Conclusiones: 3.1 La acreditación de la legitimidad para intervenir en la negociación colectiva se configura como un hecho jurídico previo, mismo que se materializa en la etapa inicial del procedimiento negocial con postulación de las organizaciones sindicales a través de la presentación de sus proyectos de convenio colectivo, dentro del plazo previsto por la LNCSE (desde el 1 de noviembre hasta el 30 de enero).
3.2 Siendo ello así, el examen de legitimidad a cargo de la entidad empleadora tiene una naturaleza eminentemente declarativa y no constitutiva, al limitarse a verificar la concurrencia de los presupuestos establecidos por la norma vigente en la etapa inicial del procedimiento negocial con la postulación de las organizaciones sindicales (hasta el 30 de enero).
3.3 Una interpretación que atribuyera al empleador una facultad constitutiva sobre la legitimidad negocial resulta incompatible con el derecho fundamental a la negociación colectiva y con los estándares de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en tanto supone una forma de injerencia directa o indirecta en la actividad sindical, afecta la autonomía de las organizaciones y genera un desequilibrio estructural en el proceso de negociación.
3.4 En aplicación del artículo 103 de la Constitución Política del Perú y de la teoría de los hechos cumplidos, la legitimidad ostentada y acreditada por las organizaciones sindicales al cierre del plazo de presentación del proyecto de convenio colectivo (30 de enero de 2026) constituye una situación jurídica consolidada, que no puede ser afectada por normas o decisiones posteriores sin incurrir en un supuesto de aplicación retroactiva prohibida.
3.5 La publicación de la resolución recaída en la Acción Popular N.° 9362-2023 Lima restituye la eficacia del numeral 10.1 del artículo 10 de los Lineamientos con efectos generales hacia el futuro; sin embargo, dichas reglas resultan aplicables únicamente a los ciclos negociales posteriores, sin incidir en el ciclo 2025–2026 ya iniciado, el cual se rige por el marco normativo vigente al momento de la presentación del proyecto de convenio colectivo.
Autoridad Nacional del Servicio Civil
Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil
Informe Técnico 000805-2026-Servir-GPGSC
Lima, 16 de abril de 2026
A : BETTSY DIANA ROSAS ROSALES
GERENTE (A) DE LA GERENCIA DE POLÍTICAS DE GESTIÓN DEL SERVICIO CIVIL
De : SIXTO JOSEPH BARRIGA ALBIS
EJECUTIVO DE SOPORTE Y ORIENTACIÓN LEGAL
Asunto : a) Sobre la legitimidad para negociar a nivel descentralizado durante la suspensión
de la eficacia del numeral 10.1 del artículo 10 de los Lineamientos
b) Sobre la publicación de la resolución recaída en el proceso de Acción Popular N°
9362-2023-Lima en el Diario Oficial El Peruano
c) Sobre la aplicación temporal de las normas y la teoría de los hechos cumplidos
d) Sobre la oportunidad de aplicación del numeral 10.1 del artículo 10 de los
Lineamientos y sus efectos en el ciclo negocial en curso 2025-2026
Referencia : a) Oficio N° 000015-2026-SUNAT/8A4000
b) Oficio N° 000019-2026-SUNAT/8A4000
I. Objeto de la consulta
Mediante el documento de la referencia a) -reiterado mediante documento de la referencia b)-, el gerente de la Gerencia de Asuntos Laborales de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria – SUNAT consulta a la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR, lo siguiente:
“[En relación al proceso de acción popular en donde se emitió la medida cautelar que suspende la eficacia del numeral 10.1 del artículo 10 de los Lineamientos y la Sentencia emitida por la Corte Suprema que declara nulo todo lo actuado]
• Vigencia: Si el criterio de mayoría de afiliados prevista en el numeral 10.1 del artículo 10 de los Lineamientos recupera su vigencia de forma automática.
• Procedimientos en curso: Cómo deben proceder las entidades con los pliegos de reclamos presentados al 30 de enero, considerando los pronunciamientos previos de SERVIR.
• Adecuación: Si los procesos ya iniciados con sindicatos minoritarios deben reconducirse o quedar sin efecto para ajustarse a la normativa recuperada.” (Los corchetes son agregados nuestros).
II. Análisis
Competencias de SERVIR
2.1 La Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR es un organismo rector que define, implementa y supervisa las políticas de personal de todo el Estado. No puede entenderse que como parte de sus competencias se encuentra el constituirse en una instancia administrativa o consultiva previa a la adopción de decisiones individuales que adopte cada entidad.
2.2 Debe precisarse que las consultas que absuelve SERVIR son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa aplicable al Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos. Por lo tanto, las conclusiones del presente informe no se encuentran vinculadas necesariamente a situación particular alguna.
2.3 Considerando lo señalado, no corresponde a SERVIR –a través de una opinión técnica– emitir pronunciamiento sobre alguna situación concreta. Por ello, el presente informe examina las nociones generales a considerar sobre las materias de la presente consulta.
Sobre la legitimidad para negociar a nivel descentralizado durante la suspensión de la eficacia del numeral 10.1 del artículo 10 de los Lineamientos
2.4 Sobre este extremo, corresponde remitirse a lo desarrollado en el Informe Técnico N° 000762- 2026-SERVIR-GPGSC1 –que tiene como sustento esencial la Opinión Jurídica N° 007-2026- JUS/DGDNCR de fecha 27 de marzo de 2026 emitida por la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos–, en el cual se precisó que, dada la suspensión de los efectos del numeral 10.1 del artículo 10 de los Lineamientos para la implementación de la Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal, aprobados por Decreto Supremo N° 008-2022-PCM (en adelante, Lineamientos), la determinación de la legitimidad negocial se realiza con base en las reglas vigentes a la presentación del respectivo proyecto de convenio colectivo, esto es, las desarrolladas en el Informe Técnico N° 526-2023-SERVIR-GPGSC.
2.5 Asimismo, se señaló que, si se produce un cambio en las reglas de legitimidad negocial como consecuencia de un mandato judicial —o incluso de una modificación normativa—, dichas modificaciones se aplicarán a los hechos que ocurran desde su entrada en vigencia.
Sobre la publicación de la resolución recaída en el proceso de Acción Popular N° 9362-2023-Lima en el Diario Oficial El Peruano
2.6 El 30 de enero del presente año, a través del Oficio N° D000019-2026-JUS/PGE-PPEMC, el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional comunicó que el 22 de enero de 2026 le fue notificada la resolución emitida en el Expediente N° 9362-2023-0-5001-SU-DC-01 (proceso constitucional de acción popular interpuesto en contra de los Lineamientos). En esta resolución se declaró la nulidad de todo lo actuado (incluyendo el auto admisorio), respecto del proceso de acción popular iniciado por el señor Luis Fernando Calderón Vargas contra, entre otras disposiciones normativas, el numeral 10.1 del artículo 10 de los Lineamientos para la implementación de la Ley N° 31188, Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal, aprobados por el Decreto Supremo N° 008-2022-PCM (en adelante los Lineamientos).
2.7 Cabe recordar que, en dicho proceso de acción popular, la Octava Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima concedió una medida cautelar innovativa, por la que ordenó la suspensión de la eficacia del artículo 10.1 de los Lineamientos. Esta resolución fue publicada los días 18, 19 y 20 de octubre de 2022 en el edicto judicial electrónico del Poder Judicial.
2.8 Sobre el particular, el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional mediante el Oficio N° D000028-2026-JUS/PGE-PPEMC señaló lo siguiente:
“(…) la declaración de nulidad por incompetencia dispuesta por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República, recaída en el Expediente N° 9362-2023, genera efectos respecto de todos los actos procesales emitidos por la Octava Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima, incluyendo la sentencia de fecha 1 de agosto de 2022 y los actos que de ella derivaron, como la medida cautelar concedida mediante Resolución s/n, de fecha 1 de setiembre de 2022, al haberse determinado que dicho órgano jurisdiccional carecía de competencia para conocer el proceso (…)”.
2.9 Al respecto corresponde tener en consideración que la acción popular constituye un mecanismo jurisdiccional orientado a garantizar la supremacía de la Constitución y la legalidad del ordenamiento jurídico, mediante el control abstracto de normas de carácter general. A través de este proceso, el Poder Judicial evalúa la conformidad de disposiciones infralegales -como reglamentos, normas administrativas o resoluciones de alcance general- con la Constitución y la ley, pudiendo declarar su invalidez cuando estas contravengan el marco normativo superior o no hayan sido emitidas conforme a las exigencias formales previstas2 .
2.10 Asimismo, de acuerdo con el artículo 80 del Nuevo Código Procesal Constitucional cuando una demanda de acción popular es declarada fundada, la sentencia puede disponer la nulidad de la norma impugnada, incluso con efectos retroactivos, siempre que así se determine expresamente en función de las circunstancias del caso. Dichos pronunciamientos tienen eficacia general, en la medida que no se limitan a las partes del proceso, y requieren su publicación en el Diario Oficial El Peruano, lo cual garantiza su oponibilidad frente a todos y refuerza la seguridad jurídica en la aplicación del ordenamiento.
2.11 Si bien el artículo 93 del Nuevo Código Procesal Constitucional contempla la posibilidad de otorgar medidas cautelares en el marco de un proceso de acción popular, no establece de manera expresa si estas deben ser publicadas para que produzcan efectos generales frente a terceros. Asimismo, dicha norma tampoco precisa expresamente el momento a partir del cual una medida cautelar deja de surtir efectos cuando sobreviene un pronunciamiento que incide sobre su validez o continuidad.
2.12 En ese contexto, a fin de esclarecer el alcance de la medida cautelar que suspendió los efectos del numeral 10.1 del artículo 10 de los Lineamientos, así como determinar si esta continuó produciendo efectos tras la emisión de la resolución en la Acción Popular N.° 9362-2023-Lima, se formuló una consulta a la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH), en atención a su competencia en materia de interpretación normativa.
2.13 La citada Dirección, a través de la Opinión Jurídica N.° 007-2026-JUS/DGDNCR del 27 de marzo de 2026, ha precisado que las resoluciones que dejan sin efecto una medida cautelar emitida en el marco de un proceso de acción popular, para producir efectos generales —esto es, ser oponibles a todos—, deben ser publicadas en el Diario Oficial El Peruano. Ello se sustenta en la naturaleza del proceso de acción popular, cuyos pronunciamientos están destinados a incidir en la validez y eficacia de normas de alcance general, requiriéndose su publicidad como condición para garantizar su exigibilidad frente a la ciudadanía y a las entidades públicas.
2.14 En tal sentido, con la citada opinión se esclareció que, aun cuando la resolución recaída en el proceso de Acción Popular N.° 9362-2023-Lima fue notificada al Procurador Público Especializado en Materia Constitucional el 22 de enero de 2026, la medida cautelar dictada en dicho proceso continuaba surtiendo efectos. Ello se debe a que, tratándose de pronunciamientos con vocación de eficacia general, la sola notificación a las partes no resulta suficiente para su oponibilidad frente a terceros, sino que se requiere su publicación en el Diario Oficial El Peruano. En consecuencia, es a partir de dicha publicación que se produce el cese de la eficacia de la medida cautelar y, correlativamente, el restablecimiento de la aplicación del numeral 10.1 del artículo 10 de los Lineamientos, cuya eficacia había sido suspendida.
2.15 Bajo ese marco, es de señalar que con fecha 11 de abril de 2026 fue publicada en el Diario Oficial El Peruano la resolución recaída en la Acción Popular N.° 9362-2023 Lima, mediante la cual la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República declaró nulo todo lo actuado hasta el auto admisorio inclusive.
2.16 Atendiendo a lo señalado por el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional en el Oficio N.° D000028-2026-JUS/PGE-PPEMC, así como a lo indicado por la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del MINJUSDH en la Opinión Jurídica N.° 007- 2026-JUS/DGDNCR, la medida cautelar dictada en el citado proceso de acción popular se vio afectada por la declaración de nulidad de todo lo actuado dispuesta en la Acción Popular N.° 9362-2023-Lima. No obstante, el cese de sus efectos -entiéndase, de la medida cautelar- con alcance general se produjo recién con la publicación de dicha resolución en el Diario Oficial El Peruano, momento a partir del cual dejó de ser oponible frente a terceros. En ese sentido, el numeral 10.1 del artículo 10 de los Lineamientos recobró eficacia a partir del 12 de abril de 2026.
[Continúa…]
