Sumario: 1. Antecedentes; 2. El caso que origina el precedente administrativo de observancia obligatoria (Exp. 004-2026-1STD-PGE); 3. De la impugnación de la resolución final; 4. La aplicación de la caducidad en los PAD regulados por leyes especiales; 5. La inaplicación de la caducidad administrativa en los PAD vulnera los principios generales del derecho; 6. El efecto normativo del Precedente Administrativo de Observancia Obligatoria, recaído en el Expediente de Sala 004-2026-1STD-PGE; 7. Recomendaciones.
1. Antecedentes
Mediante la Resolución 5, de fecha 4 de mayo de 2026, correspondiente al Expediente de Sala 004-2026-1STD-PGE y publicada en el diario oficial El Peruano el 8 de mayo de 2026, la Primera Sala del Tribunal Disciplinario de la Procuraduría General del Estado (PGE) decidió emitir el primer precedente administrativo de observancia obligatoria.
El precedente administrativo de observancia obligatoria señala:
1. “Criterio sustantivo: la caducidad administrativa regulada en el artículo 237-A en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo 006-2026-JUS, es aplicable al régimen disciplinario funcional de la Procuraduría General del Estado (régimen especial), vía principio de integración, al estar regulada dicha figura en el régimen común sancionador de la referida Ley, a razón que, esta última es concebida dentro de nuestro ordenamiento jurídico como una norma de naturaleza común, de acuerdo a lo previsto en el artículo II de su Título Preliminar.
2. Criterio procedimental: el órgano disciplinario de primera instancia sólo contará con nueve (9) meses (plazo ordinario), prorrogables por tres (3) meses adicionales (plazo extraordinario) previa resolución debidamente motivada, para culminar con la instrucción y emisión de la resolución final, caso contrario, el procedimiento habrá caducado automáticamente, ordenándose su archivo. De no haber prescrito la potestad sancionadora, el órgano disciplinario competente puede evaluar el inicio de un nuevo procedimiento administrativo disciplinario, teniendo en cuenta además que, la declaratoria de caducidad administrativa no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización realizadas con anterioridad, ni los medios probatorios que motivaron la incoación del procedimiento caduco”.
2. El caso que origina el precedente administrativo de observancia obligatoria (Exp. 004-2026-1STD-PGE)
Mediante escrito de fecha de 26 de mayo de 2024 se formuló denuncia contra Nory Marilyn Vega Caro, en su condición de procuradora pública ad hoc adjunta para el caso Odebrecht, por infracciones al Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado (SADJE).
Con Resolución Número Uno, de fecha de 27 de diciembre de 2024, la Unidad de Instrucción (UI) de la Oficina de Control Funcional (OCF) resolvió iniciar PAD contra la abogada Nory Marilyn Vega Caro, por el siguiente cargo:
“-Hecho Imputable Único: Infracción tipificada en el Reglamento del Decreto Legislativo 1326, aprobado por Decreto Supremo 018-2019-JUS, artículo 31, párrafo 31.3, falta al desempeño funcional, numeral 10 (falta grave), que señala: ‘Ejercer funciones públicas o privadas distintas a las propias del cargo de procurador/a público/a, inobservando lo establecido en el inciso 2 del artículo 34 del Decreto Legislativo 1326’”.
De acuerdo con lo expuesto, en la resolución de inicio del PAD, la UI atribuyó a la procesada la siguiente conducta:
“La abogada Nory Marilyn Vega Caro, en su condición de Procuradora Pública Ad Hoc Adjunta de la Procuraduría Pública Ad Hoc para el caso Odebrecht, habría incumplido con su obligación de ejercer sus funciones a dedicación exclusiva, al haber ejercido, en paralelo, de manera temporal la designación como Procuradora General del Estado, del 29 de noviembre de 2023 al 4 de diciembre de 2023.”
Mediante Resolución Final 183-2025-JUS/PGE-OCF-US3, de fecha 13 de noviembre de 2025, la Unidad de Sanción (US) de la PGE, resolvió:
“PRIMERO.- IMPONER sanción de SUSPENSIÓN SIN GOCE DE REMUNERACIONES POR ONCE DÍAS (11) DÍAS a la señora NORY MARILYN VEGA CARO, por su actuación como Procuradora Pública Ad Hoc Adjunta de la Procuraduría Pública Ad Hoc para el caso Odebrecht, respecto al Hecho Imputado Único, tipificado como infracción grave prevista en el numeral 10 del párrafo 31.3 del artículo 31 del Reglamento del Decreto Legislativo 1326, aprobado por Decreto Supremo 018-2019-JUS, que establece como infracción ‘Ejercer funciones públicas o privadas distintas a las propias del cargo de procurador/a púbico/a (…)’”.
3. De la impugnación de la resolución final
La procesada interpuso recurso de apelación contra la resolución final, solicitando que se revoque la recurrida y, en consecuencia, se le absuelva de los cargos atribuidos, así como que se declare su nulidad al haberse vulnerado el debido procedimiento administrativo, pues la autoridad omitió pronunciarse de oficio por la caducidad del procedimiento, en tanto fue notificada con la Resolución de Inicio el 7 de enero de 2025 y con la Resolución Final el 13 de noviembre de 2025, por lo que habría operado el plazo de caducidad el 7 de octubre de 2025, superando el plazo de nueve meses regulado en el numeral 3 del artículo 237-A del Decreto Supremo 006-2026-JUS, TUO de la LPAG. Aunado a ello, la US emitió la decisión de fondo sin emitir previamente la resolución de ampliación de plazo, vulnerando de ese modo el debido procedimiento.
En este contexto, el análisis del precedente no radica en evaluar los supuestos vinculados al transcurso del plazo ni en la inactividad de parte de la autoridad disciplinaria para que opere la Caducidad, toda vez que el propio precedente ya ha desarrollado dichos aspectos con mayor detalle. Por el contrario, lo gravitante recae en fijar la posición de que esta institución jurídica es aplicable a todos los PAD, aun cuando en su ley especial no la regule expresamente, dado el carácter común de las normas contenidas en la LPAG; siendo, por tanto, aplicable a los procedimientos sancionadores y disciplinarios.
4. La aplicación de la caducidad en los PAD regulados por leyes especiales
La caducidad en el Procedimiento Administrativo Disciplinario (PAD) en Perú ocurre cuando el proceso se extiende más allá de los plazos legales, provocando su conclusión sin sanción. Generalmente, el plazo es de 9 meses desde la notificación de cargos, pudiendo ampliarse excepcionalmente por 3 meses más[1].
En nuestro país, su incorporación se remonta al 21 de diciembre de 2016, fecha en la que se publicó el Decreto Legislativo 1272. A través de dicha norma, por primera vez, se introduce la caducidad en el régimen legal común del procedimiento administrativo y se instituye como un supuesto de extinción de los procedimientos administrativos sancionadores. Sin embargo, al mismo tiempo que entró en vigor esta reforma, las demás legislaciones administrativas cualificadas como “especiales” opusieron una resistencia feroz para evitar que la caducidad se aplique a los procedimientos sancionadores y con mayor énfasis a los procedimientos disciplinarios, teniendo como apoyo lo que establece el artículo 229.3 del TUO de la LPAG. Un claro ejemplo de ello recae en la opinión que ha vertido la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) en el Informe Técnico 1438-2018-SERVIR/GPGSC, del 25 de setiembre de 2018[2].
Sustentando esta afirmación de que «la caducidad no se aplica si la ley especial no la regula» (lex specialis derogat legi generali); siendo los puntos claves de esta premisa: i) La prevalencia de la norma especial: Si una ley especial que regula un procedimiento administrativo o disciplinario específico no establece plazos de caducidad, no se debe asumir automáticamente que aplica la caducidad general (por ejemplo, la de 9 meses del TUO de la Ley 27444 en Perú); y, ii) la decisión legislativa: La ausencia de caducidad en una ley especial no se interpreta como un «vacío legal» que permite aplicar normas generales, sino como una decisión deliberada del legislador de no limitar temporalmente la competencia de la Administración en ese caso.
Esta ha sido la decisión a la que se ha arribado en los PAD que se seguían ante la PGE antes de la vigencia del Precedente Administrativo de Observancia Obligatoria que ha emitido el Tribunal Disciplinario (TD) de dicha entidad. Nos referimos estrictamente a lo que venía resolviendo la OCF y el anterior colegiado del TD de la PGE, los que señalaban que la caducidad administrativa no se aplicaba a los PAD que se seguían en la PGE. Esto porque en su ley especial no estaba regulada esta institución jurídica, permitiendo con ello, establecer “islas” jurídicas en el derecho administrativo[3], cuando de lo que se trata es de garantizar el debido procedimiento de los procuradores públicos y abogados que ejercen la defensa jurídica del Estado que se encuentran sometidos al ius puniendi del Estado.
Posición que, como se observa de los fundamentos contenidos en el precedente vinculante, no resiste un mayor análisis jurídico; debido a que no existe ninguna posibilidad de que las legislaciones administrativas especiales establezcan condiciones menos favorables que las previstas en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General (TUO de la LPAG).[4] Ello, a su vez, se sustenta en el derecho que tiene todo administrado a un debido procedimiento; vale decir, derecho a que su procedimiento disciplinario tenga un plazo razonable de duración, a la seguridad jurídica y a la igualdad ante la ley y de trato.
Por ende, no cabe admitir la opción de que, si una ley especial en un PAD no regula la caducidad administrativa, esta no se aplique a dichos procedimientos. En otras palabras, no se puede excluir a la caducidad regulada en el TUO de la LPAG del ámbito de los procedimientos disciplinarios que no solo se siguen ante la PGE, sino también, en el ámbito de todos los procedimientos disciplinarios que se siguen ante cualquier órgano disciplinario. Esto en razón de la vigencia del numeral 1 del artículo II del Título Preliminar de la LPAG que establece el carácter común de sus normas[5]; y, por tanto, su aplicación a todos los procedimientos administrativos, incluyendo los especiales. Así se garantiza el debido procedimiento al que tienen derecho los procuradores y abogados que ejercen la defensa jurídica del Estado, dado el carácter común de las normas de la LPAG.
Teniendo en cuenta lo señalado, a partir de la vigencia del Precedente Administrativo de Observancia Obligatoria, recaído en el Expediente de Sala 004-2026-1STD-PGE, con la aplicación de la caducidad administrativa, se garantiza de manera expresa el debido procedimiento administrativo en los PAD que se siguen en la PGE dado su carácter normativo.
5. La inaplicación de la caducidad administrativa en los PAD vulnera los principios generales del derecho
De acuerdo con lo que se ha señalado anteriormente, el plazo de caducidad en nuestro ordenamiento es aplicable a todos los procedimientos sancionadores incluyendo a los procedimientos disciplinarios, asegurando con ello el debido procedimiento de los PAD. Más aún si se tiene en cuenta que las autoridades de un órgano disciplinario, al no ostentar la facultad para ejercer control difuso en los procedimientos administrativos a su cargo, no pueden inaplicar el artículo 237-A del TUO de la LPAG, norma con rango legal que se encuentra vigente.
Precisando, por el contrario, que su inaplicación supone una clara y rotunda transgresión al principio de legalidad, toda vez que no solo se apartaría del marco jurídico vigente, sino que a su vez desnaturalizaría un PAD. Asimismo, se vulnera el principio de igualdad, en la medida que introduce una interpretación y aplicación diferenciada de la caducidad partiendo de criterios o valoraciones eminentemente subjetivas que, tal y como se ha analizado previamente, no tendrían una debida justificación a la luz del marco jurídico vigente que se establece en la LPAG.
De igual modo, se afecta también el principio del debido procedimiento, en la medida que aquellos administrados denunciados que aleguen con justa razón la aplicación de la caducidad en los PAD que se siguen en su contra verían desestimadas sus alegaciones, imponiéndose con ello condiciones menos favorables para estos que las reconocidas en la normativa de la LPAG; menoscabando con ello, la facultad exclusiva del Estado para sancionar las conductas que atenten contra el orden jurídico y la convivencia social.
Cuando de lo que se trata es de que la potestad disciplinaria del Estado se ejerza en estricto respeto de los principios constitucionales. Dicho de otro modo, el derecho disciplinario no puede entenderse como una herramienta de control político o de simple conveniencia administrativa, sino como un régimen garantista que protege tanto el interés público como los derechos fundamentales de los servidores. El ius puniendi del Estado, como señala Gómez Pavajeau, precisa que “el poder sancionador estatal encuentra su legitimidad únicamente cuando respeta la legalidad, la tipicidad y el debido proceso, pues su razón de ser es la protección de los bienes jurídicos, no la arbitrariedad”[6].
En consecuencia, se advierte que, la inaplicación de la figura de la caducidad administrativa en los PAD no solo resultaba inconstitucional, sino que además se establecía una costumbre contra legem al tolerar la inactividad administrativa en aquellos PAD cuando se debía, precisamente, proteger los derechos de aquellos funcionarios que ejercen la defensa jurídica del Estado.
Lo cual se ha visto remediado con el primer Precedente Administrativo de Observancia Obligatoria que ha emitido el Tribunal Disciplinario (TD) de la PGE, en el ejercicio de su autonomía técnica y funcional en las materias de su competencia que se encuentra regulada en el numeral 23.1 del artículo 23 del Reglamento del TD.
No cabe duda entonces de que, al aplicarse la caducidad administrativa en los PAD, se busca equilibrar la facultad sancionadora del Estado con el derecho de los administrados, lo cual conlleva una justicia administrativa pronta que brinde seguridad jurídica y que limite el poder sancionador del Estado, extinguiendo la facultad de la Administración para concluir un procedimiento que por el transcurso del tiempo ha devenido en irrazonable.
6. El efecto normativo del Precedente Administrativo de Observancia Obligatoria, recaído en el Expediente de Sala 004-2026-1STD-PGE
De acuerdo con la doctrina, los precedentes administrativos de observancia obligatoria son criterios interpretativos vinculantes establecidos por tribunales administrativos, los cuales generan seguridad jurídica y uniformidad en la actuación pública. Sus efectos principales son la vinculación obligatoria para casos similares futuros, la predictibilidad para el administrado y la eficiencia procedimental.
Principales efectos normativos:
- Vinculación obligatoria: El área competente de la entidad pública está obligada a aplicar el mismo criterio interpretativo en casos con hechos similares.
- Uniformidad de criterios: Evita decisiones contradictorias entre los distintos órganos de una misma entidad, estandarizando la actuación administrativa.
- Predictibilidad y seguridad jurídica: Permite al administrado conocer de antemano el posible resultado de su procedimiento.
- Publicidad necesaria: Para tener efectos obligatorios, el precedente debe publicarse obligatoriamente en El Peruano, garantizando su conocimiento al público.
- Aplicación no retroactiva: Generalmente, un nuevo precedente no se aplica retroactivamente a situaciones consolidadas, a menos que favorezca al administrado.
Cabe señalar, que los precedentes pueden ser modificados por uno nuevo, asegurando la actualización de la interpretación legal conforme a la realidad.
7. Recomendaciones
Dada la modificación introducida por el Decreto Legislativo 1272, a partir del 21 de diciembre de 2016, la LPAG se convierte en una norma imperativa que garantiza condiciones mínimas para el desarrollo de todos los procedimientos administrativos incluyendo los especiales.
De ahí que la figura de la caducidad administrativa, no solo debe aplicarse a los PAD que se siguen ante la PGE, sino también a los PAD que se siguen ante otras entidades con facultades disciplinarias, como es el caso de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, aun cuando en esta no se encuentre regulada y que incluso, en el año 2018, emitió opinión[7] en donde estableció que la caducidad no se aplicaba para los procedimientos disciplinarios que se seguían a los servidores de los regímenes laborales del Decreto Legislativo 276, 728 y 1057, vulnerando con ello, su derecho a una justicia pronta y razonable.
Lo expresado anteriormente, tiene como sustento que la especialidad de una ley no debe impedir la aplicación de la caducidad administrativa regulada en la LPAG, reconociendo con ello, que existen reglas y principios que, por su particular naturaleza, son comunes a todos los procedimientos disciplinarios, más aún, si la actuación de la Administración Pública, cuando ejerce su potestad sancionadora y/o disciplinaria, no tiene motivos jurídicos que puedan justificar apartarse de la norma común, lo que evidentemente conduce a la construcción de un modelo disciplinario más respetuoso con las garantías fundamentales a las que tiene derecho todo administrado cuando se encuentra inmerso en un PAD.
Referencias:
[1] Artículo 237-A del DECRETO SUPREMO 006-2026-JUS
[2] Informe en donde se ha señalado que no es posible aplicar la caducidad administrativa a los procedimientos disciplinarios que se siguen ante las entidades en donde se aplica la Ley 30057, por cuanto en dicha norma, no se contempla dicha figura.
[3] Gianpierre Valverde Encarnación. “El régimen de la caducidad en el ámbito sancionador del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado: un análisis de la aplicabilidad de la caducidad en el procedimiento sancionador regulado en la Ley de Contrataciones del Estado del Perú”. En Revista Eurolatinoamericana de Derecho Administrativo. 2023. Pág. 1.
[4] Numeral 2 del Art. II del TP de la LPAG (TUO aprobado por Decreto Supremo 006-2026-JUS).
[5] Numeral 1 del Art. II del TP de la LPAG (TUO aprobado por Decreto Supremo 006-2026-JUS).
[6] Carlos Arturo Gómez Pavajeau. “Garantías constitucionales en el proceso disciplinario”. En Editorial Ibáñez. 2009.
[7] Informe Técnico 1438-2018-SERVIR/GPGSC.
