Resumen: El artículo analiza el primer precedente administrativo de observancia obligatoria emitido por el Tribunal Disciplinario de la Procuraduría General del Estado, mediante el cual se reconoce la aplicación de la caducidad administrativa a su Régimen Disciplinario Funcional. El autor examina la evolución de los criterios adoptados por el Tribunal respecto de la naturaleza de la Ley del Procedimiento Administrativo General, destacando el tránsito desde una interpretación basada en el principio de especialidad hacia una concepción de la ley general como norma común que establece garantías mínimas aplicables a todos los procedimientos administrativos sancionadores. Asimismo, se estudian los fundamentos jurídicos del precedente, el desarrollo del principio de integración y los alcances prácticos de los criterios vinculantes establecidos, resaltando su impacto en la predictibilidad y seguridad jurídica del sistema disciplinario de la defensa jurídica del Estado.
El Tribunal Disciplinario de la PGE
El Tribunal Disciplinario de la Procuraduría General del Estado (PGE) fue creado mediante el Decreto Legislativo 1326, norma que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado (SADJE), publicada el 6 de enero de 2017 en el diario oficial El Peruano. Dicho órgano se constituye como la última instancia administrativa del Régimen Disciplinario Funcional a nivel nacional. El citado decreto legislativo entró en vigencia el 24 de noviembre de 2019, al día siguiente de publicado su Reglamento.
Entre sus principales funciones se encuentran emitir pronunciamiento sobre las impugnaciones formuladas contra las resoluciones de primera instancia emitidas por la Unidad de Sanción de la Oficina de Control Funcional, así como conocer y resolver las quejas por defectos de tramitación. Asimismo, el presidente del Tribunal Disciplinario ejerce funciones específicas, tales como conducir la fase instructiva del procedimiento de remoción de los miembros del Consejo Directivo de la PGE y formular denuncias contra los operadores del sistema.
Actualmente, este órgano resolutor cuenta con una (1) sala denominada “Primera Sala del Tribunal Disciplinario”, creada mediante Resolución del Consejo Directivo de la PGE 1-2023-PGE/CD del 17 de febrero de 2023, publicada el 21 de febrero del mismo año. La primera conformación del Tribunal estuvo integrada por los vocales Paulo Cervera Alcántara, Sandra Rossi Ramírez y Mario Gave Zárate.
A partir de agosto de 2023, tras la publicación del Reglamento Interno del Tribunal Disciplinario, la Primera Sala se avocó al conocimiento de los procedimientos disciplinarios de su competencia, al haberse completado el marco jurídico que permitió la transferencia de expedientes a la segunda instancia, en el marco de lo dispuesto en la Cuarta Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento del Decreto Legislativo 1326.
En la actualidad, la Primera Sala del Tribunal Disciplinario de la PGE, única sala existente hasta el momento en el Tribunal, se encuentra conformada por los abogados Evert Obeso Villazón, Marco Arroyo León y Elmo Ari Romaní, designados mediante Resolución del Consejo Directivo de la PGE 1-2026-PGE/CD del 20 de febrero de 2026, publicada en el diario oficial El Peruano el 21 de febrero de 2026.
La caducidad administrativa
La figura de la caducidad administrativa (o simplemente, caducidad) obliga que los procedimientos administrativos sancionadores duren un tiempo determinado, en el caso contrario, el procedimiento en cuestión deberá ser archivado. La caducidad tiene como fundamento el derecho a ser investigado y procesado dentro de un plazo razonable.
En el Perú, la caducidad se encuentra regulada en el artículo 237-A del TUO de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG), aprobado por Decreto Supremo 006-2026-JUS, que señala:
“Artículo 237-A.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador
1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo.
Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este.
2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo.
(…)”
La caducidad está próxima a cumplir diez (10) años en nuestro ordenamiento. Su incorporación se dio a partir del Decreto Legislativo 1272, publicado el 21 de diciembre de 2016, norma que modificó en varios aspectos la Ley 27444 y que significó un cambio sustancial en el trámite de los procedimientos administrativos comunes en la Administración Pública. Cabe destacar que esta modificación obedeció a la política implementada por el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski de simplificación y optimización de los procedimientos administrativos. Desde entonces, el dispositivo legal que configura la caducidad solo sufrió leves modificaciones mediante el Decreto Legislativo 1452, publicado el 16 de septiembre de 2018. Tales modificaciones consistieron en dos agregados puntuales: a) Precisar el término “administrativo” de la caducidad[1]; y, b) Añadir el numeral 5 referido a los efectos de la caducidad en los medios probatorios actuados[2].
Escenario previo a la dación del precedente
A partir de los casos en los que los procesados solicitaban la aplicación de la caducidad a los procedimientos iniciados en su contra, la primera conformación del Tribunal Disciplinario señaló que, en virtud del principio de especialidad normativa, el Régimen Disciplinario Funcional de la PGE se rige por su normativa especial[3], siendo de aplicación supletoria las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, “siempre y cuando estas sean compatibles”[4].
Siendo así, el Colegiado advirtió que la figura de la caducidad no se encuentra expresamente regulada en dicho régimen especial, precisando que tal circunstancia no debe ser interpretada como un vacío legal que habilite la aplicación supletoria de la LPAG, sino como una decisión legislativa de no contemplarla como límite a la competencia temporal de la Administración.
Lo anterior es sustentando en atención a que, a diferencia del procedimiento administrativo sancionador general —en el que se privilegia la protección del ámbito de libertad de los administrados en un régimen de sujeción general—, el Régimen Disciplinario Funcional de la PGE responde a un régimen de sujeción especial, en el cual prevalece el interés público vinculado al adecuado ejercicio de la defensa jurídica de los intereses del Estado, lo que justifica mayores niveles de intervención sobre los procesados.
En consecuencia, el Tribunal concluyó que la figura de la caducidad no resulta aplicable a los procedimientos disciplinarios de este régimen.
Esta posición trajo como discusión si los regímenes especiales se encuentran exentos de las normas comunes establecidas por la LPAG. Además, cabe destacar que, el Tribunal Disciplinario de la PGE en senda jurisprudencia aplica lo concerniente a los alcances regulados para la prescripción establecidos por la normativa general, teniendo como contrasentido que aplique esta última en algunas oportunidades y en otras no.
El primer precedente administrativo de observancia obligatoria del Tribunal Disciplinario
En el contexto previamente reseñado, la nueva conformación del Tribunal Disciplinario llevó a cabo reuniones de trabajo con destacados especialistas, con la finalidad de consolidar un criterio uniforme sobre la materia. Como resultado de dicho proceso, sus integrantes sostuvieron que la LPAG no constituye únicamente un cuerpo normativo de aplicación supletoria en los regímenes especiales, sino que contiene disposiciones de carácter imperativo que establecen condiciones mínimas para la tramitación de los distintos procedimientos administrativos.
Así, de los considerandos 29 a 36 de la resolución que enmarca el primer precedente vinculante del Tribunal Disciplinario, se señala que desde la dación del Decreto Legislativo 1272 se incorporaron nuevas instituciones, reglas y principios a la LPAG, “para establecer garantías mínimas, así como precisar que la referida ley es una norma común al derecho administrativo y no supletoria”. Señalan que esto se encuentra verificado con la derogación[5] de la entonces Tercera Disposición Complementaria Final de la LPAG que preveía que esta última “es supletoria a las leyes”. De igual forma, resulta importante tener en cuenta que la Primera Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo 1272, “estableció una exigencia obligatoria a todas las entidades públicas para que adecúen sus procedimientos especiales (…) con la finalidad que dichos procedimientos no incluyan normas que impongan a los administrados condiciones menos favorables que aquellas previstas en la citada norma”.
Estando a lo expuesto, el Tribunal Disciplinario a partir del desarrollo del principio de integridad, introduce la figura de la caducidad al Régimen Disciplinario Funcional de la PGE, señalando que esta “impone al procesado condiciones legales favorables recogidas en una norma de naturaleza común y que no se encuentran contempladas en las disposiciones normativas que regula el SADJE”.
Sobre el particular, cabe advertir que tanto la anterior como la nueva conformación del Tribunal coinciden en identificar la ausencia de regulación expresa de la caducidad en el régimen especial (lo que denominan “vacío”); sin embargo, difieren en su interpretación. Mientras la primera sostiene que dicha ausencia responde a una decisión del legislador de no incorporar esta figura como límite a la potestad sancionadora, la segunda considera que corresponde colmarla mediante un proceso de integración normativa, acudiendo a lo dispuesto en la norma general.
Ahora bien, si bien a la luz de lo señalado, resulta inequívoco concebir a la LPAG como una norma que establece condiciones mínimas aplicables a todos los procedimientos administrativos, su propia naturaleza de norma común, lo suficientemente sustentada en el precedente bajo comentario, me permite cuestionar la existencia de un vacío normativo en sentido estricto, en la medida que sus disposiciones —entre ellas, la caducidad— forman parte del marco general del ordenamiento administrativo, incluso con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 1326, Decreto Legislativo que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado.
En concreto, el Tribunal Disciplinario ha decidido apartarse de sus anteriores pronunciamientos, así como establecer en mérito al artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG, los siguientes criterios con calidad de precedente administrativo de observancia obligatoria:
1. “Criterio sustantivo: la caducidad administrativa regulada en el artículo 237-A en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo 006-2026-JUS, es aplicable al régimen disciplinario funcional de la Procuraduría General del Estado (régimen especial), vía principio de integración, al estar regulada dicha figura en el régimen común sancionador de la referida Ley, a razón que, esta última es concebida dentro de nuestro ordenamiento jurídico como una norma de naturaleza común, de acuerdo a lo previsto en el artículo II de su Título Preliminar.
2. Criterio procedimental: el órgano disciplinario de primera instancia sólo contará con nueve (9) meses (plazo ordinario), prorrogables por tres (3) meses adicionales (plazo extraordinario) previa resolución debidamente motivada, para culminar con la instrucción y emisión de la resolución final, caso contrario, el procedimiento habrá caducado automáticamente, ordenándose su archivo. De no haber prescrito la potestad sancionadora, el órgano disciplinario competente puede evaluar el inicio de un nuevo procedimiento administrativo disciplinario, teniendo en cuenta además que, la declaratoria de caducidad administrativa no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización realizadas con anterioridad, ni los medios probatorios que motivaron la incoación del procedimiento caduco”.
Como puede apreciarse, el denominado “criterio sustancial” es la regla establecida por este precedente: disponer la aplicación de la caducidad en el Régimen Disciplinario Funcional de la PGE. Por su parte, “criterio procedimental” representa, más bien, una reproducción de los alcances que la propia LPAG ya ha previsto respecto de dicha figura[6].
La dación de este precedente constituye un paso adelante en el crecimiento de un Tribunal relativamente nuevo, cuya actual conformación se ha planteado el reto de revisar los criterios resolutivos adoptados, con la finalidad de complementarlos o, como en el presente caso, desarrollar nuevos precedentes de observancia obligatoria. Ello, sin dudas, fortalecerá la predictibilidad y la seguridad jurídica en las decisiones del Colegiado, en beneficio de los procuradores públicos, procuradores públicos adjuntos, así como de los abogados que ejercen la defensa jurídica del Estado por delegación o coadyuvan a esta función.
[1] La caducidad administrativa difiere de la civil: mientras la primera fija el plazo máximo para que la Administración emita decisión, la segunda regula el plazo para ejercer un derecho.
[2] La declaración de caducidad no invalida las actuaciones de fiscalización ni los medios probatorios irreproducibles o innecesarios de reiterar. Su reutilización está condicionada a que no haya operado la prescripción.
[3] Integrada principalmente por el Decreto Legislativo 1326, su Reglamento, el Reglamento Interno del Tribunal Disciplinario de la PGE y la Directiva 1-2021-PGE/CD.
[4] Expediente PAD 081-2022, Res. 4 del 18 de diciembre de 2024, considerando 24.2; Expediente PAD 032-2022, Res. 4 del 28 de abril de 2025, considerando 31; entre otros.
[5] A través del Decreto Legislativo 1452.
[6] Sobre los alcances de la caducidad, véase el trabajo “La caducidad y su aplicación en el procedimiento administrativo disciplinario policial”, publicado en Lumen, vol. 18, julio-diciembre de 2022. Disponible aquí.
