Sumilla: 1. La regulación del financiamiento de partidos políticos; 2. Aspectos político-criminales del financiamiento ilegal de partidos políticos; 3. Corrupción en el financiamiento de los partidos políticos; 4. Consideraciones dogmáticas del delito de financiamiento ilegal de partidos políticos en el Perú; 4.1. El tipo penal de financiamiento prohibido de organizaciones políticas (art. 359-A); 5. El bien jurídico tutelado en el delito de financiamiento ilegal de partidos políticos; 6. Conclusiones.
1. La regulación del financiamiento de partidos políticos
La ley de partidos políticos (Ley 28094)[1] y su reglamento vigente señalan que los partidos políticos tienen un financiamiento de naturaleza mixta, tanto privado como público. El financiamiento de naturaleza pública se divide de dos maneras: la directa y la indirecta. La modalidad directa se refiere al dinero destinado a cada partido político por representación parlamentaria. No obstante, dicho financiamiento es post-elección, por lo que el mismo no está destinado a la campaña electoral, sino que deberían ser utilizados exclusivamente en actividades de formación, capacitación e investigación, como para gastos de funcionamiento ordinario[2].
Sin embargo, este tipo de financiamiento público, según la Tercera Disposición Transitoria de la Ley, es de carácter progresivo y condicionado a la voluntad del gobierno de asignar dichos recursos a los partidos; por lo cual dicho financiamiento público directo en términos reales no existe[3].
Por otro lado, el financiamiento público indirecto se basa en el otorgamiento de beneficios no dinerarios a los partidos políticos; aunque la forma más utilizada de este financiamiento es el acceso a los medios de comunicación tanto públicos como privados, tanto en época electoral como no electoral[4]. De allí que la mayor parte del financiamiento de los partidos políticos el día de hoy sea por financiamiento privado.
Hoy en día los mayores gastos para un partido político se efectúan durante las campañas electorales en donde los aportes privados son la base económica no solo para su subsistencia sino también para impulsar su participación en el próximo gobierno. En este sentido, resulta indispensable corroborar que los aportes sean legales y no se configuren como el comienzo de un ilícito promoviendo la corrupción.
Con la intención de evitar el pago de favores y la representación de intereses privados, la Ley de Partidos Políticos (Ley 28094) estableció límites y prohibiciones a las aportaciones privadas. No obstante, dichas prohibiciones no tienen ninguna eficacia si las sanciones no son aplicadas y las entidades designadas para la fiscalización de dichos fondos no son capaces de rastrear y supervisar los diferentes fondos particulares que reciben todos los partidos políticos existentes. Así, se deja una entrada muy cómoda para las prácticas corruptas entre los miembros y dirigentes políticos con sus financistas particulares
2. Aspectos político-criminales del financiamiento ilegal de partidos políticos
En los últimos años, en muchos países, se ha venido generando un preocupante fenómeno de debilitamiento de las organizaciones políticas acompañado de graves acusaciones de infiltración de dinero ilícito en ellas. A esto se ha sumado en muchas ocasiones la captura de la clase política por parte de intereses privados que no necesariamente respetan el marco legal o coinciden con la satisfacción de los intereses generales. Estas situaciones generan un profundo descrédito en la población en relación con la clase política, favorecen la apertura de espacios librados a la corrupción y sitúan en riesgo permanente la continuidad del sistema democrático.
Al respecto, diversas entidades como la Asociación Civil Transparencia, la Comisión Presidencial de Integridad, los organismos electorales, la OCDE y el Grupo de Trabajo de Reforma Electoral del Congreso de la República han formulado una serie de recomendaciones para mejorar el marco legal actual que regula el financiamiento de las organizaciones políticas, su funcionamiento y los procesos electorales.
Si bien es cierto que la Ley de Partidos Políticos (Ley 28094), en su momento, resultó muy útil al establecer topes y sanciones, así como la exigencia a una mayor transparencia y rendición de cuentas sobre el origen de sus fondos partidarios y los financiamientos para sus campañas. No obstante, hoy en día, esta ley ha demostrado ser insuficiente que requiere ser mejorada y actualizada a fin de contar con instrumentos legales que garanticen la integridad y el cumplimiento de las normas por parte de las organizaciones políticas, pues las nuevas formas de criminalidad y corrupción en los partidos políticos demandan nuevas estrategias contra las mismas.
3. Corrupción en el financiamiento de los partidos políticos
A pesar que no existen investigaciones empíricas ni estadísticas sobre procesos penales o denuncias interpuestas por actos de corrupción relacionados, en estricto, a los partidos políticos (v.gr. la recepción de financiamiento a un partido político a cambio de promesas de favorecimiento en la próxima gestión o en la gestión realizada), invisibilizando el rol facilitador de los partidos políticos en estas prácticas, la percepción del nivel de corrupción en dichas agrupaciones es sumamente alta. Según Transparencia Internacional[5], los partidos políticos es considerada como una de las instituciones más corruptas a nivel nacional (81 %), situándose entre el Poder Judicial (85 %) y la policía nacional (80 %).
La alta percepción de corrupción, así como la innegable existencia de prácticas corruptas, en los partidos políticos denotan un grave problema relacionado a la institucionalidad de la democracia en nuestros días. Pues las mencionadas organizaciones se constituyen como una especie de puentes o interlocutores válidos entre los intereses de la población y el gobierno; tornándose difícil reconocer a nuestro sistema estatal como una democracia consolidada, si la percepción de corrupción de los partidos políticos y sus representantes es demasiado alta[6].
El clientelismo político, en sociedades en las cuales la elección de representantes se da mediante el sufragio universal y competencia entre partidos, se evidencia en la existencia de “partidos de maquina”[7]. Tales partidos carecen de principios políticos y son una forma de asegurar puestos y la distribución de ingresos tanto para sus líderes como para sus trabajadores, así como también para quienes financien o promuevan el partido en diferentes índoles como promocional, económico, publicitario, entre otros. Este tipo departidos, en su mayoría populistas, son característicos de las sociedades latinoamericanas[8].
Si bien el clientelismo político no es un ilícito penal, se ha determinado que la misma se encuentra estrechamente vinculada a la corrupción[9]. Ello se debe a que la práctica clientelista puede avalar o viabilizar tratos y concertaciones corruptas entre los particulares (entendidos como partidarios de la organización política) para entregar montos a dichas organizaciones con la promesa de obtener un beneficio económico, social o jurídico de parte del gobierno una vez que los representantes del partido sean electos y asuman el control del mismo. La frontera o el límite entre ambos fenómenos es poco perceptible, convirtiéndose la corrupción en un eficaz instrumento del clientelismo político y mezclándose ambas figuras impidiendo su reconocimiento[10].
En tal sentido, el financiamiento de los partidos, sobre todo para el impulso de sus campañas electorales, es una brecha que permite el ingreso de la corrupción a nuestro sistema estatal democrático.
4. Consideraciones dogmáticas del delito de financiamiento ilegal de partidos políticos en el Perú
El 26 de agosto 2019, se publicó, en el diario El Peruano, el Congreso aprobó la Ley 30997 “Ley que modifica el Código Penal e incorpora el delito de financiamiento prohibido de organizaciones políticas”[11].
Mediante esta ley, se ha agregó un segundo capítulo (capítulo II) en el Título XVII del Código Penal, llamado “Delitos contra la participación democrática”, dentro del cual se han incluido los siguientes artículos: 359-A “financiamiento prohibido de organizaciones política”[12], el 359-B, “falseamiento de la información sobre aportaciones, ingresos y gastos de organizaciones políticas”[13] y el 359-C “fuentes de financiamiento legalmente prohibidas”[14].
Es de mencionar que esta ley sanciona dos tipos de conducta: el financiamiento prohibido de organizaciones políticas —dar y recibir dinero de fuentes prohibidas para el funcionamiento de una organización política—, y la punición de falsedades al momento de declarar las fuentes de dicho dinero.
Este tipo penal, constituye una forma de protección adelantada frente a los delitos contra la administración pública. Ello quiere decir que se ha buscado filtrar los posibles delitos desde la carrera política, esto sin esperar a que la corrupción se produzca dentro de la administración.
Al respecto, consideramos que la incorporación de una ley como esta era necesaria en el contexto peruano; sin embargo, la redacción planteada y aprobada crea más desaciertos que aciertos.
En estos tipos penales de financiamiento ilegal de partidos políticos, previsto en los artículos 359-A y 359-C, se establecen, de una manera más desarrollada que en la actual Ley de Organizaciones Políticas, las fuentes de financiamiento legalmente prohibidas, incluyendo el dinero que provenga de personas jurídicas nacionales o extranjeras sancionadas penal o administrativamente en el país o fuera de él. De esta manera, la nueva ley tiene el objetivo de fijar un estándar claro acerca de lo que está prohibido y lo que está permitido para las organizaciones políticas.
La incorporación de este delito al Código Penal peruano presenta ciertas ventajas al permitir que ahora se sancione al candidato, al administrador de hecho o el administrador de derecho de la organización política. Sin embrago, la ley no prevé una obligación a los partidos políticos de ser sujetos obligados a la prevención de lavado de activos. Este es un vacío legislativo que la ley no llena, porque los partidos políticos, al ser receptores y fuentes de donaciones durante la campaña, son entidades que deberían ser sujeto de mayor supervisión, tener un programa oficial de prevención de lavado de activos, de corrupción pública y privada, y, de ser el caso, reportar operaciones sospechosas ante la unidad de inteligencia financiera.
Por otro lado, es necesario resaltar que este tipo penal tiene una relación de especie-género con respecto al delito de lavado de activos, siendo este último el género. No obstante, el delito de financiamiento prohibido de organizaciones políticas atenúa la pena. Acorde al delito de lavado de activos (DL 1106), la pena general es de 8 a 15 años, mientras que, para el delito de organizaciones políticas, la pena es de 2 a 5 años junto a la inhabilitación de la organización; y de 4 a 6 años si el delito es cometido por el candidato, tesorero, responsable de campaña o administrador de hecho o de derecho de los recursos de la organización política.
En ese sentido, frente a una nueva investigación sobre financiamiento ilícito de partidos, la acusación fiscal se basará en el principio de especialización aplicable en el Derecho Penal. Debido a que, necesariamente, se deberá direccionar cualquier imputación al nuevo delito pidiendo una pena menor cuando en ambos delitos, uno de los bienes jurídicos que se pretende proteger es el bien jurídico perteneciente al delito previo al de financiamiento[15], con lo cual, no se encuentra una justificación objetiva necesaria para la diferenciación de menor cuantía para los delitos de organizaciones políticas, por lo tanto, se estaría violando el principio de igualdad previsto en el artículo 2, inciso 2 de la Constitución Política del Perú. Sobre todo, cuando este nuevo delito también presenta peligro a los bienes jurídicos de la administración y seguridad pública.
4.1. El tipo penal de financiamiento prohibido de organizaciones políticas (art. 359-A)
Este tipo penal de financiamiento prohibido de organizaciones políticas, previsto en el artículo 359-A del CP, criminaliza la conducta tanto del aportante (quien entrega) como al receptor de los aportes (quien solicita, acepta o recibe) que recibe cantidades de dinero que tengan un origen prohibido, de acuerdo a lo clasificado en el artículo 359-C del CP; además de ello, se exige como elemento subjetivo, para la configuración de este delito, el dolo directo o el dolo eventual, expresado en las palabras “conociendo o debiendo conocer su origen”.
5. El bien jurídico tutelado en el delito de financiamiento ilegal de partidos políticos
Delimitar el bien jurídico protegido en cada figura delictiva es un trabajo dogmático bastante complicado en la doctrina penal. Y más aún en lo que respecto al reciente delito de financiamiento de partidos políticos.
En la doctrina pena peruana poco o nada se ha escrito sobre cuál es el bien jurídico tutelado en este delito. En este sentido, a efectos de mayores luces sobre el tema, trataremos de describir, a continuación, las principales tesis del bien jurídico postulado en la doctrina penal comparada.
En la doctrina penal española, se considera que el interés tutelado en el delito de financiación ilegal de los partidos políticos es el correcto funcionamiento del propio sistema de partidos[16]. Sin embargo, este bien jurídico ha sido interpretado de formas distintas. Así, Adán Nieto considera que la protección conferida al sistema de partidos se traduce en: a) garantizar que los partidos políticos actúen defendiendo los intereses de clase o políticos, no que acaben siendo una herramienta en manos de determinados intereses privados; b) igualdad de armas y por tanto de recursos; y, c) evitar que se mine la democracia interna de los partidos[17]. Para otros autores, la tutela del sistema de partidos conlleva proporcionar protección a otros valores como: la trasparencia en la financiación; la igualdad de oportunidades; y, la confianza de los ciudadanos en el sistema de financiación. A los cuales[18], Núñez Castaño añade el de la democracia interna de los partidos[19].
Por otro lado, Hava García circunscribe el bien jurídico protegido al sistema de partidos junto a la trasparencia en la financiación, la igualdad de oportunidades y el normal funcionamiento de la Administración Pública[20]. Serrano Tárraga, por su parte, vincula además de con el sistema de partidos, la trasparencia en la financiación, la igualdad de oportunidades y la confianza de los ciudadanos en el sistema político, con la libertad en la formación y manifestación de la voluntad popular, para que no se produzcan injerencias dirigidas a favorecer intereses particulares[21].
Para otro sector doctrinal, lo que se protege en el delito de financiación ilegal de los partidos políticos es el correcto desempeño de las funciones constitucionales que éstos tienen encomendadas, esto es, expresar el pluralismo político, concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular y ser instrumento fundamental para la participación política[22].
Por nuestra parte, consideramos que el bien jurídico protegido en el delito de financiación ilegal de los partidos políticos. A nuestro parecer, éste consiste en la igualdad de oportunidades (entre formaciones políticas) en materia de financiación. En este sentido, consideramos que la financiación ilegal de los partidos políticos debería concebirse como un supuesto de “competencia desleal”.
6. Conclusiones
- La ley de partidos políticos (Ley 28094) y su reglamento vigente señalan que los partidos políticos tienen un financiamiento de naturaleza mixta, tanto privado como público.
- Hoy en día los mayores gastos para un partido político se efectúan durante las campañas electorales en donde los aportes privados son la base económica no solo para su subsistencia sino también para impulsar su participación en el próximo gobierno.
- Las prohibiciones fijadas por la Ley 28094 “Ley de partidos políticos” no son eficaces si las sanciones no son aplicadas y las entidades designadas para la fiscalización de dichos fondos no son capaces de rastrear y supervisar los diferentes fondos particulares que reciben todos los partidos políticos existentes.
- Ley 28094 “Ley de partidos políticos” ha demostrado ser insuficiente que requiere ser mejorada y actualizada a fin de contar con instrumentos legales que garanticen la integridad y el cumplimiento de las normas por parte de las organizaciones políticas, pues las nuevas formas de criminalidad y corrupción en los partidos políticos demandan nuevas estrategias contra las mismas.
- La alta percepción de corrupción, así como la innegable existencia de prácticas corruptas, en los partidos políticos denotan un grave problema relacionado a la institucionalidad de la democracia en nuestros días.
- La Ley 30997 “Ley que modifica el Código Penal e incorpora el delito de financiamiento prohibido de organizaciones políticas”, sanciona dos tipos de conducta: el financiamiento prohibido de organizaciones políticas -dar y recibir dinero de fuentes prohibidas para el funcionamiento de una organización política-, y la punición de falsedades al momento de declarar las fuentes de dicho dinero.
- Este tipo penal, constituye una forma de protección adelantada frente a los delitos contra la administración pública. Ello quiere decir que se ha buscado filtrar los posibles delitos desde la carrera política, esto sin esperar a que la corrupción se produzca dentro de la administración.
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[1] Antes de la emisión de la “Ley de Partidos Políticos” en el Perú no se contaba con una regulación sobre partidos políticos que desarrolle temas importantes como democracia interna de los partidos, fuentes de financiamiento de los partidos, financiamiento público o privado de los partidos y supervisión del uso del financiamiento de los partidos [Sagastegui Cruz, Freddy. El financiamiento de los partidos políticos en el Perú. En: Foro Jurídico, p. 135]. No obstante, si revisamos los estatutos de los partidos políticos existen ciertas pautas sobre el financiamiento de los partidos, pero tenemos que indicar que los partidos políticos han venido obteniendo sus recursos sin ampararse en ninguna ley, salvo la aplicación de forma supletoria la regulación de las asociaciones civiles establecidas en el Código Civil: Miro Quesada, Francisco (1996). Financiación de los partidos políticos y las campañas electorales en el Perú. En: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Financiación de la Política en Iberoamérica. San José: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, p. 488.
[2] Flores, Elvia (2011). Financiamiento de los partidos políticos en América Latina. México D. F.: Instituto de Investigaciones Jurídicas, p. 453.
[3] Flores, Elvia (2011). Financiamiento de los partidos políticos en América Latina. México D. F.: Instituto de Investigaciones Jurídicas, p. 454.
[4] Flores, Elvia. Financiamiento de los partidos políticos en América Latina. México D. F.: Instituto de Investigaciones Jurídicas. 2011, p. 454.
[5] Transparency Internacional. Global Corruption Barometer 2013. Consulta: 09 de noviembre del 2015. http:// www.transparency.org/country/#PER_ PublicOpinion.
[6] Grupo de Trabajo Contra la Corrupción – GTCC. Informe de la Lucha Contra la Corrupción en el Perú 2011- 2012. Lima: GTCC. 2012, p. 60.
[7] Rehren, Alfredo. Clientelismo Político, Corrupción y Reforma del Estado en Chile, p. 131. Consultado 09 de noviembre de 2015. En: http://lasa.international.pitt. edu/Lasa2001/RehrenAlfredo.pdf
[8] Robert R. Kaufman, “Corporatism, Clientelism and Partisan Conflict: A Study of Seven Latin American Countries”, en JAmes M- MAlloy (ed.), Authotitarianism and Corporatism in Latin Amercia (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1977).
[9] Rehren, Alfredo. Clientelismo Político, Corrupción y Reforma del Estado en Chile, p. 131. Consultado 09 de noviembre de 2015. En: http://lasa.international.pitt. edu/Lasa2001/RehrenAlfredo.pdf
[10] Rehren, Alfredo. Clientelismo Político, Corrupción y Reforma del Estado en Chile, p. 131. Consultado 09 de noviembre de 2015. En: http://lasa.international.pitt. edu/Lasa2001/RehrenAlfredo.pdf
[11] La norma busca regular el financiamiento de las organizaciones políticas, entidades que tomaron protagonismo a raíz del caso Odebrecht y los aportes ilícitos realizados a diversas campañas electorales.
[12] Artículo 359-A.- Financiamiento prohibido de organizaciones políticas
El que, de manera directa o indirecta, solicita, acepta, entrega o recibe aportes, donaciones, contribuciones o cualquier otro tipo de beneficio proveniente de fuente de financiamiento legalmente prohibida, conociendo o debiendo conocer su origen, en beneficio de una organización política o alianza electoral, registrada o en proceso de registro, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor de cinco años y con sesenta a ciento ochenta días multa, e inhabilitación conforme al artículo 36, incisos 1, 2, 3 y 4, del Código Penal.
La pena privativa de libertad será no menor de cuatro ni mayor de seis años y con cien a trescientos días multa, e inhabilitación conforme al artículo 36, incisos 1, 2, 3 y 4, del Código Penal, si el delito es cometido por el candidato, tesorero, responsable de campaña o administrador de hecho o derecho de los recursos de una organización política, siempre que conozca o deba conocer la fuente de financiamiento legalmente prohibida.
La pena privativa de libertad será no menor de cinco ni mayor de ocho años y con ciento veinte a trescientos cincuenta días multa, e inhabilitación conforme al artículo 36, incisos 1, 2, 3 y 4, del Código Penal, si:
a) El valor del aporte, donación o financiamiento involucrado es superior a cincuenta (50) unidades impositivas tributarias (UIT).
b) El agente comete el delito como integrante de una organización criminal o persona vinculada a ella o actúe por encargo de la misma.
[13] Artículo 359-B.- Falseamiento de la información sobre aportaciones, ingresos y gastos de organizaciones políticas
El tesorero, el responsable de campaña, el representante legal, el administrador de hecho o de derecho, o el miembro de la organización política que, con pleno conocimiento, proporciona información falsa en los informes sobre aportaciones e ingresos recibidos o en aquellos referidos a los gastos efectivos de campaña electoral o en la información financiera anual que se entrega a la entidad supervisora será reprimido con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor de seis años e inhabilitación conforme al artículo 36, incisos 1, 2, 3 y 4, del Código Penal.
[14] Artículo 359-C.- Fuentes de financiamiento legalmente prohibidas
Son fuentes de financiamiento legalmente prohibidas aquellas que provengan de:
- Cualquier entidad de derecho público o empresa de propiedad del Estado o con participación de este, distintas del financiamiento público directo o indirecto a las organizaciones políticas.
- Los aportes anónimos dinerarios superiores a dos (2) unidades impositivas tributarias.
- Personas naturales condenadas con sentencia consentida o ejecutoriada, o con mandato de prisión preventiva vigente por delitos contra la administración pública, tráfico ilícito de drogas, minería ilegal, tala ilegal, trata de personas, lavado de activos o terrorismo, según información obtenida a través del procedimiento de la ley sobre la Ventanilla Única de Antecedentes para Uso Electoral, en lo que resulte aplicable. La prohibición se extiende hasta diez (10) años después de cumplida la condena.
- Los que provengan de personas jurídicas nacionales o extranjeras sancionadas penal o administrativamente en el país o en el extranjero por la comisión de un delito, o que se les haya sancionado conforme a lo señalado en la Ley 30424, Ley que regula la responsabilidad administrativa de las personas jurídicas, o se les haya aplicado las consecuencias accesorias previstas en el presente código”.
[15] Casas, Kevin y Zovatto, Daniel (2019). Dos caras de una misma moneda: el financiamiento prohibido de organizaciones políticas y el lavado de activos. En: Enfoque de derecho.
[16] González, Gugel (2016). Financiación ilegal de partidos políticos. En: Ayala Gómez/Ortiz De Urbina, Gimeno (Coordinadores). Penal económico y de la empresa 2016-2017, p. 726.
[17] Nieto Martín, Adan en Gómez Rivero (Director). Nociones fundamentales de Derecho Penal. Parte Especial. Vol. II, 2015, pp. 473 ss.
[18] Puente Aba (2017). El delito de financiación ilegal de partidos políticos, p. 59; Vera Sánchez (2016) en Corcoy Bidasolo/Gómez Martín (Directores). Manual de Derecho penal, económico y de empresa. Parte general y Parte especial, p. 368; Corcoy Bidasolo/Gallego Soler (2015) en Corcoy Bidasolo/Mir Puig (Directores). Comentarios al Código Penal, pp. 1051 ss.
[19] Núñez Castaño (2017); óp., cit., p. 134.
[20] Hava García (2016). Financiación ilegal de partidos políticos. En: Terradillos Basoco, Juan María (Coordinador). Lecciones y materiales para el estudio del Derecho penal. Tomo III. Derecho penal parte especial. Volumen I, p. 456.
[21] Serrano Tárraga (2017). Receptación de delitos, blanqueo de capitales y financiación ilegal de los partidos políticos. En: Serrano Gómez et al., Curso de derecho penal. Parte especial, p. 444.
[22] Serrano Tárraga (2017). Receptación de delitos, blanqueo de capitales y financiación ilegal de los partidos políticos. En: Serrano Gómez et al., Curso de derecho penal. Parte Especial, p. 444.
