Si la falta es insubsanable no debe emitirse medida de requerimiento [Resolución 145-2021-Sunafil/TFL]

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A través de la Resolución 145-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral aclaró que si en el proceso de inspección laboral observa una falta calificada como insubsanable no podrá emitir medida de requerimiento.

En este caso, la inspeccionada fue sancionada por no implementar el registro de monitoreo de agentes físicos químicos y biológicos, propio del sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo.

El Tribunal señaló que de acuerdo con la Directiva 001-2016-SUNAFIL, si se verifican infracciones insubsanables no se emitirá medida inspectiva de requerimiento, debiendo dejar constancia del carácter insubsanable de la infracción en la respectiva constancia de actuaciones inspectivas y anexos.

En este caso el incumplimientos en materia de seguridad y salud en el trabajo se considera como insubsanable. De esta menar el Tribunal declara fundado el recurso de revisión interpuesto por la empresa empleadora.


Fundamento destacado:6.17. Independientemente de la posición respecto de la periodicidad de realización de los monitoreos de los agentes físicos, químicos, biológicos, psicosociales y factores de riesgo disergonómico21, esta Sala discrepa con lo señalado por las autoridades antes citadas, pues los inspectores comisionados no debieron emitir la medida inspectiva de requerimiento siendo que el incumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo era una infracción de carácter insubsanable al momento de determinarse la no realización de los monitoreos señalados en el numeral 6.14 de la presente resolución: Si el inspector ya tenía certeza de la no realización de los monitoreos,
era imposible solicitar su presentación.


Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala

Resolución N° 145-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR : 611-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE4
PROCEDENCIA : INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE : EMUSA PERÚ S.A.C.
ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 712-2021-SUNAFIL/ILM
MATERIA : – SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO; – LABOR INSPECTIVA

Sumilla: Se declara FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por EMUSA PERÚ S.A.C. en contra de la Resolución de Intendencia N° 744-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 13 de mayo de 2021.

Lima, 27 de julio de 2021

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por EMUSA PERÚ S.A.C. (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 744-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 13 de mayo de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 3178-2017-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción 3186-2017 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de tres (3) infracciones a la seguridad y salud en el trabajo, según el siguiente detalle:

− Por no acreditar contar con los registros de monitoreos de agentes físicos, químicos, biológicos, psicosociales y factores de riesgo disergonómico, siendo el afectado el trabajador Lamas Chau Gustavo Alberto, tipificándose la conducta en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT y calificada como GRAVE, con una multa propuesta de S/ 12,150.00, equivalente a 3 UIT.

− Por no acreditar el cumplimiento de la medida de requerimiento, tipificándose la conducta en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y calificada como MUY GRAVE, con una multa propuesta de S/ 20,250.00, equivalente a 5 UIT.

1.1 Mediante Imputación de cargos N° 1752-2019-SUNAFIL/ILM/SIAI de fecha 08 de mayo de 2019, la autoridad instructiva da inicio al procedimiento sancionador, notificando a la entidad el acta de infracción, notificación efectuada el 24 de junio de 2019.

1.2 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 2162- 2019 SUNAFIL/ILM/SIAI (en adelante, el Informe Final), a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 982-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE4 de fecha 02 de diciembre de 2019, multó a la impugnante por la suma de S/ 11, 340.00 (Once mil trescientos cuarenta con 00/100 soles) por haber incurrido en:

– Una infracción GRAVE a la seguridad y salud en el trabajo, por no implementar el registro de monitoreo de agentes físicos, químicos, biológicos, psicosociales, y factores de riesgo disergonómico, de los años 2013 al 2016, tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole la multa de 3 UIT = S/ 12,150.00 soles, reducida a S/ 4,252.50 por aplicación de la Ley N° 30222.

– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 15 de mayo de 2017, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole la multa de 5 UIT= S/ 20,250.00 soles, reducida a S/ 7,087.50 por aplicación de la Ley N° 30222.

1.3 Mediante escrito de fecha 24 de diciembre de 2019, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 982-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE4, argumentando, entre otras razones, lo siguiente:

i. Señala que la facultad de la inspección para determinar la existencia de infracciones ha prescrito, referidas a los años 2012 a 2015.

ii. La propuesta de sanción del Informe Final de Instrucción es nula, al haber sido expedida en vulneración del derecho al debido procedimiento.

1.4 Mediante Resolución de Intendencia N° 744-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 13 de mayo de 2021[2], la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante contra la Resolución de Sub Intendencia N° 982-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE4.

1.5 Mediante escrito de fecha 03 de junio de 2021, la impugnante presentó ante la
Intendencia de Lima Metropolitana recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 744-2021-SUNAFIL/ILM.

1.6 La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 908-2021-SUNAFIL/ILM, ingresando el 14 de junio de 2021 a evaluación por parte del Tribunal.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que sean sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR EMUSA PERPÚ S.A.C.

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que EMUSA PERÚ S.A.C. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 744-2021- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 11,340.00 por la comisión de dos (02) infracciones, tipificadas como GRAVE y MUY GRAVE en los numerales 27.6 y 46.7 de los artículos 27 y 46 del RLGIT respectivamente, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 18 de mayo de 2021, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.

4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por EMUSA PERÚ S.A.C.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

5.1 La impugnante fundamenta el recurso de revisión en los siguientes términos:

− Señala que se inaplicaron los artículos 248.6 del TUO de la LPAG y el artículo 48- A del RLGIT, referidos al principio de concurso de infracciones, por considerar que las dos (02) infracciones se sustentan en una sola conducta: el presunto incumplimiento de la implementación del registro de monitoreo de agentes físicos, químicos, biológicos, psicosociales y factores de riesgo disergonómico, de los años 2016 al 2016, por lo que solicita que se excluya de la Resolución de Intendencia el extremo en el que se considera que habrían incumplido la medida de requerimiento.

− Precisa que se han inaplicado los numerales 1.4 y 1.15 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, al haber vulnerado el principio de concurso de razonabilidad y predictibilidad en tanto la empresa sí cumplió con acreditar durante las actuaciones inspectivas y en los escritos de descargo la obligación de contar con un Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, y en el marco de éste, sí había cumplido con efectuar los monitoreos de agentes físicos, químicos, biológicos, psicosociales y factores de riesgo disergonómico correspondientes, conforme a lo previsto en su plan y programa de monitoreo de agentes ocupacionales.

− Añade que se ha producido una aplicación errónea del numeral 18.2 del artículo 18 del RLGIT, en tanto las medidas de requerimiento sólo pueden ser adoptadas y emitidas en el escenario en el que, concluidas las actuaciones inspectivas, el Inspector de Trabajo tenga la certeza de estar frente a un incumplimiento de naturaleza insubsanable, no debiendo tener ésta un carácter punitivo. Añade que la empresa acreditó que habían cumplido con todas las obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, por lo que no existía infracción alguna por subsanar.

− Finalmente, señala que se han producido una inaplicación de normas referidas al debido procedimiento en el procedimiento inspectivo, en tanto la resolución de intendencia no fue debidamente motivada, pues se determinó la comisión de una infracción grave sin tomar en cuenta los argumentos y documentos presentados por la empresa que acreditan el cumplimiento de las obligaciones en seguridad y salud en el trabajo.

VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN

De la creación de la Sunafil y sus competencias

6.1 Como se señaló en el punto 2.1 de la presente resolución, mediante Ley N° 29981, promulgada el 15 de enero de 2013, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral[8], entendida como la autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección del Trabajo.[9]

6.2 Dentro sus funciones, la Sunafil supervisa y fiscaliza el cumplimiento del orden jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo[10] en el ámbito del régimen laboral privado[11] y bajo los alcances de la Ley N° 31131[12] a nivel nacional, en su calidad de autoridad central de inspección del trabajo, disponiéndose para este fin la transferencia de los “órganos, unidades orgánicas y cargos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, referidas a la supervisión y fiscalización del cumplimiento de la normativa sociolaboral”.[13]

6.3 Por ello, el Tribunal de Fiscalización Laboral, en su calidad de última instancia administrativa de la autoridad central de inspección del trabajo, encargada de la supervisión y fiscalización del ordenamiento jurídico sociolaborales, que comprende los derechos laborales, previsionales, de seguridad y salud en el trabajo y todos los que se derivan de la relación laboral. Por tanto, tiene potestad de conocer -a través del recurso extraordinario de revisión- las resoluciones de segunda instancia, emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo dentro de los procedimientos administrativos sancionadores iniciados como consecuencia de las competencias que la Ley N° 29981 le asigna a la Sunafil.

[Continúa…]

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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Registro de enfermedades ocupacionales, registro de exámenes médicos, registro de monitoreo de agentes físicos, químicos, biológicos y factores de riesgo disergonómico).

[2] Notificada a la inspeccionada el 17 de mayo de 2021, ver fojas 341 del Tomo II del expediente sancionador.

[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”

[5] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”

[7] Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

[8] Iniciando funciones el 01 de abril de 2014, según lo dispuesto por el artículo 2 de la Resolución Ministerial N° 037-2014-TR. La transferencia de competencias del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo a la Sunafil, se realizó el 31 de marzo de 2014, según lo dispuesto en el artículo 1 de la resolución en mención.

[9] Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección Del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 29981
Artículo 18. Ente rector
La Sunafil es la autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo a que se refiere la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo; y como ente rector de ese sistema funcional dicta normas y establece procedimientos para asegurar el cumplimiento de las políticas públicas en materia de su competencia que requieren de la participación de otras entidades del Estado, garantizando el funcionamiento del Sistema con la participación de los gobiernos regionales y de otras entidades del Estado según corresponda.

[10] Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección Del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 29981
“Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

[11] Considerar los alcances del literal “i” del artículo 4 de la Ley N° 29981, para aquellos trabajadores que presten servicios en entidades públicas sujetas al régimen laboral.

[12] Mediante la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 31131, Ley que establece disposiciones para erradicar la discriminación en los regímenes laborales del Sector Público, se estableció que la fiscalización de las condiciones contractuales o convencionales, así como las condiciones legales de los trabajadores bajo el régimen del Contrato Administrativo de Servicios (CAS) estaría a cargo de la Sunafil.

[13] Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 29981

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