Sumario: 1. Acumulación de pretensiones en lo contencioso-administrativo – 2. Acumulación subjetiva de pretensiones – 3. Acumulación objetiva de pretensiones – 4. Acumulación originaria de pretensiones – 5. Acumulación sucesiva de pretensiones – 6. Tipos de acumulación objetiva de pretensiones – 7. Requisitos de la acumulación de pretensiones
Eadem res, eadem causa, eadem persona[1]. El proceso contencioso administrativo es un proceso judicial que corresponde al conjunto de actos procesales de las partes (administrado – entidad pública) y del órgano judicial que realiza el control jurídico de las actuaciones de la administración pública. En la tramitación del proceso contencioso administrativo es posible que existan en la relación jurídica material varios administrados, terceros administrados y/o entidades públicas, lo que determinará una acumulación subjetiva de pretensiones; por su parte, puede ser que en el acto procesal de demanda no solo se plantee una pretensión, sino varias pretensiones, supuesto en el cual estaremos ante una acumulación objetiva de pretensiones.
La acumulación de pretensiones se sustenta en el principio de economía procesal previsto en el artículo V, tercer párrafo, del Título Preliminar del Código Procesal Civil del Perú, que indica:
“El Juez dirige el proceso tendiendo a una reducción de los actos procesales, sin afectar el carácter imperativo de las actuaciones que lo requieran”.
En efecto, lejos de iniciar un proceso contencioso-administrativo por cada actuación administrativa impugnable o por cada administrado o entidad pública, se opta por iniciar un solo proceso, reduciendo de esta manera los actos procesales sin afectar el carácter imperativo de las actuaciones judiciales.
1. Acumulación de pretensiones en lo contencioso-administrativo
El artículo 6 del TUO de la Ley 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo – Decreto Supremo N.° 011-2019-JUS – en el Perú indica:
“Acumulación de pretensiones. Las pretensiones mencionadas en el artículo 5, pueden acumularse, sea de manera originaria o sucesiva, siempre que se cumplan los requisitos previstos en la presente Ley”.
Esta disposición regula la acumulación de pretensiones en lo contencioso-administrativo; sin embargo, de su contenido, solo se refiere a la acumulación objetiva de pretensiones, lo que no significa que no sea aplicable al contencioso-administrativo la acumulación subjetiva de pretensiones. En el considerando 4.2 de la Sentencia de Casación N.° 21203-2022 Lima se indica:
“Ingresando al análisis de las infracciones normativas descritas en el considerando anterior, tenemos que la acumulación es una institución procesal que permite la presencia de dos o más personas o pretensiones en un proceso, a fin de alcanzar uno de los principios que lo caracterizan: la economía procesal, pues lo que se busca es reducir tiempo, esfuerzo y recursos. La acumulación puede clasificarse en objetiva o subjetiva y a la vez en originaria o sucesiva, dependiendo de si esta se presenta en la demanda o en la reconvención” (el resaltado es nuestro).
Conforme a lo indicado, la acumulación de pretensiones en los procesos judiciales, que incluye a los procesos contenciosos administrativos, puede ser subjetiva u objetiva, también originaria o sucesiva, conforme al siguiente cuadro:
Ahora, siendo que las disposiciones del TUO de la Ley 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo, no regulan todos los supuestos de hecho referentes a la acumulación de pretensiones en lo contencioso-administrativo resultará de aplicación lo previsto en la cuarta disposición complementaria final del TUO de la Ley 27584 que indica:
“El Código Procesal Civil es de aplicación supletoria en los casos no previstos en la presente Ley”.
2. Acumulación subjetiva de pretensiones
Como se indicó, el artículo 6 del TUO de la Ley 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo, en el Perú solo se refiere a la acumulación objetiva, en el entendido de que en el proceso contencioso administrativo puede haber más de una pretensión; no se refiere a la acumulación subjetiva de pretensiones que implica la pluralidad de personas, verbi gratia, al derivar el proceso contencioso administrativo de un procedimiento administrativo disciplinario, los demandados serían: la Autoridad Nacional del Servicio Civil (quien resolvió en segunda instancia administrativa) y la entidad pública que impone la sanción disciplinaria en primera instancia.
Si bien este artículo se refiere a la acumulación objetiva de pretensiones contenciosas administrativas, por aplicación supletoria del Código Procesal Civil, se puede hablar de la acumulación subjetiva de pretensiones en lo contencioso-administrativo, siendo posible remitirnos al artículo 83 del Código Procesal Civil que indica:
“En un proceso pueden haber más de una pretensión, o más de dos personas. La primera es una acumulación objetiva y la segunda una acumulación subjetiva. La acumulación objetiva y la subjetiva pueden ser originarias o sucesivas, según se propongan en la demanda o después de iniciado el proceso, respectivamente”.
Esta acumulación subjetiva de pretensiones se determinará a partir de los integrantes de la relación jurídica material, esto es, de los sujetos de derecho que son parte del conflicto jurídico–administrativo, lo que podemos graficar de la siguiente manera:
En efecto, verbi gratia, en un procedimiento administrativo minero puede surgir un conflicto entre una empresa que pide una concesión minera, la municipalidad del lugar de la concesión, las comunidades campesinas de la localidad, el Ministerio de Energía y Minas, el Consejo de Minería y el Gobierno regional; los integrantes de la relación jurídica material determinarán las partes del proceso contencioso administrativo que podrían ser, en el caso de negar la concesión: empresa, municipalidad, gobierno regional (parte demandante) y comunidades campesinas, Ministerio de Energía y Minas y Consejo de Minería (parte demandada), esto determinará la acumulación subjetiva de pretensiones originaria si se hace en los actos postulatorios o sucesiva si se hace en actos procesales posteriores.
Asimismo, es preciso indicar que no podría considerarse como parte del proceso a un órgano de una entidad pública que no cuente con personalidad jurídica propia o autonomía respecto de la entidad donde se encuentra, verbi gratia, no es correcto demandar a la oficina de logística de una entidad pública cuando se debe demandar a la entidad pública por contar con personalidad jurídica; esto conforme al artículo 15, inciso 1) del TUO de la Ley N.° 27584 que indica:
“La demanda contencioso administrativa se dirige contra: 1. La entidad administrativa que expidió en última instancia el acto o la declaración administrativa impugnada”.
3. Acumulación objetiva de pretensiones
El artículo 6 del TUO de la Ley N.° 27584 nos remite al artículo 5 del TUO de la Ley N.° 27584 que indica:
“En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente: 1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos. 2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines. 3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo. 4. Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme. 5. La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable, conforme al artículo 238 de la Ley Nº 27444, siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores”.
Estando a la finalidad de la disposición contenida en el artículo 6 del TUO de la Ley 27584, siendo que se refiere a la acumulación objetiva de pretensiones, nos establece las pretensiones que se pueden acumular, ya sea de manera originaria o sucesiva, en el proceso contencioso administrativo.
De la lectura de esta disposición podemos establecer las siguientes pretensiones que pueden acumularse:
| 1. Declaración de nulidad, total o parcial, de los actos administrativos. |
| 2. Ineficacia de los actos administrativos |
| 3. Reconocimiento del derecho o interés y la adopción de las medidas necesarias para tal fin. |
| 4. Restablecimiento del derecho o interés y la adopción de las medidas necesarias para tal fin. |
| 5. Declaración de contraria a derecho de la actuación material que no se sustenta en acto administrativo y su cese. |
| 6. Orden para que la entidad pública realice la actuación a la que se encuentra obligada por mandato de la ley. |
| 7. Orden para que la entidad pública realice la actuación a la que se encuentra obligada en virtud del acto administrativo firme. |
| 8. Indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable, solo si se acumula a cualquiera de las anteriores pretensiones. |
De esta manera, teniendo en cuenta lo indicado en el artículo 5 del TUO de la Ley 27584, tenemos que se establecen ocho (8) pretensiones contenciosas administrativas que se pueden acumular.
Sin embargo, esta relación de pretensiones no es taxativa, es enunciativa, por lo que el administrado o la entidad pública que inicien sus procesos contenciosos administrativos pueden proponer al juez las pretensiones que resulten útiles para cautelar sus derechos o intereses o el interés público o la legalidad. En efecto, el listado de pretensiones que ofrece el artículo 5 del TUO de la Ley 27584 no es un listado taxativo, sino enunciativo, desde que en su primer párrafo se indica:
“En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente”:
La utilización del verbo “podrán” implica que el listado de pretensiones es enunciativo, pero no obligatorio para el administrado o entidad pública; verbi gratia, respecto de la actuación impugnable de invalidez de un contrato de la administración pública prevista en el inciso 5) del artículo 4 del TUO de la Ley 27584, no encontramos una pretensión que le corresponda, por lo que, no siendo un acto administrativo el contrato administrativo, podría plantear como pretensión contenciosa administrativa la siguiente:
“Interpongo demanda contenciosa administrativa para que se declare la invalidez total del contrato de la administración pública [identificar] por incurrir en la causal de nulidad prevista en [indicar]”.
Lo indicado incluso halla sustento en el principio de favorecimiento del proceso contencioso administrativo que en el segundo párrafo del inciso 3) del artículo 2 del TUO de la Ley 27584 indica:
“Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deberá preferir darle trámite a la misma”.
Ahora bien, las pretensiones antes descritas pueden acumularse de manera originaria o sucesiva.
4. Acumulación originaria de pretensiones
Como indicamos, la acumulación subjetiva de pretensiones puede ser también originaria o sucesiva. Será originaria cuando, verbi gratia, en el acto postulatorio de demanda se indican quiénes son los demandantes y demandados: por un lado, Juan Rubines Coa y Marta Arce Loa, en su calidad de copropietarios, actúan como demandantes; por otro lado, Municipalidad Distrital de Canas y Gobierno Regional de Cusco actúan como demandados.
Con relación a la acumulación objetiva de pretensiones originarias esta se dará cuando, al inicio del proceso contencioso-administrativo, el administrado o la entidad pública acumulen las pretensiones contenciosas administrativas; verbi gratia, podríamos presentar la siguiente acumulación originaria que se realiza en el acto procesal postulatorio de demanda:
“Como pretensión principal, solicito se declare la nulidad total de la Resolución de Alcaldía [número] por contravenir la Constitución y la ley; y, como consecuencia:
Como pretensión accesoria, solicito se disponga el pago de una indemnización por daño emergente ascendente a S/. [número]”.
Otro ejemplo podría ser el siguiente:
“Pretensión principal. Interpongo demanda contenciosa administrativa para que se declare la nulidad de la Resolución [número] que desestima mi recurso de apelación por contravenir la Constitución y la ley.
Primera pretensión accesoria. Solicito se declare la nulidad de la Resolución [número] que desestima mi solicitud de fecha [indicar] por contravenir la Constitución y la ley.
Segunda pretensión accesoria. Solicito se reconozca mi derecho a [indicar]”.
Ahora, en el artículo 27.1 del TUO de la Ley 27584 establece:
“En esta vía [proceso ordinario del proceso contencioso administrativo] no procede reconvención” (el resaltado es nuestro).
Ergo, al no ser procedente la reconvención (contrademanda) en el proceso contencioso administrativo, no se podría dar la acumulación objetiva de pretensiones en este acto procesal postulatorio.
5. Acumulación sucesiva de pretensiones
Esta acumulación sucesiva de pretensiones se da en la acumulación subjetiva y objetiva de pretensiones. En la acumulación subjetiva sucesiva de pretensiones, con posterioridad al inicio del proceso contencioso administrativo, se incorpora al proceso a otros integrantes de la relación jurídica material. Esta acumulación puede darse a través de la intervención de terceros en el proceso contencioso administrativo, siendo aplicables las siguientes instituciones jurídicas previstas en el Código Procesal Civil:
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Intervención coadyuvante |
“Quien tenga con una de las partes una relación jurídica sustancial, a la que no deban extenderse los efectos de la sentencia que resuelva las pretensiones controvertidas en el proceso, pero que pueda ser afectada desfavorablemente si dicha parte es vencida, puede intervenir en el proceso como coadyuvante de ella” (art. 97 CPC) | Caso. Un trabajador estatal demanda a una entidad pública la nulidad de su despido, la entidad pública demandada contesta la demanda indicando que la plaza fue cubierta por otro trabajador, éste interviene como coadyuvante de la entidad. |
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Intervención litisconsorcial |
“Quien se considere titular de una relación jurídica sustancial a la que presumiblemente deban extenderse los efectos de una sentencia, y que por tal razón estuviera legitimado para demandar o haber sido demandado en el proceso, puede intervenir como litisconsorte de una parte, con las mismas facultades de ésta” (art. 98 CPC) | Caso. Se emite una resolución administrativa que sanciona a dos (2) empresas contratistas en un procedimiento administrativo sancionador; sin embargo, solo una empresa demanda la nulidad de la sanción, por lo que la segunda empresa interviene en el proceso como litisconsorte de la primera empresa. |
En la acumulación objetiva de pretensiones, esta acumulación sucesiva es posterior al inicio del proceso contencioso administrativo; esto es, luego de iniciado el proceso contencioso administrativo, se hace necesario acumular otra u otras pretensiones a las pretensiones originarias, verbi gratia, podemos presentar una acumulación originaria de pretensiones para luego requerir la acumulación sucesiva cuando en la demanda contenciosa administrativa se plantea como única pretensión principal:
“Como pretensión principal, interpongo demanda contenciosa administrativa en contra del silencio administrativo negativo que desestima mi recurso de apelación en contra de la Resolución N.° [número] para que se reconozca mi derecho a [indicar]”.
Posteriormente, luego de haberse admitido la demanda y notificado a la entidad demandada, se le notifica al administrado-demandante la resolución que resuelve su recurso de apelación, por lo que se ve obligado a realizar una acumulación sucesiva de pretensiones:
“Habiéndose resuelto mi recurso de apelación con posterioridad a la admisión de la demanda, solicito se acumule la siguiente pretensión accesoria sucesiva: como pretensión accesoria, solicito se declare la nulidad total de la Resolución N.° [número] que desestima mi recurso administrativo de apelación por contravenir la Constitución y la ley”.
Esta acumulación objetiva sucesiva de pretensiones tiene por finalidad impedir la emisión de pronunciamientos jurisdiccionales opuestos, como se verifica de la sumilla de la Sentencia de Casación N.° 2652-2017 Ica que indica:
“Acumulación objetiva sucesiva. Uno de los casos previstos por la norma procesal de acumulación objetiva sucesiva, es cuando de oficio o a petición de parte se reúnen dos o más procesos en uno, a fin de que una sola sentencia evite pronunciamientos jurisdiccionales opuestos, conforme lo establece el inciso 3) del artículo 88 del Código Procesal Civil”.
6. Tipos de acumulación objetiva de pretensiones
Ahora, la acumulación objetiva de pretensiones en el proceso contencioso administrativo no establece su tipología en el TUO de la Ley 27584, lo cual nos remite a la aplicación supletoria del Código Procesal Civil que en su artículo 87, primer párrafo, indica:
“La acumulación objetiva originaria puede ser subordinada, alternativa o accesoria. Es subordinada cuando la pretensión queda sujeta a la eventualidad de que la propuesta como principal sea desestimada; es alternativa cuando el demandado elige cuál de las pretensiones va a cumplir; y es accesoria cuando habiendo varias pretensiones, al declararse fundada la principal, se amparan también las demás”.
Conforme a esto, es posible acumular las pretensiones contenciosas administrativas de manera subordinada, alternativa o accesoria. Veamos cada una de estas posibilidades.
a. Acumulación subordinada de pretensiones. Esta acumulación se dará cuando la pretensión queda sujeta a la eventualidad de que la pretensión contenciosa administrativa propuesta como principal sea desestimada, verbi gratia, podríamos demandar lo siguiente:
“Como pretensión principal, solicito se declare la nulidad total del acto administrativo contenido en la Resolución N.° [número] por contravenir la Constitución y la ley.
Como pretensión subordinada a la principal, solicito se declare la ineficacia del acto administrativo contenido en la Resolución N.° [número] por existir una notificación defectuosa”.
Este tipo de acumulación también se denomina subsidiaria o eventual, como se verificará del séptimo considerando de la Sentencia de Casación N.° 3351-2010 Arequipa que indica:
“Por definición legislativa prevista en el artículo 87 del Código Procesal Civil, se produce la acumulación objetiva originaria subordinada, cuando la pretensión queda sujeta a la eventualidad de que la propuesta como principal sea desestimada. A la acumulación subordinada, también se le conoce en doctrina como acumulación subsidiaria, porque se encuentra disponible para hacer la función de pretensión sustituta en caso que falle algo que es considerado como principal, o como eventual, en la medida que se encuentra sujeta a una contingencia o un evento; así tenemos que se presenta la acumulación eventual cuando el actor ejercita en una misma demanda, dos o más acciones que son incompatibles entre sí, para que el Juez entre a decidir sobre la segunda solo en caso desestime la primera. La acumulación eventual o subsidiaria, denominada en nuestra legislación actual como subordinada, existe cuando el demandante formula en primer término una pretensión, y en caso que ésta no sea acogida, subsidiariamente el Juez se pronunciará sobre la otra pretensión”.
b. Acumulación alternativa de pretensiones. Cuando el demandado elige cuál de las pretensiones va a cumplir, verbi gratia, podríamos acumular alternativamente lo siguiente:
“Como pretensión principal, solicito se disponga que la entidad pública declare la nulidad total del acto administrativo contenido en la Resolución N.° [número] por contravenir la Constitución y la Ley.
Como pretensión alternativa, solicito se disponga que la entidad pública declare la nulidad parcial del acto administrativo contenido en la Resolución N.° [número] por contravenir la Constitución y la Ley”.
c. Acumulación accesoria de pretensiones. Cuando, habiendo varias pretensiones, al declararse fundada la principal, se amparan también las demás, verbi gratia, se puede plantear la siguiente acumulación:
“Como pretensión principal, solicito se declare la nulidad total de la Resolución N.° [número]; y, como consecuencia:
Como pretensión accesoria, estando al efecto retroactivo de la nulidad, solicito que se restablezca el procedimiento administrativo al momento de volver a emitir el acto administrativo que pone fin al procedimiento administrativo”.
Adicionalmente a estos tipos de acumulación de pretensiones, encontramos la acumulación condicional.
d. Acumulación condicional de pretensiones. Cuando, habiendo varias pretensiones, al declararse fundada la principal, recién se pasan a resolver las pretensiones condicionadas a la principal, pudiendo estimarse o desestimarse estas. En la acumulación de pretensiones accesorias, se declara fundada la pretensión principal y, necesariamente, se declaran fundadas las pretensiones accesorias. Esta acumulación no está regulada expresamente en el TUO de la Ley 27584, ni tampoco en el Código Procesal Civil; sin embargo, es útil en el proceso contencioso administrativo, donde el juez no solo realiza un control jurídico de las actuaciones de la administración pública, sino que también reconoce y restablece derechos e intereses, verbi gratia, se puede establecer esta acumulación:
“Como pretensión principal, solicito se declare la nulidad total de la Resolución N.° [número] por contravenir la Constitución y la ley; y, como consecuencia:
Como pretensión condicional, solicito se reconozca el derecho del administrado a [indicar]”.
7. Requisitos de la acumulación de pretensiones
La disposición contenida en el artículo 6 del TUO de la Ley 27584 establece la posibilidad de acumular pretensiones contenciosas administrativas siempre que se cumplan los requisitos previstos en el TUO de la Ley 27584, lo cual nos remite a lo previsto en el artículo 7 del TUO de la Ley 27584 que indica:
“La acumulación de pretensiones procede siempre que se cumplan los siguientes requisitos: 1. Sean de competencia del mismo órgano jurisdiccional; 2. No sean contrarias entre sí, salvo que sean propuestas en forma subordinada o alternativa; 3. Sean tramitables en una misma vía procedimental; y, 4. Exista conexidad entre ellas, por referirse a la misma actuación impugnable o se sustenten en los mismos hechos, o tengan elementos comunes en la causa de pedir”.
Estos requisitos los podemos graficar:
En este caso, expresamente se establece que los requisitos para la acumulación de pretensiones contenciosas administrativas serán los previstos en la misma ley que regula el proceso contencioso administrativo, por lo que, por criterio de especialidad (lex specialis derogat legi generali), no se podría recurrir supletoriamente al Código Procesal Civil.
Con relación al requisito de la misma vía procedimental, este requisito estará sujeto a la conexidad de pretensiones, impidiendo la emisión de sentencias contradictorias, como se verifica de la sumilla de la Sentencia de Casación N.° 2308-2014 Lima que indica:
“Que, si bien dos pretensiones no se tramitan en la misma vía procedimental, empero la conexidad y el riesgo de evitar sentencias contradictorias, son razones suficientes para que proceda la acumulación”.
Conclusión
En conclusión, la acumulación de pretensiones en lo contencioso-administrativo puede ser subjetiva (varios administrados – varias entidades públicas) u objetiva (varias pretensiones: subsidiarias, alternativas, accesorias y condicionales) y, a su vez, originaria (actos procesales postulatorios de las partes, salvo reconvención) o sucesiva (terceros en el proceso – actuaciones administrativas posteriores a la presentación de la demanda). La economía procesal fundamenta la acumulación de pretensiones para evitar la emisión de sentencias contradictorias.
Referencias
- Decreto Supremo N.° 011-2019-JUS (4 de mayo de 2019). Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo. Perú.
- Resolución Ministerial N.° 010-93-JUS. Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil. Perú.
- Sentencia de Casación N.° 21203-2022 Lima (1 de agosto de 2023). Perú: Quinta Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República.
- Sentencia de Casación N.° 2308-2014 Lima (21 de abril de 2015). Perú: Sala Civil Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República.
- Sentencia de Casación N.° 2652-2017 Ica (29 de noviembre de 2018). Sala Civil Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República.
- Sentencia de Casación N.° 3351-2010 Arequipa (11 de diciembre de 2014). Perú: Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República.
[1] Misma cosa, misma causa, misma persona.
