¿Innovación legislativa? A propósito de la publicación del nuevo TUO de la Ley 27444

Sumario: 1. Introducción; 2. El sentido de la técnica legislativa; 3. La densificación en la legislación peruana, 3.1. La expansión de la regulación general sobre regímenes especiales, 3.2. La densificación legislativa y sus límites funcionales; 4. Principales modificatorias del nuevo TUO de la Ley 27444, 4.1. La digitalización del trámite administrativo; 5. De cláusula abierta a regla expresa; 6. ¿Cambio necesario?; 7. Conclusiones; 8. Referencias.

 1. Introducción

El pasado 30 de abril del presente año (2026), se publicó el nuevo Texto Único Ordenado (en adelante TUO) de la Ley 27444 como un paso decisivo hacia la modernización y simplificación de la administración pública.

Situación, que, en los últimos años, distintos países latinoamericanos han impulsado a través de reformas semejantes, por ejemplo, en Chile con las modificaciones a la Ley 19.880 entre 2015 y 2021; Paraguay, a través de sus proyectos de codificación administrativa desde 2021; y El Salvador, mediante iniciativas de modernización procedimental. Todos atravesados por una misma promesa: construir administraciones más eficientes, transparentes y cercanas al ciudadano.

Sin embargo, detrás de ese discurso reformista emerge una pregunta inevitable: ¿estamos realmente ante una innovación en nuestro régimen administrativo o, más bien, frente a ejercicios de densificación legislativa?

La distinción resulta fundamental. Mientras el derecho administrativo transformador produce modificaciones estructurales en la relación entre el Estado y la ciudadanía, incidiendo de manera efectiva en las prácticas administrativas orientadas a la igualdad[1], el derecho administrativo densificado opera principalmente en el plano discursivo o performativo, en tanto la proliferación normativa y regulatoria no se traduce necesariamente en cambios sustanciales sobre el statu quo.

Esta tensión cobra particular relevancia en contextos donde, la proliferación normativa no siempre equivale a mayor seguridad jurídica, pudiendo incluso generar el efecto contrario: opacidad sistémica y rigidez interpretativa.

2. El sentido de la técnica legislativa

Cada vez que una ley o decreto es sometido a discusión, el debate suele concentrarse en sus efectos, en su legitimidad política o en las consecuencias prácticas que puede generar. Sin embargo, antes de abordar esos planos, existe una dimensión previa y decisiva: la técnica legislativa.

En ese sentido, Pérez sostiene que toda técnica legislativa descansa sobre tres principios fundamentales: a) la coherencia del texto con el sistema jurídico; b) la fidelidad respecto de la decisión política que le da origen; y c) la aptitud de la norma para permitir una interpretación unívoca, como presupuesto indispensable de la seguridad jurídica[2].

A su vez, la misión del legislador, no concluye con la sola elaboración del texto normativo. Redactar una norma supone también someterla a un proceso de revisión y contraste que permita evaluar si aquello que se quiso decir realmente logra comunicarse de manera clara.

En otras palabras, la eficacia de una disposición no depende únicamente de su contenido, sino también de su capacidad para ser comprendida. Por ello, como señala Sánchez, una vez redactado, el texto debe pasar por mecanismos de verificación en los que incluso un lector ajeno al proceso legislativo —especializado o no— pueda identificar con claridad el sentido de la regulación y comprender aquello que el legislador buscó transmitir[3].

Bajo esta lógica, si el texto normativo no supera dicho filtro de claridad e inteligibilidad, corresponde efectuar ajustes en su redacción a partir de las interpretaciones que haya suscitado. Ello implica que la evaluación de una norma no puede limitarse únicamente a verificar la incorporación formal de modificaciones legislativas previas, sino que debe extenderse a determinar si la nueva sistematización normativa mantiene coherencia con los principios del procedimiento administrativo y si realmente contribuye al fortalecimiento de la seguridad jurídica y de la eficiencia administrativa.

3. La densificación en la legislación peruana

3.1. La expansión de la regulación general sobre regímenes especiales

Ahora bien, la progresiva especialización del Derecho Administrativo ha traído consigo una consecuencia inevitable: la expansión de cláusulas de remisión entre distintos cuerpos normativos, especialmente en sectores altamente regulados, verbigracia el derecho sancionador disciplinario de los fiscales.

Esta dinámica, sin embargo, también ha generado múltiples dificultades interpretativas al momento de determinar qué disposición debía prevalecer cuando coexistían un precepto general y otro específico.

Frente a ello, la solución tradicional ha sido recurrir al principio de especialidad, con la finalidad de evitar que disposiciones de alcance común terminen alterando o desnaturalizando regímenes jurídicos diseñados para materias específicas. Como sostiene Guastini, el principio de especialidad no implica derogación entre normas concurrentes[4].

En repuesta a ello, nuestro sistema administrativo ha buscado mantener una estructura de remisión normativa en la que las regulaciones especiales continúan vinculándose a disposiciones generales de la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ello puede advertirse, en el artículo 229 del TUO de la Ley 27444, el cual establece que:

Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales, incluyendo los tributarios, los que deben observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 230, así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador.

Sin embargo, el nuevo TUO de la Ley 27444 ha terminado incorporando disposiciones previamente tipificadas en distintos reglamentos especializados. Así ocurre, por ejemplo, con el artículo 237-A, referido a la caducidad del procedimiento administrativo sancionador, y el artículo 230, referido a los principios sancionadores.

3.2. La densificación legislativa y sus límites funcionales

Lo que ha traído como consecuencia una densificación legislativa, entendida —en términos operativos— como el empleo de la técnica legislativa para integrar, condensar y sistematizar disposiciones previamente dispersas en cuerpos normativos más estructurados, reduciendo redundancias y favoreciendo su inteligibilidad.

No obstante, dicha noción no se agota en su dimensión técnica. En esa línea, Gonzales sostiene que la densificación implica también un incremento cualitativo de la intensidad regulatoria, en la medida en que las normas amplían su contenido, alcance y fuerza vinculante, reduciendo los márgenes de discrecionalidad tanto interpretativa como de aplicación[5].

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a través de su modelo de triple hélice, ha establecido que el debido proceso administrativo exige garantías efectivas —no meramente formales— de defensa, contradicción y recurso. Donde cabría volver a la cuestión inicial: ¿la densificación legislativa fortalece estas garantías efectivas o solo cumple funciones de legitimación discursiva?

4. Principales modificatorias del nuevo TUO de la Ley 27444

Las principales modificatorias abarcan desde la ampliación y desarrollo de los contenidos del procedimiento administrativo, hasta la incorporación expresa de plazos y condiciones que anteriormente operaban por remisión normativa, evidenciándose una tendencia hacia la explicitación de contenidos previamente implícitos. Así tenemos los siguientes cambios notorios:

Tabla de las modificatorias e incorporaciones al Nuevo TUO de la Ley N.º 27444 (DS 006-2026-JUS)

4.1. La digitalización del trámite administrativo

Otro cambio, es la digitalización expresa del procedimiento administrativo, especialmente a través de las modificaciones de los artículos 117 y 123. Este mandato ya había sido impulsado previamente por la Ley 31170, que dispuso la transformación digital de los procedimientos administrativos, promoviendo la eliminación de requisitos innecesarios y priorizando la atención mediante plataformas y servicios digitales.

Al respecto, Patrón & Díaz han señalado que la administración electrónica implica un cambio de paradigma en la gestión pública, donde el expediente digital sustituye progresivamente al expediente físico, impactando en la economía de tiempos y costos administrativos, generando así un intercambio de información entre la institución y las partes[6].

Dicho enfoque, resalta que la digitalización no es solo uso de tecnología, sino rediseño de procesos, incorporación de medidas de seguridad (firma digital, sellos de tiempo, trazabilidad) y garantía de derechos en el entorno digital.

En esa misma línea, estudios recientes sobre transformación digital en la gestión pública peruana subrayan que la digitalización y la administración electrónica son hoy elementos centrales de la modernización estatal, particularmente en ámbitos como tributación y finanzas, donde se han evidenciado mejoras en eficiencia y reducción de costos[7].

Ahora bien, desde una perspectiva comparada y global, Pérez-Ragone sostiene que la pandemia y el avance progresivo de la digitalización evidenciaron la necesidad de revisar las estructuras procesales tradicionales, dado que los documentos aún presentaban limitaciones para su utilización digital. En ese contexto, el aprovechamiento efectivo del expediente electrónico (E-Akte) exigió el desarrollo de estándares técnicos para la presentación y gestión de información[8].

5. De cláusula abierta a regla expresa

Ahora bien, no constituye novedad que la Ley 27444 haya consagrado tradicionalmente el principio del debido procedimiento bajo una formulación abierta, remitiéndose a un conjunto de garantías implícitas cuya concreción quedaba entregada al desarrollo interpretativo de la doctrina y la jurisprudencia.

En contraste, el TUO vigente desde 2019 consolidó una técnica de positivización expresa previamente introducida por las reformas legislativas, adoptó una técnica de positivización expresa, mediante la cual enumeró una serie de derechos derivados de dicho principio, tales como la notificación, el acceso al expediente, la contradicción de cargos, la actuación de medios probatorios y la impugnación de decisiones.

A primera vista, resulta garantista aquella disposición, dado que podría sugerir una ampliación del catálogo de derechos. Sin embargo, ocurre precisamente lo contrario: la positivización exhaustiva de determinadas garantías tiende a configurar una cláusula cerrada, restringiendo la posibilidad de incorporar nuevas interpretaciones o desarrollos garantistas derivados de la evolución jurisprudencial y doctrinal.

Aunado a ello, este fenómeno no resulta necesariamente perjudicial. Por el contrario, responde a la necesidad de exteriorizar los principios jurídicos, es decir, de hacerlos comprensibles incluso para quienes no son operadores jurídicos, aunque siempre desde una lógica estructural[9].

En esa línea, el debido procedimiento, en tanto categoría compleja y transversal, proyecta sus efectos sobre múltiples ámbitos del ordenamiento jurídico, lo que puede justificar —aunque no legitimar sin reservas— su desagregación en reglas expresas[10]. Bajo esa premisa, el TUO del 2019 introdujo un desarrollo más explícito de las garantías vinculadas al procedimiento administrativo regulado por la ley, configurando así una modificación que, al menos desde una perspectiva sistemática y pedagógica, resultaba necesaria.

6. ¿Cambio necesario?

En ese sentido, como se ha venido advirtiendo, corresponde responder si nos encontramos realmente ante una innovación del régimen administrativo o, más bien, frente a un ejercicio de positivización redundante.

Bajo esa premisa, la evaluación de las reformas normativas debe efectuarse a partir de criterios de necesidad y eficiencia, especialmente si se toma como parámetro comparativo el desarrollo reglamentario de la Autoridad Nacional de Control, caracterizado por una constante sucesión de modificaciones y ajustes desde su implementación, orientados a optimizar su operatividad institucional.

Desde esta perspectiva, si se parte de la finalidad propia del Texto Único Ordenado —esto es, compilar, ordenar y sistematizar normas dispersas junto con sus modificaciones en un solo cuerpo normativo—, resulta necesario precisar, desde un enfoque crítico, que el TUO carece de carácter innovador, en tanto se limita a una labor de compilación y sistematización.

Característica que, a largo plazo, evidencia en la práctica una limitación estructural: al configurarse como un instrumento esencialmente estático, cualquier modificación posterior termina desactualizando su contenido y reduciendo su eficacia sistematizadora, lo que obliga a la expedición periódica de nuevos decretos compilatorios[11].

Esta autolimitación funcional contrasta abiertamente con modelos como los “textos refundidos” del derecho español, los cuales admiten una capacidad innovadora restringida, permitiendo no solo integrar disposiciones, sino también armonizar y regularizar su contenido, corrigiendo incluso inconsistencias normativas menores.

En esa línea, la necesidad legislativa debe justificarse en la inexistencia de mecanismos previos suficientes para alcanzar el mismo resultado sin introducir modificaciones al ordenamiento. Dicho de otro modo, una reforma es necesaria solo cuando el sistema vigente —interpretado sistemática y constitucionalmente— resulta insuficiente para garantizar derechos o solucionar problemas aplicativos concretos.

Así, en lo que respecta a la formalización del derecho de contradicción, la incorporación de reglas específicas —como el otorgamiento de un plazo mínimo cuando la autoridad introduce cuestiones no planteadas por el administrado— constituye un ejemplo paradigmático de innecesaridad normativa.

En efecto, dicha situación ya se encontraba comprendida dentro del plazo general de cinco días previsto como estándar procedimental (art. 234 de la Ley 27444), aplicable por remisión sistémica. Lo mismo ocurre con la incorporación del artículo 237-A.

Por ello, la explicitación de lo implícito no constituye, en rigor técnico, una innovación legislativa. Es, en el mejor de los casos, una técnica de pedagogía normativa —facilitar la comprensión a operadores no especializados— y, en el peor, un ejercicio de positivización redundante que incrementa el volumen textual sin ampliar materialmente el catálogo de garantías, recayendo en una innecesaridad.

7. Conclusiones

Primero. El análisis del nuevo TUO de la Ley 27444 permite advertir que la reforma no representa una transformación estructural del procedimiento administrativo peruano, sino, principalmente, un proceso de sistematización y explicitación normativa. En esa medida, el TUO mantiene su naturaleza compiladora, limitándose a reorganizar disposiciones preexistentes e incorporar reglas que, en muchos casos, ya podían derivarse de una interpretación sistemática del ordenamiento administrativo.

Segundo. Se evidencia que buena parte de las modificaciones introducidas responden a una lógica de densificación legislativa, caracterizada por la positivización expresa de garantías, principios y reglas procedimentales previamente reconocidas por la doctrina, la jurisprudencia o los regímenes especiales.

Por ello, la explicitación de contenidos implícitos no constituye, en rigor técnico, una innovación jurídica material, sino una técnica de consolidación normativa orientada a reforzar la inteligibilidad y accesibilidad del sistema.

Tercero. La densificación legislativa, no siempre es negativa. En determinados supuestos, la exteriorización de garantías contribuye a facilitar la comprensión del procedimiento administrativo por parte de operadores no especializados y fortalece la previsibilidad de la actuación administrativa. Sin embargo, cuando esta técnica se utiliza de manera excesiva o redundante, puede generar rigidez interpretativa, sobrecarga regulatoria y una apariencia de modernización que no se traduce en un incremento real de protección para el administrado.

Cuarto. Bajo todo lo dicho, el nuevo TUO evidencia más una continuidad funcional del modelo administrativo vigente que una auténtica innovación del régimen procedimental peruano.

8. Referencias

[1] Sánchez Sánchez, Zulema. «El procedimiento administrativo en Latinoamérica. Una perspectiva desde el Ius commune». En Von Bogdandy, Armin; Morales Antoniazzi, Mariela; Sánchez Sánchez, Zulema y Covilla Martínez, Juan. La interamericanización del derecho administrativo en América Latina: hacia un Ius commune. 2022, pp. 123-159.

[2] Pérez Bourbon, Héctor. Manual de técnica legislativa. Buenos Aires: Adenauer Stiftung, 2007.

[3] Sánchez Gómez, Eduardo. «Técnica legislativa. Algunas directrices lingüísticas para la redacción de enunciados normativos». En Mora-Donatto, Cecilia y Sánchez Gómez, Eduardo. Propuestas para mejorar el procedimiento de creación legislativa en el congreso mexicano. Ciudad de México: UNAM, 2021, pp. 71-120.

[4] Guastini, Riccardo. Interpretar y argumentar. Legales, 2018.

[5] Gonzáles Ordovás, Jorge. «Sobre el peso de los derechos humanos en momentos de ingravidez jurídica». En Anuario de Filosofía del Derecho, núm. 36 (2020), pp. 13-42.

[6] Patrón Bedoya, Patricia y Díaz García, María. «Procedimiento administrativo electrónico». En Lumen, vol. II, núm. 14 (2018), pp. 105-117.

[7] Aguilar Soto, Iván Vladimir. «Transformación digital en la gestión pública peruana: una revisión sistemática sobre la implementación del e-government (2010-2024)». En Aula Virtual, vol. 6, núm. 13 (2025), pp. 920-938.

[8] Pérez-Ragone, Álvaro Javier. «La digitalización de la justicia civil alemana: desde la virtualidad hacia el documento base en un proceso estructurado». En Revista Chilena de Derecho y Ciencia Política, vol. 17, núm. 1 (2026), pp. 1-40. Disponible aquí.

[9] Atienza, Manuel y Ruiz Manero, Juan. «Sobre principios y reglas». En Doxa: Cuadernos de Filosofía del Derecho, núm. 10 (1991), pp. 101-120.

[10] Ruiz Álvarez, Carlos Gustavo. «El derecho fundamental al debido proceso como principal garantía en el Perú». En Chornancap, vol. 1, núm. 1 (2023), pp. 161-179.

[11] Vilca, Roger. «¡Acabemos de una buena vez con los textos únicos ordenados!». En LP. Disponible aquí. 

Sobre los autores: 

Telesforo Vásquez Figueroa, doctor en Derecho y Ciencias Políticas por la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo y fiscal adjunto superior de la Autoridad Desconcentrada de Control Interno de Lambayeque.

Rommel Francisco Alejandro Rivera Velásquez, egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo y presidente fundador del Semillero de Investigación en Derecho Privado y Constitucional (SIDEPRIVC).