Sumario: 1. Admisibilidad de la demanda contencioso-administrativa – 2. Vigencia del acto administrativo – 3. Ejecución del acto administrativo – 4. Suspensión de la vigencia y/o ejecución del acto administrativo por una medida cautelar – 5. Suspensión de la vigencia y/o ejecución del acto administrativo por la ley
Comentario al artículo 24 del TUO de la Ley N.° 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo
El artículo 24 del TUO de la Ley N.° 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo – Decreto Supremo N.° 011-2019-JUS – indica:
“La admisión de la demanda no impide la vigencia ni la ejecución del acto administrativo, salvo que el Juez mediante una medida cautelar o la ley, dispongan lo contrario”.
Admissio non est decisio, sed ianua iudicii[1]. Agotada la vía administrativa, los administrados desfavorecidos buscarán en el proceso contencioso-administrativo la forma de impedir la ejecución de un acto administrativo en el caso, verbi gratia, que se les haya impuesto una sanción administrativa; sin embargo, la sola presentación de la demanda o su admisión por el juez no impiden la vigencia o ejecución de un acto administrativo, salvo que se dicte una medida cautelar o la ley establezca la suspensión.
1. Admisibilidad de la demanda contencioso-administrativa
Por regla general, la sola interposición de la demanda contencioso-administrativa no impide la vigencia o ejecución del acto administrativo, solo impide la declaración de caducidad por interposición de la demanda dentro del plazo de ley, desde que el artículo 18 del TUO de la Ley N.° 27584 indica:
“La demanda deberá ser interpuesta dentro de los siguientes plazos”: “Los plazos a los que se refiere el presente artículo son de caducidad”.
Ahora, interpuesta la demanda, el juez evalúa que la demanda cumpla con los requisitos generales de admisibilidad de la demanda previstos en los artículos 424 y 425 del Código Procesal Civil y los requisitos especiales de admisibilidad de la demanda contencioso-administrativa previstos en el artículo 21 del TUO de la Ley N.° 27584 que indica:
“Sin perjuicio de lo dispuesto por los artículos 424 y 425 del Código Procesal Civil son requisitos especiales de admisibilidad de la demanda los siguientes: 1. El documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa, salvo las excepciones contempladas por la presente Ley. 2. En el supuesto contemplado en el segundo párrafo del artículo 13, la entidad administrativa que demande la nulidad de sus propios actos deberá acompañar el expediente de la demanda”.
Luego de verificados estos requisitos o dispuesta su subsanación por el juez, se emitirá la resolución judicial (auto) que admite a trámite la demanda conforme se indica en el artículo 121, segundo párrafo, del Código Procesal Civil que indica:
“Mediante los autos el Juez resuelve la admisibilidad o el rechazo de la demanda o de la reconvención, el saneamiento, interrupción, conclusión y las formas de conclusión especial del proceso; el concesorio o denegatorio de los medios impugnatorios, la admisión, improcedencia o modificación de medidas cautelares y las demás decisiones que requieran motivación para su pronunciamiento” (el resaltado es nuestro).
Para que la resolución de admisibilidad de la demanda produzca efectos, se requiere que sea notificada, conforme al artículo 155, segundo párrafo, del Código Procesal Civil que indica:
“Las resoluciones judiciales sólo producen efectos en virtud de notificación hecha con arreglo a lo dispuesto en este Código, salvo los casos expresamente exceptuados”.
Sin embargo, establecido cuando se tiene por admitida la demanda en el proceso contencioso-administrativo, tenemos que, pese a esta admisibilidad, no se impide, lo mismo que la presentación de la demanda, la vigencia o ejecución del acto administrativo o actos administrativos impugnados.
Ahora la disposición bajo comentario indica que la admisión de la demanda no impide la vigencia o ejecución del acto administrativo; ergo, estableceremos la diferencia entre vigencia y ejecución del acto administrativo.
2. Vigencia del acto administrativo
El artículo 24.1, numeral 24.1.4, del TUO de la Ley N.° 27444 indica:
“24.1 Toda notificación deberá practicarse a más tardar dentro del plazo de cinco (5) días, a partir de la expedición del acto que se notifique, y deberá contener”: “24.1.4 La fecha de vigencia del acto notificado, y con la mención de si agotare la vía administrativa” (el resaltado es nuestro).
La anterior disposición nos permite establecer que la vigencia del acto administrativo requiere su notificación; ergo, la emisión de un acto administrativo no determina la vigencia del acto administrativo, sino su notificación.
La notificación de un acto administrativo determina su eficacia, esto es, la producción de efectos del acto administrativo, conforme al artículo 16.1 del TUO de la Ley N.° 27444 que indica:
“El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos, conforme a lo dispuesto en el presente capítulo”.
De esta manera, por regla general, un acto administrativo es eficaz a partir de su notificación; sin embargo, esta eficacia puede ser antes de la notificación del acto administrativo. Veamos el siguiente cuadro:
| Eficacia desde la fecha de emisión del acto administrativo | Cuando el acto administrativo otorga beneficio al administrado (art. 16.2 TUO Ley 27444) |
|
Eficacia antes de la emisión del acto administrativo, cuando en el mismo acto se indica (art. 17 TUO de la Ley 27444). |
Cuando el acto administrativo es más favorable al administrado, sin lesionar derechos fundamentales o intereses de buena fe de terceros, y existe el supuesto de hecho justificativo para su adopción |
| Cuando el acto administrativo declara la nulidad de otro acto administrativo | |
| Cuando el acto administrativo enmienda otro acto administrativo |
La notificación del acto administrativo pone en conocimiento la vigencia del acto administrativo emitido; caso contrario, la vigencia se determina por los supuestos de eficacia anticipada a la notificación previstos en el TUO de la Ley N.° 27444.
Sin embargo, la validez del acto administrativo también estará sujeta a las modalidades a las que podría estar sujeto el acto administrativo conforme al artículo 2.1 del TUO de la Ley N.° 27444 que indica:
“Cuando una ley lo autorice, la autoridad, mediante decisión expresa, puede someter el acto administrativo a condición, término o modo, siempre que dichos elementos incorporables al acto, sean compatibles con el ordenamiento legal, o cuando se trate de asegurar con ellos el cumplimiento del fin público que persigue el acto”.
Las modalidades del acto administrativo descritas en esta disposición las podemos graficar de la siguiente manera:
En el caso de las modalidades del acto administrativo, este se sujetará a la modalidad específica establecida en su objeto, lo que determinará su vigencia total o parcial.
Teniendo en cuenta el desarrollo de la vigencia del acto administrativo, tenemos que esta vigencia no se impide con la admisibilidad de la demanda contencioso-administrativa en contra del acto administrativo vigente.
3. Ejecución del acto administrativo
El artículo 203 del TUO de la Ley N.° 27444 establece:
“Los actos administrativos tendrán carácter ejecutario, salvo disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley”.
La ejecución de un acto administrativo se dará con la notificación del acto de inicio de ejecución, conforme al artículo 206 del TUO de la Ley N.° 27444 que indica:
“206.1 La decisión que autorice la ejecución administrativa será notificada a su destinatario antes de iniciarse la misma. 206.2 La autoridad puede notificar el inicio de la ejecución sucesivamente a la notificación del acto ejecutado, siempre que se facilite al administrado cumplir espontáneamente la prestación a su cargo”.
La ejecución de obligaciones de hacer, no hacer y dar a cargo de los administrados en favor de las entidades públicas se da a partir de la notificación del acto de inicio de ejecución, la que se puede hacer sucesivamente a la notificación del acto administrativo que se ejecutará, siempre que se le otorgue un plazo al administrado para que cumpla espontáneamente con la prestación a su cargo.
De esta manera, iniciada la ejecución del acto administrativo, esta no se impide con la admisión de la demanda contencioso-administrativa en contra del acto administrativo que se está ejecutando.
Sin embargo, si bien, por regla general, se establece que la admisión de la demanda contencioso-administrativa no impide la vigencia y/o ejecución del acto administrativo, existen excepciones a esta regla.
4. Suspensión de la vigencia y/o ejecución del acto administrativo por una medida cautelar
La medida cautelar debe ser la emitida por el juez competente en el proceso contencioso-administrativo, estas medidas cautelares se admiten por autos (resoluciones judiciales con motivación que no resuelven el fondo) conforme al artículo 121, segundo párrafo, del Código Procesal Civil que indica:
“Mediante los autos el Juez resuelve la admisibilidad o el rechazo de la demanda o de la reconvención, el saneamiento, interrupción, conclusión y las formas de conclusión especial del proceso; el concesorio o denegatorio de los medios impugnatorios, la admisión, improcedencia o modificación de medidas cautelares y las demás decisiones que requieran motivación para su pronunciamiento” (el resaltado es nuestro).
Ahora, la solicitud de suspensión de la vigencia o ejecución de un acto administrativo se hará a través de una solicitud cautelar, lo que nos remite al artículo 39 del TUO de la Ley N.° 27584 que indica:
“Son especialmente procedentes en el proceso contencioso administrativo las medidas cautelares de innovar y de no innovar”.
De esta manera, a diferencia del Código Procesal Civil, que considera excepcionales en su otorgamiento las medidas cautelares de innovar y no innovar, en el proceso contencioso-administrativo estas medidas cautelares son de especial procedencia respecto de otras formas de medidas cautelares. Sin embargo, tenemos que recurrir supletoriamente al Código Procesal Civil para establecer en qué consisten estas medidas cautelares.
a. Medida cautelar innovativa. “Ante la inminencia de un perjuicio irreparable, puede el Juez dictar medidas destinadas a reponer un estado de hecho o de derecho cuya alteración vaya a ser o es el sustento de la demanda” (art. 682 CPC). En este caso, si como consecuencia de la vigencia o ejecución del acto administrativo se ha alterado el estado de hecho y de derecho del administrado, se puede solicitar al juez que otorgue una medida cautelar de innovar para que se suspenda provisionalmente la vigencia o ejecución del acto administrativo, reponiéndose el estado de hecho o de derecho del administrado mientras se resuelve el proceso contencioso-administrativo.
b. Medida cautelar de no innovar. “Ante la inminencia de un perjuicio irreparable, puede el Juez dictar medidas destinadas a conservar la situación de hecho o de derecho cuya situación vaya a ser o sea invocada en la demanda y, se encuentra en relación a las personas y bienes comprendidos en el proceso” (art. 687 CPC). En este caso, estando pendiente la vigencia o ejecución de un acto administrativo, se puede solicitar al juez que otorgue una medida cautelar de no innovar para que se suspenda provisionalmente la vigencia o ejecución del acto, conservándose la situación de hecho o de derecho del administrado mientras se resuelve el proceso contencioso-administrativo.
De esta manera, si bien la admisión de la demanda no impide la vigencia ni la ejecución de un acto administrativo, estas pueden impedirse a través de la concesión de una medida cautelar de innovar o no innovar otorgada por resolución judicial, esta medida cautelar la concederá el juez previa solicitud presentada por el administrado antes o durante el proceso contencioso-administrativo, conforme lo indica el artículo 37 del TUO de la Ley N.° 27584 que indica:
“La medida cautelar podrá ser dictada antes de iniciado un proceso o dentro de éste, siempre que se destine a asegurar la eficacia de la decisión definitiva”.
Conforme a esto, es posible impedir la vigencia o ejecución de un acto administrativo en mérito a una medida cautelar, conforme al siguiente cuadro:
5. Suspensión de la vigencia y/o ejecución del acto administrativo por la ley
En la suspensión de la vigencia y ejecución del acto administrativo por la ley, deberá entenderse por “ley” no solo a la ley formal (la ley emitida por el Congreso), sino a la ley material, que incluiría cualquier disposición legal o reglamentaria que establezca la suspensión de la vigencia y ejecución del acto administrativo; verbi gratia, tenemos el artículo 226 del TUO de la Ley N.° 27444 que indica:
“226.1 La interposición de cualquier recurso, excepto los casos en que una norma legal establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. 226.2 No obstante lo dispuesto en el numeral anterior, la autoridad a quien competa resolver el recurso suspende de oficio o a petición de parte la ejecución del acto recurrido”. “226.5 La suspensión se mantendrá durante el trámite del recurso administrativo o el correspondiente proceso contencioso-administrativo, salvo que la autoridad administrativa o judicial disponga lo contrario si se modifican las condiciones bajo las cuales se decidió” (el resaltado es nuestro).
Conforme a esta norma contenida en el TUO de la Ley N.° 27444, la admisión de la demanda que inicia el proceso contencioso-administrativo determina la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado administrativamente, por continuación de la suspensión administrativa declarada por la autoridad administrativa conforme al artículo 226 del TUO de la Ley N.° 27444.
Asimismo, el artículo 23.3 del TUO de la Ley N.° 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva – Decreto Supremo N.° 018-2008-JUS – establece:
“La sola presentación de la demanda de revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva únicamente en los casos de actos administrativos que contengan obligaciones de dar hasta la emisión del correspondiente pronunciamiento del Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo o el órgano jurisdiccional que haga sus veces, siendo de aplicación lo previsto en el artículo 16, numeral 16.5, de la presente Ley” (el resaltado es nuestro).
En este caso, la sola presentación de la demanda contencioso-administrativa de revisión judicial suspende por disposición de la ley la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva de obligaciones de dar a favor del Estado; en este caso, la ley establece que la suspensión se da con la sola presentación de la demanda, a diferencia de la disposición bajo comentario que establece la suspensión de la ejecución del acto administrativo con la admisión de la demanda; sin embargo, es el caso legal más cercano de suspensión de la ejecución de un acto administrativo por mandato de la ley.
Todo lo indicado hasta aquí también es aplicable al proceso contencioso-administrativo de lesividad donde la entidad pública es la demandante que solicita al juez se declare la nulidad de actos administrativos que emitió; ergo, la admisión de la demanda de lesividad no impide la vigencia o ejecución del acto administrativo que beneficia al administrado, salvo que se dicte medida cautelar, por cuanto la ley no establece esta potestad a favor del Estado.
Conclusión
En conclusión, la notificación de la resolución (auto) judicial que admite a trámite la demanda en un proceso contencioso-administrativo no impide la vigencia o ejecución de un acto administrativo favorable al administrado o a la entidad pública, salvo que se dicte una medida cautelar o la ley establezca la suspensión de la vigencia o ejecución del acto, supuesto en el cual, mientras dure el proceso contencioso-administrativo en sus dos (2) instancias y casación (de ser el caso), se mantendrá la suspensión.
Referencias
- Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS (25 de enero de 2019). Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Perú.
- Decreto Supremo N.° 011-2019-JUS (4 de mayo de 2019). Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo. Perú.
- Resolución Ministerial N.° 010-93-JUS (22 de abril de 1993). Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil. Perú.
- Decreto Supremo N.° 018-2008-JUS (6 de diciembre de 2008). TUO de la Ley N.° 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. Perú.
[1] La admisión no es decisión, sino la puerta del juicio
