Sumario: I. Introducción. II. Fiscalización Ambiental. III. Fiscalización ambiental en sectores no transferidos al OEFA. 3.1 Sector Transporte. 3.2 Sector Vivienda, Construcción y Saneamiento. 3.3 Sector Educación. 3.4 Sector Defensa. 3.5 Sector Salud. IV. Fiscalización ambiental en sectores no regulados. 4.1 Sector Comunicaciones. 4.2 Sector Cultura. 4.3 Sector Justicia. V. Supletoriedad de la normativa del OEFA. VI. Conclusiones.
I. Introducción
El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) es la principal autoridad en materia de fiscalización en materia ambiental. Sin embargo, no cuenta con la potestad fiscalizadora para todos los sectores. Los sectores bajo supervisión del OEFA son minería, energía, pesca, industria, salud (residuos sólidos) y agricultura. A la fecha, diez subsectores no han sido transferidos al OEFA. Conforme al Decreto Supremo 006-2023-MINAM, se espera que estos sean transferidos entre el 2024 y 2025, conforme al siguiente detalle:
Mientras se transfieren las competencias de fiscalización al OEFA, las autoridades sectoriales mantienen la potestad fiscalizadora sobre materia ambiental, siendo la autoridad competencia para realizar las actividades de supervisión y fiscalización ambiental de las actividades de sus subsectores.
No todos estos sectores cuentan con normativa específica para realizar las actividades de supervisión y fiscalización ambiental, así como no cuentan con reglamentos sectoriales ambientales que guíen a los administrados en el cumplimiento de sus obligaciones ambientales.
En vista de ello, es necesario precisar los alcances de la fiscalización ambiental para las autoridades sectoriales, que aún mantienen la competencia fiscalizadora en su sector, así como las obligaciones ambientales a las que están sujetas los titulares de proyectos y/o actividades para asegurar el cumplimiento normativo de sus actividades.
II. Fiscalización Ambiental
La fiscalización ambiental como macroprocesos comprende las funciones de evaluación, supervisión y el ejercicio de la potestad sancionadora. La potestad sancionadora es aquella por la cual se imponen medidas restrictivas de derechos ante el incumplimiento de las reglas que prescriben determinados comportamientos a fin de garantizar la vigencia de estas mismas[1]. El poder punitivo del Estado se manifiesta a través de dos potestades sancionadoras: la penal y administrativa[2]. En este caso, nos encontramos ante la potestad sancionadora administrativa del Estado para asegurar el cumplimiento de obligaciones ambientales.
La fiscalización ambiental se encuentra regulada en la Ley 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SINEFA). Conforme al artículo 11.1 de la Ley del SINEFA, el ejercicio de la potestad fiscalizadora comprende las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización y sanciones orientadas a asegurar el cumplimiento de las obligaciones ambientales:
- Supervisión: Facultad de realizar actividades de seguimiento y verificación de las obligaciones del administrado (monitoreos, vigilante y similares) para obtener evidencia que permita determinar el estado del ambiente y asegurar el cumplimiento de la regulación ambiental, así como dictar medidas administrativas.
- Fiscalización (en sentido estricto) y sanción: Facultad de investigar la comisión de posibles infracciones administrativas sancionables, así como la de imponer sanciones por el incumplimiento de obligaciones y compromisos ambientales.
El OEFA es una de las entidades con competencias en fiscalización ambiental, pero no es la única. Existen entidades de fiscalización ambiental (EFA) de ámbito nacional (ministerios, organismos técnicos especializados y órganos de línea), regional (gobierno regional) y local (municipalidades). Las EFA son aquellas entidades administrativas del ámbito nacional, regional o local que ostentan facultades expresas para ejercer funciones de fiscalización ambiental de manera independiente. Las competencias de fiscalización ambiental se pueden observar en el reglamento de organización y funciones de cada entidad.
El OEFA y las EFA son competentes para supervisar y fiscalizar el cumplimiento de instrumentos (compromisos asumidos en los instrumentos de gestión ambientales), normas ambientales y mandatos (impuestos por la autoridad de supervisión y/o fiscalización).
Además, las EFA se rigen por lo dispuesto en la Resolución Ministerial 247-2013-MINAM, Régimen Común de Fiscalización Ambiental, que establece las bases comunes de fiscalización ambiental para las entidades de fiscalización ambiental. Conforme a su artículo 5°, el ejercicio de fiscalización ambiental debe cumplir con ciertas condiciones:
- Aprobar la tipificación de infracciones y sanciones ambientales.
- Aprobar los instrumentos legales y técnicos.
- Contar con el equipamiento técnico necesario y recurrir a laboratorios acreditados o de reconocimiento de competencia técnica.
- Cumplir con la elaboración, aprobación, ejecución y reporte de su Plan Anual de Evaluación y Fiscalización Ambiental (PLANEFA).
- Reportar al OEFA el ejercicio de las acciones de fiscalización ambiental realizadas.
Todas las entidades de fiscalización ambiental están obligadas a cumplir con lo dispuesto en el Régimen Común de Fiscalización Ambiental a fin de contar con un ejercicio uniforme y predecible para los administrados.
III. Fiscalización ambiental en sectores no transferidos al OEFA
Nueve subsectores aún no han sido transferidos al OEFA, por lo que el ejercicio de la función de fiscalización ambiental se mantiene a cargo de la entidad sectorial. Algunas de estas entidades cuentan con un reglamento de gestión ambiental que establecen las condiciones mínimas para el ejercicio de la fiscalización ambiental. Entre estos sectores se encuentran el sector transporte; vivienda, urbanismo, construcción y saneamiento; y educación.
3.1. Sector Transporte
La función de fiscalización ambiental en el subsector transporte se encuentra a cargo de la Dirección General de Asuntos Ambiental del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).
Conforme al artículo 8° del Reglamento de supervisión y fiscalización ambiental, para el sector transportes, aprobado mediante Decreto Supremo 021-2021-MTC, la Dirección de Gestión Ambiental tiene las funciones de fiscalización ambiental para el sector transporte, ya que se encarga de supervisar el cumplimiento de las obligaciones ambientales de los titulares de actividades y/o proyectos de transporte, así como proponer el inicio del procedimiento administrativo sancionador. En otras palabras, tiene las funciones de supervisión, así como se encarga de llevar a cabo la fase instructora en los procedimientos administrativos sancionadores.
En cambio, la Dirección de Evaluación Ambiental es la autoridad decisora del procedimiento administrativo sancionador en primera instancia, así como es competente para determinar la responsabilidad administrativa, imponer sanciones, dictar medidas cautelares y correctivas, así como resolver recursos de reconsideraciones.
Por otro lado, la Dirección General de Asuntos Ambientales es el superior jerárquico de la Dirección de Gestión Ambiental, siendo la autoridad competente para resolver en segunda y última instancia los recursos administrativos interpuestos conforme a lo establecido en el artículo 135° del ROF.
Las obligaciones fiscalizables por dichas entidades se encuentran en i) la normativa sectorial ambiental: Reglamento de Protección Ambiental para el Sector Transporte aprobado mediante Decreto Supremo 004-2017-MTC; la normativa transversal: residuos sólidos, recursos hídricos, suelos, límites máximos permisibles, suelos, ruido, aire, entre otros; iii) los instrumentos de gestión ambiental; iv) compromisos asumidos; y v) las medidas administrativas dictadas por la autoridad ambiental.
El MTC cuenta con normativa específica para la ejecución del procedimiento administrativo en materia ambiental. Así, el procedimiento de supervisión y fiscalización se rige por lo dispuesto en el Decreto Supremo 021-2021-MTC, Reglamento de Supervisión y Fiscalización en Materia Ambiental para el Sector Transportes. Por último, el procedimiento administrativo sancionador se rige por lo dispuesto en el Decreto Supremo 015-2022-MTC, aprueba el Reglamento de Sanciones y Régimen de Incentivos en Materia Ambiental para el Sector Transportes. Este reglamento tipifica las conductas infractoras y la escala de sanciones.
3.2. Sector Vivienda, Construcción y Saneamiento
El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) supervisa y fiscaliza el cumplimiento de las obligaciones ambientales fiscalizables relacionadas a las plantas de tratamiento de aguas, residuales, plantas de tratamiento de agua para consumo humano, estaciones de bombeo, entre otros.
La función de supervisión ambiental para estas actividades recae en la Dirección de Gestión Ambiental, así como se encarga de llevar a cabo las acciones de instrucción en los procedimientos administrativos sancionadores. El procedimiento de supervisión se rige por lo dispuesto en el Decreto Supremo 010-2020-VIVIENDA, Reglamento de Supervisión Ambiental del MVCS.
La autoridad decisoria en los procedimientos administrativos sancionadores es la Dirección General de Asuntos Ambientales, quien determina la comisión de infracciones administrativas, así como imponer medidas administrativas. Por último, el Despacho Viceministerial es la autoridad jerárquica superior encargada de resolver en segunda instancia los recursos de apelación, así como imponer medidas administrativas. Se rige bajo lo dispuesto en el Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador en materia ambiental del MVCS, aprobado por el Decreto Supremo 018-2019-VIVIENDA.
Las obligaciones fiscalizables por dichas entidades se encuentran en i) la normativa sectorial ambiental: Reglamento de Protección Ambiental para proyectos vinculados a las actividades de Vivienda, Urbanismo, Construcción y Saneamiento, aprobado mediante Decreto Supremo 015-2012-VIVIENDA; ii) la normativa transversal; iii) los instrumentos de gestión ambiental; iv) los compromisos asumidos; y v) las medidas administrativas dictadas por la autoridad ambiental. Asimismo, en el procedimiento administrativo se pueden emplear las medidas administrativas reguladas en el Decreto Supremo 022-2019-VIVIENDA.
Solo el sector saneamiento está regulado, puesto que cuentan con la tipificación de infracciones administrativas y escala de sanciones se aprobó mediante Decreto Supremo 024-2017-VIVIENDA y la metodología del cálculo de las multas se encuentra recogida en la Resolución Ministerial 212-2018-VIVIENDA. El subsector, vivienda, construcción o urbanismo no ha aprobado estas normas hasta el momento, rigiéndose de manera supletoria por las normas del OEFA.
3.3. Sector Educación
Conforme al inciso c) del artículo 6 de la Ley 31224, el Ministerio de Educación (MINEDU) tiene la competencia exclusiva para ejercer la función de fiscalización ambiental de las actividades del sector educación, como son el cumplimiento de las obligaciones ambientales fiscalizables que asumen las universidades, colegios, institutos, coliseos, estadios, entre otros.
Las funciones de fiscalización ambiental se encuentran reguladas en el Decreto Supremo 010-2023-MINEDU, Reglamento de Supervisión, Fiscalización y Sanción en materia ambiental del Sector Educación. A diferencia de las autoridades sectoriales anteriores, el Ministerio de Educación no cuenta con una dirección especializada en materia ambiental. Conforme a la Resolución Ministerial 299-2021-MINEDU se asignó de manera temporal las funciones en materia ambiental a la Dirección General de Infraestructura Educativas.
En ese contexto, el ejercicio de la función supervisora e instructora en los procedimientos administrativos sancionadores recae en la Dirección de Normatividad de Infraestructura. La autoridad decisora en los procedimientos administrativos sancionadores es el superior jerárquico, siendo la Dirección General de Infraestructura Educativa. Por último, la autoridad en segunda instancia, que se encarga de resolver las apelaciones, es el Viceministerio de Gestión institucional.
A la fecha, este sector aún no cuenta con un reglamento sectorial ambiental. Por lo tanto, le son aplicables las obligaciones ambientales provenientes de i) la normativa transversal, como son la Ley del SINEFA, así como las normas sobre el manejo de residuos sólidos, aguas, efluentes, emisiones, ruidos, radiaciones no ionizantes, suelos, conservación del patrimonio natural y cultural, zonificación, entre otros; ii) los instrumentos de gestión ambiental; iii) compromisos asumidos; y iv) las medidas administrativas dadas por la autoridad ambiental.
3.4. Sector Defensa
La Dirección General de Capitanías y Guardacostas (DICAPI) en el órgano de línea del Ministerio de Defensa que ejerce funciones de supervisión y fiscalización ambiental para las actividades que se desarrollen en el medio acuático (dominio marítimo, aguas interiores, ríos, lagos navegables y zonas insulares, los terrenos ribereños hasta los cincuenta (50) metros medidos a partir de la línea de más alta marea y/o más alta crecida, así como las naves y embarcaciones conforme al artículo 1° del Decreto Legislativo 1147, que regula el fortalecimiento de las Fuerzas Ambientales las competencias de la Autoridad Marítima Nacional.
El procedimiento administrativo sancionador se rige por lo dispuesto en el Capítulo II de Decreto Supremo 015-2014-DE, Reglamento del Decreto Legislativo 1147. Por medo de este, se establece un procedimiento sumario, el cual está a cargo de las capitanías de puerto, quienes tienen a función de instaurar y conducir las investigaciones de la comisión de infracciones. La autoridad marítima jurisdiccional está facultada para sancionar a los administrados. DICAPI, en cambio, se constituye como autoridad que resuelve en segunda y última instancia conforme al artículo 751° del Reglamento.
Por último, las infracciones y sanciones se encuentran a lo largo del reglamento y el procedimiento administrativo se rige bajo el Título VIII del mencionado reglamento. En ese sentido, no se cuenta con un reglamento ambiental sectorial, sino que se debe revisar el mencionado reglamento, puesto que las obligaciones ambientales se encuentran a lo largo de su cuerpo normativo.
3.5. Sector Salud
El Ministerio de Salud (MINSA) tiene competencias para supervisar y fiscalizar el cumplimiento de obligaciones ambientales en los establecimientos de salud, servicios médicos de apoyo, cementerios, crematorios, establecimientos de salud veterinarios, así como los residuos generados en las campañas de salud. En Lima Metropolitana es la competente para fiscalizar la gestión y manejo de residuos sólidos provenientes de los establecimientos de salud, centros médicos de apoyo y centros de investigación.
La EFA nacional en materia de salud es la Dirección General de Salud Ambiental e Inocuidad Alimentaria (DIGESA) del MINSA conforme al artículo 79° de su ROF. La Dirección de Control y Vigilancia de DIGESA se encarga de realizar las acciones de vigilancia ambiental, siendo la autoridad de supervisión competente. Por otro lado, la Dirección de Fiscalización y Sanción es la autoridad que conduce la fase de instrucción (área de instrucción) y sanción (área de fiscalización posterior) de los procedimientos administrativos sancionadores. Por último, DIGESA actúa como segunda instancia administrativa, dando como finalizada la vía administrativa.
El sector Salud no cuenta con un reglamento ambiental pata regular sus actividades. Se rige de manera general por lo dispuesto en la Ley 26289, Ley de Cementerios y Servicios Funerario, y su reglamento, así como el Decreto Legislativo 1278, Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos y su reglamento, y a Resolución Ministerial 1295-2018/MINSA, que aprueba la Norma Técnica de Salud 144-MINSA/2018/DIGESA, Gestión Integral y Manejo de Residuos Sólidos en Establecimientos de Salud, Servicios Médicos de Apoyo y Centro de Investigaciones.
A la fecha, el sector Salud no cuenta con un reglamento de supervisión ambiental, reglamento de infracciones y sanciones para los residuos inherentes al sector, así como una tabla de tipificación de infracciones administrativas y escala de sanciones en materia ambiental o la metodología de cálculo para la imposición de multas por infracciones a la normativa.
IV. Fiscalización ambiental en sectores no regulados
Existen sectores que carecen de una normativa sectorial ambiental, a pesar de que son entidades nacionales con competencias en materia ambiental como son el sector Comunicaciones, Salud, Justicia y Cultura.
Debido a que no cuentan con una normativa que regule la gestión ambiental de las actividades, proyectos y/o servicios de competencia de sus sectores, sus titulares deben observar las normas generales en materia ambiental. Así, les son aplicables las obligaciones ambientales de i) la normativa transversal, como la Ley 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, el manejo de residuos sólidos, aguas, efluentes, emisiones, ruidos, radiaciones no ionizantes, suelos, conservación del patrimonio natural y cultural, zonificación, entre otros; ii) los instrumentos de gestión ambientan aprobados; iii) los compromisos asumidos; y iv) las medidas administrativas dictadas por la autoridad ambiental.
De manera específica, los sectores no regulados y no transferidos al OEFA se rigen bajos los siguientes criterios:
4.1. Sector Comunicaciones
El MTC es la autoridad nacional competente para ejercer las funciones de fiscalización para el sector Comunicaciones.
Conforme al artículo 168° del Texto Integrado del ROF del MTC, aprobado mediante Resolución Ministerial 658-2021-MTC/01, la Dirección de Fiscalizaciones de Cumplimiento de Normativa en Comunicaciones es la encargada de la fiscalización ambiental de radiaciones no ionizantes, uso del espectro radioeléctrico y del cumplimiento de la normativa ambiental del sector. Asimismo, ejecuta la fase de instrucción de los procedimientos administrativos sancionadores de su competencia.
En paralelo, la Dirección de Fiscalizaciones de Cumplimiento de Títulos Habilitantes en Comunicaciones se encarga de la fiscalización de las obligaciones contenidas en la normatividad del sector comunicaciones, los instrumentos ambientales y los títulos habilitantes para la prestación de servicios y actividades de telecomunicaciones y postales. Ejecuta la fase de instrucción de los procedimientos administrativos sancionadores de su competencia.
La Dirección General de Sanciones en Comunicaciones es la autoridad decisoria encargada de determinar la comisión de infracciones administrativas y sancionar a los titulares del sector comunicaciones conforme al artículo 172° del ROF. Por último, la Dirección General de Fiscalizaciones y Sanciones en Comunicaciones actúa como el órgano de segunda instancia administrativa conforme al artículo 165° del ROF.
Actualmente, el MTC solo cuenta con el Protocolo para la supervisión orientativa del sector comunicaciones en materia ambiental, aprobado mediante la Resolución Directoral 0069-2023-MTC/29, que guía la actuación de la Dirección de Fiscalizaciones de Cumplimiento de Normativa en Comunicaciones.
4.2. Sector Cultura
El Ministerio de Cultural (MINCUL) es la autoridad encargada de supervisar las obligaciones ambientales fiscalizables que asumen los museos, monumentos arqueológicos, entre otras.
Conforme a la Resolución Ministerial 000353-2021-DM/MC, se otorgó de temporalmente las funciones de fiscalización ambiental a la Dirección General de Defensa del Patrimonio Cultural. Sin embargo, este sector aun no cuenta con instrumentos normativos u órganos pertinentes para ejecutar la supervisión y fiscalización ambiental. En ese sentido, no se han definido a las direcciones que participan de la fiscalización ambiental.
Según la Resolución Ministerial 148-2023-MC, que aprobó el PLNEFA 2024 para el sector Cultura, se informa que este ministerio se encuentra en proceso de elaboración del Reglamento de Gestión Ambiental del Sector Cultura, el Reglamento de Supervisión Ambiental y el Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador.
Por lo tanto, el sector Cultura solo viene realizando actividades de supervisión ambiental a cargo de la Dirección General de Defensa del Patrimonio.
4.3. Sector Justicia
El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH) supervisa y fiscaliza el cumplimiento de obligaciones ambientales que asumen los establecimientos penitenciarios y centros juveniles de diagnóstico y rehabilitación.
Mediante la Resolución Ministerial 221-2021-JUS se otorgaron las funciones de fiscalización ambiental a la Oficina de Programación Multianual de Inversiones, de la Oficina General de Planificación, Presupuesto y Modernización del MINJUSDH. Sin embargo, este sector aún no cuenta con instrumentos normativos u órganos pertinentes para ejecutar la supervisión y fiscalización ambiental. De igual manera, no cuenta con un PLANEFA aprobado que programe las acciones de fiscalización ambiental a su cargo.
V. Supletoriedad de la normativa del OEFA
Los sectores no transferidos al OEFA pueden emplear la normativa transversal aprobada por el OEFA de manera supletoria. Conforme al artículo 17° de la Ley del SINEFA, la tipificación de infracciones y sanciones generales y transversales son de aplicación supletoria a las aprobadas por las entidades de fiscalización ambiental. Entre estos se encuentran los siguientes:
- Resolución de Consejo Directivo 042-2013-OEFA/CD, que aprueba la tipificación de infracciones administrativas y escala de sanciones relacionadas con la eficacia de la fiscalización ambiental.
- Resolución de Consejo Directo 045-2013-OEFA/CD, que aprueba la tipificación de infracciones administrativas y establecen la escala de sanciones relacionadas con el incumplimiento de los límites máximos permisibles.
- Resolución de Consejo Directivo 006-2018-OEFA/CD, que aprueba la tipificación de infracciones administrativas y establecen escala de sanciones relacionadas con los Instrumentos de Gestión Ambiental, aplicables a los administrados que se encuentran bajo el ámbito de competencia del OEFA
- Resolución de Consejo Directivo 00013-2021-OEFA/CD, que aprueba el cuadro de tipificación de Infracciones administrativas y escala de sanciones aplicable al incumplimiento de las obligaciones para la gestión y manejo de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos”.
Por último, se aplica de manera supletoriamente a todos los sectores no transferidos al OEFA, las disposiciones contenidas en la Ley 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental y sus modificatorias; Ley 28611, Ley General del Ambiente; el Reglamento de Supervisión del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, aprobado mediante Resolución de Consejo Directivo 006-2019-OEFA-CD; el Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, aprobado mediante Resolución de Consejo Directivo 027-2017-OEFA-CD; y, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo 004-2019-JUS.
VI. Conclusiones
El proceso de transferencia de funciones al OEFA es el traspaso de las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control y sanciones que ostentan las autoridades sectoriales al OEFA para fortalecer la fiscalización ambiental, al tener una autoridad imparcial y autónoma dedicada a asegurar el cumplimiento de las obligaciones ambientales. Actualmente, solo seis sectores se encuentran bajo competencia del OEFA, quedando pendiente el traspaso de diez subsectores, que son Cultura, Comunicaciones, Defensa, Justicia, Salud, Transporte y Vivienda y Construcción.
No todos estos sectores cuentan con un marco normativo ambiental claro que otorgue seguridad al administrado sobre el procedimiento de fiscalización ambiental. Algunos como el sector Transporte, Vivienda, Construcción y Saneamiento, y Educación han aprobado reglamentos sectoriales para la gestión ambiental, supervisión y fiscalización ambiental, que guían el accionar de la autoridad y los titulares de actividades. En cambio, el sector Cultura, Comunicaciones y Justicia vienen trabajando en sus normativas ambientales. Todos estos aplican de manera supletoria la normativa del OEFA, así como lo dispuesto en el TUO de la LPAG.
[1] Velásquez Muñoz, C. J. (2004). Ejercicio de la potestad sancionadora de la administración en España y Colombia para la protección del medio ambiente y los recursos naturales. Revista de Derecho(22),pp.11-12.
[2] Corte Suprema. (1999). Sentencia recaída en el expediente 8697 del 22 de octubre.
