El costo oculto de apelar: actos consumados, nulidad de sanción disciplinaria y vulneración de derechos

Sumario: 1. Introducción; 2. Premisas que sustentan el costo oculto de apelar; 3. Actos consumados y el artículo 12 de la ley 27444 como alternativa de solución; 4. Conclusiones.

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1. Introducción

Todo administrado que estime lesionados sus derechos o intereses legítimos por un acto administrativo está facultado a interponer la correspondiente pretensión impugnatoria mediante los recursos administrativos, en salvaguarda del debido procedimiento.

En el ámbito disciplinario del servicio civil, las sanciones de suspensión sin goce de remuneraciones y de destitución resultan recurribles a través del recurso de apelación, mecanismo que habilita al Tribunal del Servicio Civil (TSC) ejercer jurisdicción administrativa y dirimir la controversia. De ello se colige que, verificada una vulneración al debido procedimiento, se espera que el TSC adopte las medidas necesarias y oportunas para restablecer la situación jurídica infringida.

Partiendo de ello, el presente estudio se propone determinar si el sistema recursal de las sanciones disciplinarias asegura una verdadera garantía del debido procedimiento o, por el contrario, expone al servidor a un escenario más gravoso que aquel en que se hallaba antes de apelar. Con tal propósito, se desarrollan cuatro (4) premisas que deben ser entendidas de forma integral.

2. Premisas que sustentan el costo oculto de apelar

2.1 Primera premisa: Apelar no suspende la ejecución de una sanción disciplinaria

El Reglamento General de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado mediante Decreto Supremo N° 040-2014-PCM, señala a través de sus artículos 116 y 117, lo siguiente:

Artículo 116. Las sanciones disciplinarias son eficaces a partir del día siguiente de su notificación. […]

Artículo 117. […] La interposición de los medios impugnatorios no suspende la ejecución del acto impugnado, […]

Se advierte entonces que las sanciones disciplinarias de suspensión sin goce de remuneraciones y destitución –a diferencia de la inhabilitación– se materializan al día siguiente de haber sido notificadas, incluso cuando el servidor decide apelar. Se desprende que el ordenamiento privilegia la celeridad y la eficacia de la potestad disciplinaria sobre el efecto suspensivo que tradicionalmente se reconoce en sede jurisdiccional, a fin de conseguir fines legítimos institucionales, esto es: i) preservar la disciplina y continuidad del servicio público, y ii) evitar que la impugnación devenga en una estrategia dilatoria capaz de neutralizar la sanción disciplinaria.

Sin embargo, este diseño normativo puede generar tensiones frente a la garantía de tutela administrativa efectiva. En tanto el recurso carezca de efectos suspensivos, el eventual carácter reparador de la instancia de apelación se ve comprometido, pues al momento de resolverse la controversia la sanción puede haberse cumplido total o parcialmente. De ahí que resulta necesario evaluar mecanismos correctivos que permitan conciliar la exigencia de eficacia disciplinaria con la protección del derecho de defensa del servidor.

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2.2 Segunda premisa: Se atiende una apelación en aproximadamente 7 meses 

Un examen empírico de las diez primeras resoluciones estimatorias por nulidad sobre la materia de régimen disciplinario, emitidas en 2025 por la Primera Sala del Tribunal del Servicio Civil (TSC) pone de relieve la existencia de un lapso aproximado de siete meses entre la interposición del recurso ante la entidad y el pronunciamiento del Tribunal, conforme al siguiente cuadro:

Fuente: https://www.gob.pe/
Elaboración propia

Integrada con la primera premisa —la ausencia de efecto suspensivo de la apelación— esta demora confirma que una suspensión de hasta siete meses puede consumarse por completo antes del control revisor, mientras que sanciones mayores se ejecutan en una medida sustancial.

De ese modo se configura una aparente contradicción: aun cuando la constatación de una vulneración al debido procedimiento impone el deber de restituir íntegramente la esfera jurídica afectada, el diseño recursal vigente obstruye, en la práctica, la consecución de esa plena restitución.

2.3 Tercera premisa: Cuando el Tribunal del Servicio Civil declara la nulidad de un acto, ordena que se retrotraiga el procedimiento hasta la afectación, permitiendo que la Entidad vuelva a emitir una decisión

Cuando el Tribunal del Servicio Civil advierte un vicio de legalidad, tipicidad, debido procedimiento o razonabilidad, no se limita a invalidar el acto afectado; además ordena retrotraer el procedimiento al momento en que se produjo la irregularidad. Esta medida, concebida para restablecer la licitud del trámite, habilita a la entidad a reiniciar el procedimiento y dictar un nuevo pronunciamiento sobre los mismos hechos, con la eventual imposición de una segunda sanción. Se presenta una paradoja: la nulidad, diseñada para reparar la lesión al debido procedimiento, faculta a la Administración a imponer una nueva sanción, agravando la vulneración originaria.

Como ejemplo, veáse que el siguiente caso, donde por el Tribunal del Servicio Civil mediante Resolución 002079-2022-SERVIR/TSC-Primera Sala declaró la nulidad de un procedimiento administrativo disciplinario instaurado por el Ministerio de Salud – MINSA, permitiéndole imponer una nueva sanción sobre la misma conducta, para luego mediante Resolución 000155-2025-SERVIR/TSC-Primera Sala nuevamente declarar la nulidad del procedimiento.

Fuente: https://www.gob.pe/
Elaboración propia

En la imagen se muestra que el Tribunal ha anulado en dos ocasiones las decisiones sancionadoras, incluso cuando el servidor ya había cumplido –por segunda vez– la sanción de suspensión. Lo más preocupante es que aún podría enfrentar una tercera sanción, ya que el procedimiento ha regresado al punto de inicio y la entidad mantiene la facultad de emitir una nueva resolución sancionadora. En otras palabras, un servidor que inicialmente debía cumplir una única suspensión de sesenta días, terminó cumpliendo dos suspensiones del mismo periodo por ejercer su derecho de apelación.

2.4 Cuarta premisa: la ejecución de la sanción anulada no se computa ni convalida en la nueva sanción

Aun cuando resulte contraintuitivo, la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) ha sostenido –de manera reiterada– que el tiempo efectivamente cumplido por una sanción luego declarada nula no puede ser descontado ni compensado cuando, tras la retroacción, la entidad impone una nueva sanción sobre la misma conducta. En la lógica del sistema, la primera suspensión se considera inexistente, pese a que sus efectos materiales se consumaron en la realidad.

Esta posición se encuentra explicitada, entre otros, en los siguientes pronunciamientos:

• Informe Técnico 134-2018-SERVIR/GPGSC «[…] en caso se hubiera impuesto al docente o servidor una sanción de suspensión, que posteriormente hubiera sido dejada sin efecto por declararse nulo el procedimiento disciplinario y luego en el marco del nuevo procedimiento instaurado se le hubiera impuesto una nueva sanción de suspensión, debe tenerse presente que esta última sanción resulta un acto administrativo distinto del primero, ergo su ejecución deberá realizarse de forma independiente, no siendo posible acumular o compensar el tiempo de suspensión cumplido en la primera oportunidad».
• Informe Técnico 2613-2022-SERVIR/GPGSC «La ejecución de una sanción de suspensión impuesta en el marco de un PAD declarado nulo en segunda instancia administrativa, no puede ser materia de convalidación para la imposición de una nueva sanción de suspensión respecto del mismo hecho infractor en el marco del nuevo PAD iniciado por disposición de la autoridad de segunda instancia (esto es, el Tribunal del Servicio Civil)».

La consecuencia práctica es la creación de un paralelismo formal: para los registros administrativos, la primera sanción nunca produjo efectos; para el servidor, en cambio, el perjuicio económico y reputacional ya se materializó.  La retroacción ordenada tras la nulidad, lejos de reparar la lesión, reabre la posibilidad de una nueva sanción y vuelve irrelevante —a los ojos de la Administración— el tiempo ya descontado; prolongando y profundizando el daño que aparentemente se pretendía reparar.

Así, consideradas en conjunto, las cuatro premisas posibilitan la existencia de un circuito repetitivo: la entidad impone una sanción, la ejecuta pese a la impugnación, el TSC detecta un vicio, declara la nulidad y ordena retrotraer el expediente, la Administración vuelve a sancionar, la medida se cumple nuevamente durante la apelación, sobreviene otra nulidad, y el procedimiento se reinicia, repitiendo indefinidamente el mismo esquema.

Esta dinámica puede desalentar al servidor sancionado de ejercer su derecho de impugnación, ya que el riesgo de quedar atrapado en un bucle procedimental podría situarlo en una condición más gravosa que la sanción original. En la práctica, esto configura una reformatio in peius atípica: el servidor termina en una posición más perjudicial que la inicial, pese a haber ejercido un derecho legítimo. Además, al ejecutarse sanciones sucesivas por una misma conducta, se configura un escenario que se asemeja a un bis in ídem en términos fácticos.

3. Actos consumados y el artículo 12 de la Ley 27444 como alternativa de solución

La respuesta práctica parece hallarse a la vista. El numeral 12.3 del artículo 12 de la Ley 27444 (LPAG) dispone:

En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible retrotraer sus efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad de quien dictó el acto y en su caso, a la indemnización para el afectado.

En consecuencia, cuando se compruebe que la sanción impugnada ya se encuentra plenamente ejecutada, el artículo 12 de la LPAG impone un doble límite a su potestad correctora: (i) circunscribir los efectos de la nulidad a la determinación de la responsabilidad de la autoridad que dictó el acto viciado y (ii) salvaguardar el derecho del servidor a reclamar la indemnización que corresponda. En ese escenario, el mandato de retrotraer el procedimiento debe reconocerse como proscrito, pues convertiría la reparación en una repetición punitiva contraria al principio de seguridad jurídica.

Esta regla resulta plenamente aplicable al régimen disciplinario de la Ley 30057, pues la norma especial no regula la hipótesis del “acto viciado consumado”. De hecho, el propio Tribunal del Servicio Civil ha aplicado el artículo 12 de la Ley 27444 en otros subsistemas del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos —por ejemplo, en casos de rotaciones consumadas, mediante las Resoluciones 005625-2024-SERVIR/TSC-Segunda Sala y 001199-2025-SERVIR/TSC-Segunda Sala— concluyendo que la consumación impide retrotraer el procedimiento. Sin embargo, no se advierten precedentes análogos en materia disciplinaria, ni explicaciones que justifiquen su eventual inaplicabilidad.

Ahora bien, cabe señalar que la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil (GPGSC) de la Autoridad Nacional del Servicio Civil- SERVIR, mediante Informe Técnico 000290-2025-SERVIR-GPGSC, ha reconocido –aunque tímidamente– la aplicación del numeral 12.3 del artículo 12 de la Ley 27444 frente a los pronunciamientos nulificantes del Tribunal del Servicio Civil, de la siguiente manera:

Las resoluciones emitidas por el TSC, conforme al caso concreto que resuelven, se ejecutan en sus propios términos; por lo que, no puede variarse sus efectos ni efectuarse interpretaciones que limiten sus alcances; así como tampoco, a través de un informe técnico como el presente, se puede delimitar o detallar el cumplimiento de ellas.

Ante una declaración de nulidad dictada por el TSC, por ejemplo, corresponderá a la propia entidad observar no solo los términos exactos definidos en la resolución de dicho colegiado sino, además, en relación a sus efectos, deberá considerar y evaluar lo previsto en el artículo 12 del TUO LPAG, en función del cual […] cuando el acto viciado se hubiera consumado o sea imposible retrotraer sus efectos, solo dará lugar a la responsabilidad de quien dictó el acto y, en su caso, a la indemnización para el afectado.

Se observa que SERVIR desplaza a las entidades la responsabilidad de conciliar la literalidad de los mandatos del TSC con la aplicación supletoria del artículo 12 de la LPAG, situándolas en el incómodo dilema de escoger entre el acatamiento irrestricto de la resolución del TSC o la primacía de la norma legal. Siendo que, tendría que corresponder al propio ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos —SERVIR— asumir la responsabilidad de asegurar la uniformidad de criterios y garantizar una plena seguridad jurídica.

Finalmente, y a título personal, considero que la imposibilidad de retrotraer el procedimiento una vez consumados los efectos de la sanción lograría que el TSC disuada la práctica de limitarse a constatar meros vicios formales y, en cambio, se encuentre incentivado a emitir decisiones de fondo que aborden la imputación fáctica y la valoración integral de las pruebas, bien para absolver al servidor cuando corresponda, o bien para confirmar la sanción mediante la conservación del acto administrativo cuando los defectos advertidos no afecten sustancialmente el debido procedimiento.

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4. Conclusiones

• La ejecución inmediata de la sanción disciplinaria, unida al lapso que transcurre hasta que se resuelve la apelación, provoca que, al declararse nula dicha sanción, probablemente esta ya se encuentre sustancialmente cumplida; en consecuencia, el derecho a impugnar queda desprovisto de eficacia material.
• El mandato habitual de retrotraer el procedimiento tras la nulidad, puede generar un bucle en el que se acumulen varias sanciones ejecutadas sobre la misma infracción. Tal dinámica deriva en una reformatio in peius material y proyecta un bis in ídem fáctico; bajo la permisión del Tribunal del Servicio Civil.
• Este mandato –de retrotraer el procedimiento frente a sanciones consumadas– debe reconocerse como proscrito, en rigor de lo establecido en el artículo 12 de la Ley 27444.

 5. Referencias

Resolución 002079-2022-SERVIR/TSC-Primera Sala

Resolución 000155-2025-SERVIR/TSC-Primera Sala:

Resolucion 005625-2024-SERVIR/TSC-Segunda Sala

Resolucion 001199-2025-SERVIR/TSC-Segunda Sala

Resolución 006-2025-SERVIR/TSC-Primera Sala

Resolución 019-2025-SERVIR/TSC-Primera Sala

Resolución 021-2025-SERVIR/TSC-Primera Sala

Resolución 025-2025-SERVIR/TSC-Primera Sala

Resolución 027-2025-SERVIR/TSC-Primera Sala

Resolución 028-2025-SERVIR/TSC-Primera Sala

Resolución 030-2025-SERVIR/TSC-Primera Sala

Resolución 047-2025-SERVIR/TSC-Primera Sala

Resolución 051-2025-SERVIR/TSC-Primera Sala

Resolución 054-2025-SERVIR/TSC-Primera Sala

Informe Técnico 134-2018-SERVIR/GPGSC

Informe Técnico 2613-2022-SERVIR/GPGSC

Informe Técnico 000290-2025-SERVIR-GPGSC

* El presente trabajo ha sido presentado como ponencia en el I Congreso Nacional de Secretarios Técnicos de Procedimientos Administrativos Disciplinarios – 2025, llevado a cabo en la ciudad de Lima, Perú.

^[1] Abogado (UNSA) con título de segunda especialidad en Derecho Administrativo (PUCP).