Sumario: 1. Introducción; 2. La irrenunciabilidad del cargo de jefe de la ONPE; 3. La irrenunciabilidad del cargo a la luz del razonamiento laboral-constitucional; 4. Conclusiones.
1. Introducción
La reciente renuncia del —ahora— ex Jefe de la ONPE como consecuencia de las investigaciones abiertas y reclamos políticos por las graves irregularidades técnico-operativas en el despliegue de material electoral en determinados sectores de Lima Metropolitana ha generado posiciones contrapuestas.
Mientras un sector considera que la dimisión no debió ser aceptada por la Junta Nacional de Justicia (en adelante, la “JNJ”), otro sector indica que la renuncia es una decisión plenamente voluntaria puesto que no está permitido el trabajo forzoso (en tanto que, quedarte en un sitio en el que no quieres, configuraría tal supuesto).
Más allá del componente político de este acto de renuncia, nuestra intención es emitir una opinión legal sobre este, en especial, porque existe una intersección muy robusta entre el Derecho Público y el Laboral que deseamos advertir.
2. La irrenunciabilidad del cargo de jefe de la ONPE
Conforme a lo establecido en el artículo 10 de la Ley 26487 Ley Orgánica de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (en adelante, “Ley de la ONPE”), el cargo de jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales “es irrenunciable durante el proceso electoral de referéndum u otro tipo de consulta popular, salvo que sobrevenga impedimento debidamente fundamentado”.
De la simple lectura de la norma, es claro deducir su fundamento: se prevé el carácter “irrenunciable” del cargo porque se busca dotar de estabilidad política y seguridad jurídica, a través de su ejercicio, el proceso electoral en curso.
Por el lado del Derecho Público, tenemos dos elementos que demarcan la interpretación de esta provisión. Por un lado, el “principio de legalidad” (aquel que dicta que un funcionario público solo puede hacer lo que la ley le habilita”) y, por el otro, la existencia de un “concepto jurídico indeterminado” consistente en [habilitar la renuncia] siempre que “sobrevenga impedimento debidamente fundamentado”.
Por tanto, es fundamental dejar en claro que la norma sí habilita un supuesto de renuncia, lo que ocurre es que, este supuesto está sometido a un concepto jurídico indeterminado que, como sabemos, no solo desde el punto de vista teórico, sino práctico le permite al operador jurídico, en este caso, el propio renunciante (el ex jefe de la ONPE) y a la JNJ como a la autoridad que decide sobre ella, interpretar la procedencia de la renuncia con un alto grado de discrecionalidad. Ese alto grado de discrecionalidad se agota con el deber de motivación, pero es indudable que puede cumplirse con fundamentos legales de integración, políticos, de costo-beneficio, sociales, de riesgo, etc.
De manera que, a unos les puede parecer adecuado o suficiente que los graves problemas técnico-operativos ocurridos en Lima Metropolitana durante la última elección constituyan un impedimento sobreviniente que dé cabida a la renuncia, y a otros, no. Lo importante es que la autoridad, en este caso la JNJ, fundamente con claridad por qué, a criterio de dicho colegiado, tal supuesto se cumple.
Ahora bien, en este punto es donde se puede discutir un nuevo supuesto habilitante de renuncia, en el que encontramos un punto de intersección poderoso entre el Derecho Público y el Derecho Laboral. Este supuesto abre la posibilidad de renuncia del cargo “aguas arriba”, sin que sea necesario entrar en el terreno empantanado de justificar el concepto jurídico indeterminado llamado “impedimento sobreviniente”.
En efecto, es fundamental incidir en que la provisión que regula el ejercicio del cargo del Jefe de la ONPE, como cualquier otra de Derecho Público, debe ser leída a la luz del principio de legalidad. Y dicho principio, no significa literalidad, sino que las competencias y deberes asignados al funcionario por ley deben ser interpretados “con respeto a la Constitución, la ley y el derecho”[1].
3. La irrenunciabilidad del cargo a la luz del razonamiento laboral-constitucional
Precisamente, y anclados en el principio de legalidad y en su “primo-hermano” constitucional llamado “principio de interpretación conforme”, en nuestra opinión, el cargo de Jefe de la ONPE no puede interpretarse literalmente como uno “irrenunciable”, y aquí pasamos al razonamiento laboral-constitucional: la renuncia es la facultad de resolver libre y voluntariamente un contrato de trabajo.
En otras palabras, la renuncia es fruto de la manifestación de la voluntad unilateral de trabajador de terminar la relación laboral con su empleador y forma parte del derecho fundamental a la libertad de trabajo reconocido por nuestra Constitución Política. Sobre este derecho, el Tribunal Constitucional ya ha establecido que:
“[la libertad de trabajo] se formula como el atributo para elegir a voluntad la actividad ocupacional o profesional que cada persona desee o prefiera desempeñar, disfrutando de su rendimiento económico y satisfacción espiritual; así como de cambiarla o de cesar de ella. Para tal efecto, dicha facultad autodeterminativa deberá ser ejercida con sujeción a la ley. Por ello es que existen limitaciones vinculadas con el orden público, la seguridad nacional, la salud y el interés público”[2].
Lo anterior se encuentra en concordancia con lo establecido por el Convenio núm 29 sobre trabajo forzoso de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado por el Perú mediante Resolución Legislativa 13284.
En ese escenario, aun cuando la Ley de la ONPE califique el cargo como “irrenunciable” durante el desarrollo del proceso electoral, este no puede interpretarse de manera absoluta ni en términos que desconozcan el contenido esencial del derecho a la libertad de trabajo que arropa siempre el ejercicio de la renuncia.
Admitir lo contrario implicaría validar una forma de sujeción personal incompatible con el orden constitucional, en tanto supondría obligar a un individuo a permanecer en un cargo contra su voluntad, lo que supondría en los hechos una forma de trabajo forzoso.
Por ello, la “irrenunciabilidad” del cargo, en nuestra opinión, debe entenderse como una limitación funcional que habilita la eventual exigencia de responsabilidades ulteriores —administrativas, electorales, civiles o incluso penales—, pero no como un mecanismo de coacción que permita forzar la continuidad en el ejercicio del cargo.
4. Conclusiones
A manera de conclusión, la calificación de “irrenunciable” del cargo de jefe de la ONPE no es absoluta, pues la propia norma admite excepciones sujetas a interpretación y debida motivación por parte de la autoridad competente. No obstante, el margen de discrecionalidad en la evaluación del “impedimento sobreviniente” exige una justificación clara por parte de la JNJ, lo que convierte la decisión en un asunto tanto jurídico como político-institucional.
Frente a lo anterior, la interpretación del régimen público no puede aislarse del bloque constitucional, en particular del derecho fundamental a la libertad de trabajo, que reconoce la facultad de renunciar voluntariamente.
De manera que, una lectura estrictamente literal de la irrenunciabilidad podría derivar en una forma de coacción incompatible con la Constitución y con estándares internacionales que proscriben el trabajo forzoso.
En consecuencia, la irrenunciabilidad debe entenderse como una limitación funcional orientada a preservar la estabilidad del proceso electoral, pero no como un impedimento absoluto para dejar el cargo, sino como un supuesto que puede generar responsabilidades posteriores. En otros términos, el jefe de la ONPE puede ejercer su derecho a renunciar; sin embargo, dicho ejercicio no lo exime de asumir las consecuencias jurídicas que de él se deriven.
Referencias bibliográficas:
[1] Esta idea fundante, por ejemplo, se encuentra recogida en el TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General, en los siguientes términos:
“1.1 Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y el derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron concebidas”.
[2] Conforme a lo indicado en la Sentencia recaída en el Expediente 0008-2003-AI de fecha 11 de noviembre de 2003.
Sobre los autores:
Favio Martín Montenegro Monteza, abogado por la PUCP y Máster en Derecho Público por la University of Melbourne (Australia). Profesor universitario en Derecho Administrativo y Socio en MOAR | Abogados.
Alessa Martinez Sanchez, bachiller en Derecho por la Universidad Nacional de Trujillo. Asociada del estudio MOAR | Abogados. Tiene estudios especializados en materia laboral por la Pontificia Universidad Católica del Perú y la Universidad de Buenos Aires (Argentina).
