¿Sunafil tiene facultades para ordenar el ingreso de trabajadores a la planilla de una entidad pública? [Resolución 113-2021-Sunafil/TFL]

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A través de la Resolución 113-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización determinó que las entidades públicas tienen la responsabilidad, al ser titulares del pliego presupuestario, de realizar las gestiones internas y ante el Ministerio de Economía y Finanzas para cumplir con la incorporación de trabajadores de acuerdo con el requerimiento de la autoridad de trabajo.

En este caso, se le requirió a la inspeccionada registrar en su planilla a dos trabajadores. Sin embargo, la institución al pertenecer al sector público señaló que no podía cumplir con tal requerimiento debido a que solo cabe la posibilidad de incorporar a un trabajador a través de una plaza presupuestada y vacante de duración indeterminada.

Además, la impugnante argumentó que Sunafil carece de competencia para requerir la
incorporación de los trabajadores a la planilla y solo puede ordenar dicha medida el Poder Judicial.

Frente a ello, el hizo referencia a la Directiva 001-2020-SUNAFIL/INII, -Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva-, la cual señala en el punto 6.3.2.1. “la actuación de la inspección del trabajo se desarrolla en las entidades del sector público, siempre y cuando estén sujetas al régimen laboral de la actividad privada, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 4 de la LGIT”.

Finalmente, el Tribunal indicó que de acuerdo con la Resolución de Superintendencia 035-2021-Sunafil, en el marco de las actuaciones inspectivas a entidades públicas, la medida de requerimiento se considerará cumplida si se constata que la entidad ha realizado las gestiones propias, que correspondan a su trámite interno y/o ante el Ministerio de Economía y Finanzas, en el marco de las normas presupuestarias respectivas, a fin de garantizar el cumplimiento de dichas obligaciones.

Es por ello que declara infundado el recurso de revisión interpuesto por la entidad.


Fundamentos destacados: 6.10. Sobre el particular, debemos señalar que resulta responsabilidad de la impugnante, como titular de un pliego presupuestario, priorizar las metas hacer atendidas en un determinado ejercicio fiscal, incluyendo en la fase de su programación presupuestaria, a las distintas obligaciones pecuniarias para con su personal.

6.11. Así también, es responsable de la distribución de su presupuesto público, aprobado en la ley correspondiente, para la atención de sus diversas necesidades y obligaciones; por
lo que, mínimamente -dentro del plazo concedido- se debió acreditar la programación
presupuestaria para cumplir con la debida incorporación del citado trabajador, en aras
de actuar bajo el amparo de las normas presupuestarias que precisamente sujeta a las
entidades de la Administración.

6.12. Tal postura la encontramos, en términos generales, en la Resolución de
Superintendencia N° 035-2021-SUNAFIL de fecha 14 de enero de 202119, que aprobó los
criterios normativos adoptados por el “Comité de Criterios en materia legal aplicables
al Sistema de Inspección del Trabajo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización
Laboral – SUNAFIL”, la que refiere que “en el marco de las actuaciones inspectivas a
entidades públicas (…) la medida de requerimiento (…) se considerará cumplida si se
constata lo siguiente: i) Que la entidad ha realizado las gestiones propias, que
correspondan a su trámite interno y/o ante el Ministerio de Economía y Finanzas, en el
marco de las normas presupuestarias respectivas, a fin de garantizar el cumplimiento de
dichas obligaciones (…)”.


Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 113-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR: 054-2020-SUNAFIL/IRE-AQP
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE AREQUIPA
IMPUGNANTE: SEGURO SOCIAL DE SALUD – ESSALUD
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 063-2021-SUNAFIL/IRE-AQP
MATERIA: RELACIONES LABORALES; LABOR INSPECTIVA

Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por SEGURO SOCIAL DE SALUD- ESSALUD en contra de la Resolución de Intendencia N° 063-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 14 de mayo de 2021

Lima, 19 de julio de 2021

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por el SEGURO SOCIAL DE SALUD – ESSALUD (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 063-2021-SUNAFIL/IRE AQP, de fecha 14 de mayo de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 1035-2019-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 248-2019-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual, se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales.

1.2 Mediante Imputación de cargos N° 055-2020-SUNAFIL/SIAI-AQP del 05 de febrero de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 057-2020-SUNAFIL/ SIAI-AQP, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 168-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-AQP de fecha 26 de abril de 2021, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes inconductas:

– Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no registrar en planilla a dos (02) trabajadores, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, ascendente a S/ 18,900.00.

– Una infracción MUY GRAVE en materia de labor inspectiva, por incumplir con la medida inspectiva de requerimiento del 10 de octubre de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, ascendente a S/ 9,450.00.

1.4 Mediante escrito de fecha 28 de mayo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 168-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-AQP, argumentando lo siguiente:

i. Los trabajadores destacados poseen labores secundarias, y no esenciales.

ii. Los trabajadores son supervisados por la administradora de la empresa de intermediación laboral, generando subordinación únicamente a esta.

iii. No existe normativa que faculte la incorporación de trabajadores provenientes de una empresa de intermediación, dado que dicha competencia le asiste exclusivamente al Poder Judicial.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 063-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 14 de
mayo de 2021[2], la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de
apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia
N° 168-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-AQP, por considerar lo siguiente:

i. Respecto a la naturaleza de las actividades de los trabajadores afectados, se ha
determinado que:

“… tal como lo sustentan los inspectores en el Acta de Infracción, para la atención en EsSalud los pacientes deben conseguir el otorgamiento de citas médicas, luego, el día de la cita su historia clínica debe ser desarchivada y llevada a consultorio, y al término de la cita, obtienen las prescripciones médicas, las órdenes de laboratorio, rayos X, ecografías y las medicinas, participando en cada una de las fases mencionadas los digitadores, sin cuya labor el inspeccionado no brindaría el idóneo servicio en las prestaciones que debe cumplir (…) se destaca que las actividades de los trabajadores de la empresa de intermediación laboral son permanentes y no temporales, ya que el inspeccionado cuenta con otros trabajadores con idénticas funciones que los afectados, pero con vínculo laboral de duración indeterminada (…).”[3]

ii. Con relación a la existencia de subordinación, la resolución impugnada señala que:

“… el inspeccionado [la impugnante] es quien determina y supervisa directamente las tareas de los trabajadores afectados; puesto, que no se trata de especificar los horarios de la entidad que se deben cumplir, sino las funciones que deben realizar, tal como se observa de las declaraciones citadas, resultando insuficiente que el apelante indique lo contrario sin el respaldo probatorio pertinente”.[4]

iii. Finalmente, respecto a la infracción en materia de labor inspectiva, se expresó lo
siguiente:

“… es preciso reiterar que de conformidad con el artículo 5° de la Ley N° 27626 …, se determinó que se incurrió en una infracción a diversos supuestos de intermediación laboral; por lo que, en aplicación del principio de primacía de la realidad, se entiende que los trabajadores han tenido contrato de trabajo con la empresa usuaria; en consecuencia, los inspectores actuaron dentro de sus facultades, emitiendo la medida inspectiva de requerimiento correspondiente respecto de los trabajadores que se mantenía en funciones, con la finalidad que el inspeccionado enmiende su actuar trasgresor; sin embargo, hizo caso omiso. (numeral 10)”[5]

1.6 Mediante escrito de fecha 28 de mayo de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 063-2021-SUNAFIL/IRE-AQP.

1.7 La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 0329-2021- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 04 de junio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[6], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[7], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[8](en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[9], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[10] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

[Continúa…]

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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas (sub materia: Registro trabajadores y otros en la planilla), Empresas de Tercerización Laboral (sub materia: Desnaturalización) y Empresas Usuarias (sub materia: Contratos de locación de servicios en la intermediación y Ocupación de trabajadores destacados en supuestos prohibidos).

[2] Notificada a la inspeccionada el 25 de mayo de 2021.

[3] Obrante en el folio 111 del expediente sancionador.

[4] Obrante en el reverso del folio 111 del expediente sancionador.

[5] Obrante en el reverso del folio 112 del expediente sancionador.

[6] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

[7] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”

[8] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

[9] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”

[10] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

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