencia en el incumplimiento
- Daño producido
- Desprestigio causado a la autoridad o funcionario con la conducta negativa.[5]
En el Perú, sucede algo similar al caso español cuando se trata de aquellas personas que faltan el respeto mediante palabra y consideración a una autoridad sin ofenderla gravemente o que desobedezca las ordenes que le dicte, siempre que no revista mayor importancia (art. 452 – CP -Faltas contra la tranquilidad pública).
Por eso, cuando un policía emita una orden y esta fuera desobedecida a través de palabras soeces, reclamos, sin violencia, etc., no se podrá detener a la persona, dado que estaríamos frente a una falta, y por faltas, no existe detención en el Perú, aunque esto, ya es otra historia, otro análisis que no abarcamos en el presente estudio.
Siendo entonces, una falta, entra en cuestión si se debe aplicar o no el control de identidad, y estando ante la negativa, si procede una detención por desobediencia, dado que el art. 205 admite no solo prevenir un delito, sino averiguar en el contexto de un “hecho punible” la identidad de una persona, que para mayor precisión Felipe Villavicencio Terreros, sobre el “hecho punible” ha dicho siempre que se trata de infracciones penales clasificadas tanto como delitos y faltas.[6]
El policía debe tener en claro, cuando se encuentra ante una desobediencia como falta y desobediencia como delito, ello importa tamaña responsabilidad a la hora de privar la libertad de una persona a través de una medida de coerción procesal. Por ejemplo, el doctrinario Carlos Alberto Juárez Muñoz en su artículo Análisis del delito de desobediencia y resistencia a la autoridad en la legislación peruana, revista “Lex” de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Alas Peruanas, precisa que, se podría buscar otras alternativas penales menos gravosas contra la conducta desobediente demostrada por el agente, la que por su insignificancia bien podría corresponderse con una falta contra la tranquilidad pública sancionada por el numeral 3 del artículo 452 del CP, en cuanto señala que será reprimido con prestación de servicios comunitario de veinte a cuarenta jornadas o con sesenta a noventa días-multa, el que desobedece las órdenes que le dicte (la autoridad), siempre que no revista mayor importancia.[7]
Por ende, resulta de mucha importancia conocer e identificar el bien jurídico que subyace en estos tipos de delitos, analizar si la conducta realizada por el sujeto activo ha vulnerado o puesto en peligro de alguna manera; solo así podríamos reprochar el comportamiento de las personas y colocarlas dentro de la figura delictiva de la desobediencia y resistencia a la autoridad (art. 368 CP). Porque no cualquier acto que se diga desobediente o de resistencia puede ser catalogado necesariamente como efecto indiscutible contra el cumplimiento de una orden de autoridad.[8]
Es decir, el Derecho penal tiene un rol respecto a los bienes jurídicos, tiene un rol sobre la actividad funcionarial resolutiva, en concreto, tiene un rol sobre los mandatos del funcionario, lo que se quiere en efecto, es que la autoridad no encuentre obstáculos durante su desenvolvimiento funcionarial y los mandatos sean concretizados debidamente.[9]
Si la oposición al mandato, fuere insignificante (fuerza mínima o insultos), pero que además resulta insuficiente para impedir que el agente cumpla con la ejecución de la orden, entonces, no se habría vulnerado el bien jurídico que protege el delito de desobediencia a la autoridad, empero, las acciones que paralizan la ejecución, pudiendo llegar a los golpes, insultos o amenazas incluso, constituyen delito.[10]
Es decir, si la policía encuentra obstáculos durante el desenvolvimiento funcionarial y no puede concretar los mandatos debidamente, estaría en su potestad ejercer una detención por un presunto delito de “desobediencia o resistencia a la autoridad”.
En tanto, si estamos frente a acciones como insultos, fuerza mínima e insignificante que no sea suficiente para impedir la función policial, entonces no habría vulneración del bien jurídico del delito en mención, no se vulneraría el normal funcionamiento de la Administración Pública.
Pero aquí no acaba todo, debemos analizar también si el principio de mínima intervención, se contrapone con tal intensidad al derecho que le corresponde a todo ciudadano de tener una correcta y funcional Administración Pública.
3. Conclusiones
En definitiva, no toda desobediencia a una orden policial justifica una detención ni configura delito, pues la relevancia penal surge únicamente cuando la orden es legítima, concreta y emitida dentro de las competencias funcionales, y cuando su incumplimiento afecta de manera real el normal funcionamiento de la Administración Pública; por ello, confundir simples incumplimientos administrativos, reclamos verbales o actos de mínima entidad con desobediencia penal implica vulnerar el principio de legalidad y el carácter de última ratio del Derecho penal, de modo que el verdadero desafío para la función policial no es reaccionar ante cualquier negativa, sino identificar con precisión cuándo la conducta trasciende de lo administrativo o de la falta hacia una afectación sustancial del bien jurídico protegido, que es el único escenario que legitima el uso de la coerción y la privación de libertad.
4. Referencias bibliográficas
[1] Celis Mendoza, José, “Dos soles de pasaje: Entre lo administrativo y lo penal,” Facebook, 8 de octubre de 2025. Disponible aquí.
[2] Juárez Muñoz, Carlos Alberto. Análisis del delito de desobediencia y resistencia a la autoridad en la legislación peruana, Revista Lex 15, n.º 20 (2017): p. 266,
[3] Rojas Vargas, Fidel, Delitos contra la administración pública, tomo II, 5.ª ed. (Lima: Gaceta Jurídica, 2021), p. 582.
[4] Ibíd., 583.
[5] Idem.
[6] Villavicencio Terreros, Felipe. Ley penal y hecho punible en el Código Penal peruano de 1991, en Derecho, n.º 46 (diciembre 1992), p. 39.
[7] Juárez, Carlos. Op. cit., p. 272.
[8] Idem.
[9] Idem.
[10] Ibid., p. 272-273.
