La ausencia de un catastro unificado que refleje la realidad, la informalidad y la falta de medios técnicos utilizados por el Estado para determinar adecuadamente los espacios geográficos, no solo ha generado que exista un serio y recurrente problema de duplicidad de partidas registrales o predios superpuestos, sino que también ha traído como consecuencia que los distritos no se encuentren bien delimitados. Ejemplo de lo anterior pueden ser los casos de los distritos de San Isidro y Magdalena del Mar o de Chorrillos y Santiago de Surco.
Las zonas limítrofes entre distritos que tienen problemas de delimitación son denominadas “zonas de conflicto de jurisdicción” y los titulares de los predios que se encuentran en ellas son víctimas de más de un dolor de cabeza. ¿Ante qué municipio tributar? ¿Bajo qué normas se rige un predio? ¿Qué municipio debe otorgar los permisos y licencias? Son algunas de las preguntas que aquellos deben formularse.
Ante ello, el Tribunal Constitucional en la STC Nº 5-2003-CC/TC, sentencia expedida en el marco de un proceso competencial, determinó que “no puede ejercerse competencia alguna por parte de ninguna corporación municipal respecto de terrenos en disputa o cuya pertenencia a una jurisdicción no se encuentre previa y plenamente determinada”, sin embargo, considero que esta línea jurisprudencial debe ser interpretada con pinzas. Evidentemente, es necesario que alguna entidad municipal asuma la función de administración respecto a los predios de su jurisdicción o que se encuentren en una zona de conflicto (jurisdicción no determinada), pues pensar lo contrario sería caer en el absurdo de considerar que es posible que existan predios que no se encuentren bajo la jurisdicción de ningún municipio, quedando sus titulares sin ninguna regulación que les sea aplicable, lo que no es otra cosa que la anarquía, situación que ni el Estado ni la judicatura deben permitir ni propiciar.
En tal sentido, debe entenderse que, en una zona de conflicto de jurisdicción entre distritos, lo que no puede permitirse es que un municipio del distrito “A” pretenda imponer actos de jurisdicción y/o de administración (como cobro de tributos municipales, sanciones administrativas, etc.) a un predio cuyo titular considera que se encuentra en el distrito “B”, pues -reitero- no es admisible un escenario en el cual el Inmueble no pertenezca a jurisdicción distrital alguna pero mucho menos que esté sometida y expuesta a la jurisdicción simultánea de dos municipalidades.
Contra ello, podría argumentarse que la decisión respecto a la administración municipal de un predio no puede quedar a merced de su titular, porque estaría sustituyendo una función que le compete al Estado. Sin embargo, el Tribunal Constitucional en la STC Nº 6-2009-PCC/TC, expedida también en el marco de un proceso competencial, sostuvo que no era el órgano competente para resolver los conflictos de jurisdicción entre municipios, pues aquella facultad le está reservada constitucionalmente al Poder Legislativo, por recomendación del Poder Ejecutivo, según dispone el artículo 102º inc. 7) de la Constitución. Por ello, la parte resolutiva de la citada sentencia dispuso lo siguiente:
1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
2. Ordenar a las Municipalidades Distritales de San Isidro y Magdalena del Mar a que, conjuntamente, soliciten el inicio del procedimiento descrito en el artículo 12º de la Ley de Demarcación y Organización Territorial, a efectos de determinar con exactitud hasta dónde llega la jurisdicción territorial de cada una de ellas.
3. Exhortar a la Municipalidad Metropolitana de Lima para que coadyuve al procedimiento descrito en el citado artículo 12º de la Ley de Demarcación y Organización Territorial.
Mientras los municipios que fueron parte del aludido proceso competencial u otros en situación similar no cumplan con iniciar un procedimiento de demarcación territorial, el conflicto de jurisdicción que pudiera existir no puede justificar de ningún modo que los titulares de los predios queden en la indefensión, esto es, que sus propiedades no estén al amparo de las normas municipales de ninguno de los municipios en conflicto o que, por otro lado, se topen con una doble regulación. De lo contrario, los particulares soportarían la responsabilidad de las omisiones del Estado y no podrían beneficiarse con los atributos inherentes al derecho de propiedad, derecho que ha sido conceptualizado por el Tribunal Constitucional en los siguientes términos:
26. Establecido en los incisos 8) y 16) del artículo 2 de la Constitución, es concebido como el poder jurídico que permite a una persona usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien. Así, la persona propietaria podrá servirse directamente de su bien, percibir sus frutos y productos, y darle destino o condición conveniente a sus intereses, siempre que ejerza tales actividades en armonía con el bien común y dentro de los límites establecidos por la ley; e incluso podrá recuperarlo si alguien se ha apoderado de él sin derecho alguno [1] (STC Nº 8-2003-AI/TC).
Como una pequeña luz entre tanta oscuridad regulatoria, una disposición normativa -y no jurisprudencial, como las anteriores- es la Décimo Tercera Disposición Complementaria de la Ley Nº 27972 – Ley Orgánica de Municipalidades, cuyo texto es el siguiente:
Tratándose de predios respecto de los cuales dos o más jurisdicciones reclamen para sí los tributos municipales que se calculan en base al valor de autovalúo de los mismos o al costo de servicio prestado, se reputarán como válidos los pagos efectuados al municipio de la jurisdicción a la que corresponda el predio según inscripción en el registro de propiedad inmueble correspondiente. En caso de predios que no cuenten con inscripción registral, se reputarán como válidos los pagos efectuados a cualquiera de las jurisdicciones distritales en conflicto, a elección del contribuyente.
La validación de los pagos, conforme a lo anterior, tendrá vigencia hasta que se defina el conflicto de límites existente, de manera tal que a partir del año siguiente a aquél en que se defina el conflicto de límites, se deberá tributar al municipio a cuya jurisdicción se haya atribuido el predio.
A partir del día de publicación de la presente norma, se dejará sin efectos todo proceso de cobranza iniciado respecto de tributos municipales por los predios ubicados en zonas de conflicto de jurisdicción, a la sola acreditación por el contribuyente de los pagos efectuados de acuerdo a los párrafos precedentes de este artículo.
La norma citada guarda relación con la propuesta que he venido sosteniendo: si no hay una jurisdicción determinada para un predio, es el administrado quien decide -en realidad, no tiene otra opción- a qué municipio se somete, con los derechos y obligaciones que ello acarrea.
En conclusión, es una obligación de los municipios que tienen conflictos de jurisdicción iniciar un procedimiento de demarcación territorial, dado que dichos conflictos no pueden ser resueltos por el órgano jurisdiccional. Mientras ello no suceda, siempre y cuando existan predios cuya jurisdicción no esté determinada, corresponde que se permita que el administrado se someta voluntariamente a alguna de las jurisdicciones en conflicto, debiendo abstenerse la municipalidad “no elegida” de ejercer actos de jurisdicción y/o administración, pero, sobre todo, actos de hostilización, como el inicio de procedimientos coactivos, imposición de multas, paralizaciones de obra, entre otros, pues, con la elección del administrado, ha perdido competencia.
[1] Énfasis agregado.
