Sumario: 1. Introducción. 2. La función de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria sobre predios del Estado. 3. Análisis comparativo: la función de administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado y la función de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria. 4. Ámbito de operatividad de ambas funciones. 5. Conclusiones.
1. Introducción
Una gran parte del territorio nacional se encuentra conformada por los predios rurales y eriazos del Estado, los cuales se hallan disciplinados por el régimen agrario. Este régimen parte de la cúspide del sistema jurídico, habiéndose establecido un mandato constitucional, categórico e ineludible, dirigido al Estado, para que promueva el desarrollo agrario, inclusive, de modo preferente (artículo 73 de la Constitución Política del Perú). La trascendental importancia de la actividad agraria, en base a la cual subsiste un ingente sector de la población nacional, se pone de manifiesto por su vinculación con la lucha contra la pobreza, la identidad cultural, la armonía con el medio ambiente, la conservación de la diversidad biológica, y la seguridad alimentaria, entre otros valores de orden púbico que evidencian el caudal del oportunidades y desafíos que esta materia lleva en su seno, por lo que demanda una atención prioritaria.
En este orden de ideas, el régimen legal agrario de los predios rurales y eriazos del Estado se revela como una legislación especial de la propiedad estatal[1]. Teniendo en cuenta ello, en el presente ensayo abordaremos específicamente la función de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria sobre predios del Estado. Mediante un análisis comparativo, daremos cuenta de los procedimientos específicos asociados a dicha función, su ámbito de operatividad, su marco legal, entre otras características tipificantes que evidencian su grado de autonomía —no total, ciertamente—respecto del Sistema Nacional de Bienes Estatales.
2. La función de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria sobre predios del Estado
De conformidad con el literal n) del artículo 51 de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (en adelante “LOGR”), es función específica de los Gobiernos Regionales promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria. Es así que desde el 2011 hasta el 2018[2] se llevó a cabo el proceso de transferencia de la referida función, siendo que en la actualidad todos los Gobiernos Regionales ya cuentan con la competencia para su ejercicio.
Ahora bien, los procedimientos de saneamiento físico-legal y disposición de predios rurales y eriazos del Estado, a favor de particulares, vinculados a la función de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria a cargo de los Gobiernos Regionales, son los siguientes:
- Saneamiento físico legal y formalización de predios rústicos de propiedad del Estado, procedimiento regulado por la Ley Nº 31145, Ley de saneamiento físico-legal y formalización de predios rurales a cargo de los Gobiernos Regionales, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 014-2022-MIDAGRI.
- Saneamiento físico legal y formalización de tierras eriazas habilitadas e incorporadas a la actividad agropecuaria, procedimiento regulado por la Ley Nº 31145, Ley de saneamiento físico-legal y formalización de predios rurales a cargo de los Gobiernos Regionales, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 014-2022-MIDAGRI.
- Otorgamiento de tierras eriazas en parcelas de pequeña agricultura, procedimiento regulado por la Segunda Disposición Complementaria de la Ley N° 26505, Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 026-2003-AG, complementado por Decreto Supremo N° 014-2015-MINAGRI.
Sin perjuicio de lo anterior, existe un cuarto procedimiento agrario que no ha sido vinculado a la función de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria. Se trata del procedimiento de adjudicación de tierras eriazas para la ampliación de la frontera agrícola, regulado por el Decreto Legislativo N° 994, Decreto Legislativo que promueve la inversión privada en proyectos de irrigación para la ampliación de la frontera agrícola, y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 020-2008-AG. Este procedimiento inicia a solicitud de parte y la competencia para su tramitación corresponde a[3]: el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (en adelante “MIDAGRI”), en el caso de proyectos de alcance nacional; los Gobiernos Regionales, en el caso de proyectos de alcance regional; y las Municipalidades, en el caso de proyectos de alcance local.
3. Análisis comparativo: la función de administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado y la función de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria
A continuación, procederemos a realizar un análisis comparativo de dos de las principales funciones del Estado en materia de gestión de sus predios[4]: la función de administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado y la función de promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria. La comparación de ambas funciones tiene como objetivo identificar el tipo de predios sobre los que recae cada función (ámbito de operatividad), su delimitación, así como su correlación.
En el siguiente cuadro, podemos apreciar el ámbito de operatividad de cada función, su base legal, la entidad competente para ejecutarla, así como su marco legal y la respectiva entidad rectora:
La función de administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado se encuentra recogida en el artículo 62[5] de la LOGR, en concordancia con la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, cuyo Texto Único Ordenado ha sido aprobado por Decreto Supremo N° 019-2019-VIVIENDA, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2021-VIVIENDA. Por su parte, la función de promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria se encuentra recogida en el literal n)[6] del artículo 51 de la LOGR.
Adicionalmente, tenemos que la función de administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado ha sido transferida a siete Gobiernos Regionales: Tumbes, Lambayeque, Arequipa, Tacna, San Martín, Amazonas y Callao. En el resto de regiones, quien continúa ejerciendo la indicada función es la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (en adelante “SBN”)[7]. Por su parte, la función de promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria ya ha sido transferida a todos los Gobiernos Regionales, quienes la ejercen a través de sus Direcciones Regionales Agrarias o los órganos que hacen sus veces.
De otro lado, la función de administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado se encuentra regulada por el Sistema Nacional de Bienes Estatales, cuyo Ente Rector es la SBN, mientras que la función de promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria se encuentra regulada por el régimen jurídico agrario, cuyo Ente Rector es el MIDAGRI.
4. Ámbito de operatividad de ambas funciones
La función de administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado recae sobre predios urbanos y eriazos[8], valga la redundancia. Por su parte, la función de promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria recae sobre predios rurales (tierras de uso agrícola y tierras de pastoreo) y predios eriazos.
Ahora bien, como puede apreciarse, existe aparentemente una intersección entre el ámbito de operatividad de las dos funciones, en lo referente a los predios eriazos, los cuales estarían bajo los alcances de ambas funciones. Al respecto, es necesario destacar que la aludida intersección es, en efecto, solamente aparente. En este orden de ideas, a fin de dilucidar o determinar la función a la que corresponden los predios estatales eriazos en casos concretos, proponemos se apliquen los criterios descritos a continuación.
En primer lugar, se debe atender al dato de la inscripción registral. Si un predio eriazo ya fue inscrito a favor del Estado, por la SBN o por un Gobierno Regional, en el ejercicio de la función de administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado, entonces dicho predio se encuentra bajo los alcances de la indicada función. Por el contrario, si el predio eriazo se encuentra inscrito a nombre de la Dirección General de la Reforma Agraria y Asentamiento Rural (o alguno de los órganos que hicieron sus veces) o bien ha sido inscrito por los Gobiernos Regionales (a través de sus Direcciones Regionales Agrarias o los órganos que hacen sus veces) en aplicación de alguno de los procedimientos asociados a la función de promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria, entonces dicho predio se encuentra bajo los alcances de esta función.
En segundo lugar, si el predio estatal eriazo no se encuentra inscrito en los Registros Públicos, entonces, como regla general, ha de reputarse bajo los alcances de la función de administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado, en la medida que esta función se incardina en el Sistema Nacional de Bienes Estatales, el cual tiene vocación de generalidad, y por ende, su aplicación tiene una vis expansiva sobre el universo de los predios estatales, sin perjuicio del respeto de las normas especiales. Sin embargo, si el predio estatal eriazo no inscrito se encuentra enmarcado en algún proyecto agrario que ha activado alguno de los procedimientos asociados a la función de promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria, encontrándose tal procedimiento en trámite, entonces dicho predio se encuentra bajo los alcances de esta función.
La determinación de la función bajo cuyos alcances se encuentra cada predio estatal resulta de capital importancia, comoquiera que implicará la aplicación de regímenes jurídicos distintos para su gestión. Así, la función de administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado se rige por los procedimientos de adquisición, administración y disposición previstos en la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, su Reglamento, y demás normas complementarias y conexas. Por su parte, la función de promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria se rige por los procedimientos específicos en materia agraria asociados a dicha función y que hemos ya enunciado (véase supra el acápite 2).
5. Conclusiones
La función de promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria se encuentra bajo la competencia de los Gobiernos Regionales, quienes la ejecutan a través de sus Direcciones Regionales Agrarias o los órganos que hagan sus veces. Se rige por el régimen agrario, y tiene como ámbito de operatividad los predios rurales (tierras de uso agrícola y de pastoreo) y los predios eriazos enmarcados en algún procedimiento agrario.
Los procedimientos de saneamiento físico-legal y disposición de predios rurales y eriazos del Estado, a favor de particulares, vinculados a la referida función de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria, son los siguientes: (a) Saneamiento físico legal y formalización de predios rústicos de propiedad del Estado; (b) Saneamiento físico legal y formalización de tierras eriazas habilitadas e incorporadas a la actividad agropecuaria; y (c) Otorgamiento de tierras eriazas en parcelas de pequeña agricultura.
Referencias
Obando, M. (2022). Apuntes sobre el derecho de propiedad predial estatal. Recuperado de https://lpderecho.pe/apuntes-sobre-el-derecho-de-propiedad-predial-estatal/
Obando, M. (2022). El régimen jurídico de los predios estatales: una visión general. Recuperado de https://lpderecho.pe/regimen-juridico-predios-estatales-vision-general/
* El presente constituye un fragmento actualizado y adaptado del artículo: Obando, M. (marzo, 2020). El régimen agrario de los predios rurales y eriazos del Estado: una visión general. Actualidad Jurídica, 316, pp. 218-238.
Las opiniones contenidas en el presente ensayo se expresan a título exclusivamente personal, de modo tal que no representan la opinión de ninguna entidad.
[1] Para un panorama general del régimen jurídico de la propiedad estatal, véase: Obando, M. (2022). El régimen jurídico de los predios estatales: una visión general. Recuperado de https://lpderecho.pe/regimen-juridico-predios-estatales-vision-general/
[2] Mediante la Resolución N° 114-2011-VIVIENDA del 13 de mayo de 2011, la Resolución Ministerial N° 161-2011-VIVIENDA del 26 de julio de 2011, la Resolución Ministerial N° 084-2016-VIVIENDA del 11 de abril de 2016 y la Resolución Ministerial N° 051-2018-VIVIENDA del 08 de febrero de 2018, se transfirió a los Gobiernos Regionales la función de promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria, establecida en el literal n) del artículo 51 de la LOGR.
[3] Cf. el artículo 7 del Decreto Legislativo N° 994, Decreto Legislativo que promueve la inversión privada en proyectos de irrigación para la ampliación de la frontera agrícola.
[4] Para una visión del derecho de propiedad predial estatal como categoría general, véase: Obando, M. (2022). Apuntes sobre el derecho de propiedad predial estatal. Recuperado de https://lpderecho.pe/apuntes-sobre-el-derecho-de-propiedad-predial-estatal/
[5] Artículo 62 de la LOGR.- Funciones en materia de administración y adjudicación de terrenos de propiedad del Estado.
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las políticas en materia de administración y adjudicación de terrenos de propiedad del Estado, de conformidad con la legislación vigente y el sistema de bienes nacionales.
b) Realizar los actos de inmatriculación saneamiento, adquisición, enajenación, administración y adjudicación de los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdicción, con excepción de los terrenos de propiedad municipal.
c) Establecer los mecanismos aplicables al registro, inscripción y fiscalización de los bienes de propiedad estatal, con excepción de los de propiedad de los gobiernos locales y del Gobierno Nacional, de acuerdo con la normatividad vigente.
[6] Artículo 51 de la LOGR.- Funciones en materia agraria
n) Promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria, con la participación de actores involucrados, cautelando el carácter imprescriptible, inalienable e inembargable de las tierras de las comunidades campesinas y nativas.
[7] Véanse: el inciso 1 del numeral 56.1 del artículo 56 del Reglamento de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2021-VIVIENDA, y la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
[8] El hecho de que el ámbito de aplicación del Sistema Nacional de Bienes Estatales —conformado por la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2021-VIVIENDA, y demás normas complementarias y conexas— se circunscribe a los predios urbanos y eriazos fluye de su correlación con el literal j) del artículo 35 de la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización, el literal j) del numeral 1 del artículo 10 y el literal b) del artículo 62 de la LOGR, la Primera Disposición Complementaria Final del Texto Único Ordenado de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, aprobado por el Decreto Supremo N° 019-2019-VIVIENDA, y el numeral 12.1 del artículo 12 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2021-VIVIENDA. Sin perjuicio de lo anterior, nada obsta a que, ante los vacíos de las regulaciones sobre predios estatales de distinta naturaleza, pueda aplicarse supletoriamente las normas y principios del Sistema Nacional de Bienes Estatales, atendiendo a la naturaleza de los actos y los valores jurídicos involucrados.
