El proceso contencioso administrativo: principios, partes, vía procedimental, modelo de demanda

Escribe Gustavo de la Vega Pacchioni, abogado por la Universidad Científica del Sur.

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Sumario. 1. Principios del proceso contencioso administrativo; 2. ¿En qué casos se puede iniciar un acto administrativo contencioso?; 3. ¿Qué actos administrativos no son impugnables en procesos contenciosos administrativos?; 4. Partes procesales.; 4.1 Legitimidad para obrar activa., 4.2 Legitimidad para obrar activa en tutela de intereses difusos.; 4.3 Legitimidad para obrar pasiva., 4.4 Representación.; 5. Vía procedimental y plazos., 5.1 Proceso urgente, 5.2 Proceso ordinario, 5.3 Plazos.; 6. Conclusión del proceso.;  7. Modelo de demanda.


1. Principios del proceso contencioso administrativo

Los principios del proceso contencioso administrativo son fundamentales para su inicio, ya que su vulneración implica una afectación directa a la tutela jurisdiccional efectiva. Recordemos que los principios otorgan garantías a los derechos fundamentales de los administrados. En ese sentido el artículo 139 de la Constitución Política del Perú señala que son principios: […] «la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional».

Además, el proceso contencioso administrativo consta de 4 principios según el Texto Único Ordenado de la Ley 27584, que son lo siguientes:

1. Principio de integración.- Los jueces no deben dejar de resolver el conflicto de intereses o la incertidumbre con relevancia jurídica por defecto o deficiencia de la ley. En tales casos deberán aplicar los principios del derecho administrativo.

2. Principio de igualdad procesal.- Las partes en el proceso contencioso administrativo deberán ser tratadas con igualdad, independientemente de su condición de entidad pública o administrado.

3. Principio de favorecimiento del proceso.- El Juez no podrá rechazar categóricamente la demanda en aquellos casos en los que por falta de precisión del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la vía previa.

Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deberá preferir darle trámite a la misma.

4. Principio de suplencia de oficio.- El Juez deberá suplir las deficiencias formales en las que incurran las partes, sin perjuicio de disponer la subsanación de las mismas en un plazo razonable en los casos en que no sea posible la suplencia de oficio.

2. ¿En qué casos se puede iniciar un proceso contencioso administrativo?

Se inician en el caso que el administrado no esté de acuerdo con lo resuelto en el procedimiento administrativo, entonces agotará la vía administrativa para recurrir al proceso contencioso administrativo[1].

El proceso contencioso administrativo está previsto en virtud del artículo 148 de la Constitución donde señala que «las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa».

Asimismo, la norma que regula el proceso contencioso administrativo es el TUO de la Ley 27584, cuya finalidad es la tutela de los derechos e intereses de los administrados en sede judicial.

Lo impugnable en el proceso contencioso administrativo se encuentra señalado en el artículo 4 de las del TUO de la Ley 27584.

1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.

2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la administración pública.

3. La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.

4. La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgrede principios o normas del ordenamiento jurídico.

5. Las actuaciones u omisiones de la administración pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la administración pública, con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje la controversia.

6. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administración pública.

En palabras de gordillo el objetivo de estas reglas: «es el interés personal por el beneficio o afectación contenida en el acto administrativo que debe tener repercusión en el ámbito de la esfera jurídica de quien lo alegue»[2].

Así también se deben cumplir con los requisitos de la admisión de la demanda contenidos en los artículos 17 al 24 del subcapítulo I del capítulo IV sobre la admisibilidad y procedencia de la demanda del TUO de la Ley 27584.

3. ¿Qué actos administrativos no son impugnables en procesos contenciosos administrativos?

Los actos administrativos que no son impugnables están regulados por la Constitución. El primer supuesto se encuentra regulado por el numeral 3 del artículo 154 de la Constitución que fue modificado por la Ley 30904 Ley de Reforma Constitucional sobre la Confirmación y Funciones de la Junta Nacional de Justicia que menciona su «naturaleza inimpugnable». En ese sentido, las Resoluciones de la Junta Nacional de Justicia no pueden ser impugnables en procesos contenciosos administrativos.

Otras resoluciones inimpugnables son aquellas emitidas por el Jurado Nacional de Elecciones. El pleno de este jurado resuelve con arreglo a la Ley y a los principios generales del derecho, sin embargo, sus resoluciones son de naturaleza definitiva y no revisables, por lo que no procede a ningún recurso según el artículo 181 de la Constitución.

Para ejemplificar la naturaleza inimpugnable, podemos revisar el caso del ex Alcalde de Lima Jorge Muñoz Wells quien a través de la resolución 0447-2022-JNE del Jurado Nacional de Elecciones fue destituido del cargo. Sin embargo, existe una excepción a la regla:

En el caso el administrado sienta que ha sido afectado en su derecho al debido procedimiento, este podrá recurrir a las instancias de la Justicia Constitucional[3].

4. Partes procesales

4.1 Legitimidad para obrar activa

La legitimidad para obrar activa es de aquel que afirma ser el titular del derecho y que a su vez señala que este viene siendo vulnerado por una actuación en sede administrativa que es impugnable para el proceso contencioso administrativo

4.2 Legitimidad para obrar activa en tutela de intereses difusos

En este caso, si la actuación impugnable de la administración pública vulnera o amenaza el interés difuso, tienen legitimidad para iniciar el proceso contencioso administrativo las siguientes instituciones según el artículo 14 del TUO de la Ley 27584:

a. El Ministerio Público, que en estos casos actúa como parte.
b. El Defensor del Pueblo.
c. Cualquier persona natural o jurídica.

4.3 Legitimidad para obrar pasiva

La legitimidad para obrar pasiva significa quienes son los pasibles de recibir una demanda contenciosa administrativa. Según el artículo 15 del TUO de la Ley 27584 son:

1. La entidad administrativa que expidió en última instancia el acto o la declaración administrativa impugnada.

2. La entidad administrativa cuyo silencio, inercia u omisión es objeto del proceso.

3. La entidad administrativa cuyo acto u omisión produjo daños y su resarcimiento es discutido en el proceso.

4. La entidad administrativa y el particular que participaron en un procedimiento administrativo trilateral.

5. El particular titular de los derechos declarados por el acto cuya nulidad pretenda la entidad administrativa que lo expidió en el supuesto previsto en el segundo párrafo del artículo 13.

6. La entidad administrativa que expidió el acto y la persona en cuyo favor se deriven derechos de la actuación impugnada en el supuesto previsto en el segundo párrafo del artículo 13.

7. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que presten servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado están incluidas en los supuestos previstos precedentemente, según corresponda.

4.4 Representación

La representación se encuentra y la defensa de la administración pública se encuentran a cargo de la Procuraduría Pública competente, de cada institución, a excepción de norma que señale un representante judicial de la entidad.

5. Vía procedimental y plazos

5.1 Proceso Urgente

El proceso urgente se caracteriza por «admitir y resolver a la brevedad algunos reclamos específicos como las demandas sobre otorgamiento de pensión»[4]. En ese sentido el TUO de la Ley 27584 solo admite los procesos urgentes si las pretensiones tienen los siguientes supuestos.

1. El cese de cualquier actuación material que no se sustente en acto administrativo.
2. El cumplimiento por la administración de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.
3. Las relativas a materia previsional en cuanto se refieran al contenido esencial del derecho a la pensión.

5.2 Proceso ordinario

El proceso ordinario se tramita sobre el resto de pretensiones no previstas en el artículo 25 del TUO de la Ley 27584 con cumplimento de las reglas contenidas en el artículo 27.1 de la Ley mencionada.

5.3 Plazos

Los plazos están señalados textualmente en el artículo 27.2 del TUO de la Ley 27584 y son los siguientes:

a) Tres días para interponer tacha u oposiciones a los medios probatorios, contados desde la notificación de la resolución que los tiene por ofrecidos;

b) Cinco días para interponer excepciones o defensas, contados desde la notificación de la demanda;

c) Diez días para contestar la demanda, contados desde la notificación de la resolución que la admite a trámite;

d) Tres días para solicitar informe oral, contados desde la notificación de la resolución que dispone que el expediente se encuentra en el estado de dictar sentencia;

e) Quince días para emitir sentencia, contados desde la vista de la causa. De no haberse solicitado informe oral ante el juez de la causa, el plazo se computa desde el día siguiente de vencido el plazo para dicha solicitud.

f) Cinco días para apelar la sentencia, contados desde su notificación.

6. Conclusión del proceso

La conclusión del proceso se da con una sentencia que declara fundada la demanda y podrá decidir en función de la pretensión lo siguiente:

1. La nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo impugnado, de acuerdo a lo demandado.

2. El restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o reconocimiento de la situación jurídica lesionada, aun cuando no hayan sido pretendidas en la demanda.

3. La cesación de la actuación material que no se sustente en acto administrativo y la adopción de cuanta medida sea necesaria para obtener la efectividad de la sentencia, sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Público el incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.

4. El plazo en el que la administración debe cumplir con realizar una determinada actuación a la que está obligada, sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Público el incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.

5. El monto de la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados

Sin embargo, existen otros supuestos señalados por el TUO de la Ley 27584:

Por ejemplo, el proceso contencioso administrativo puede terminar con la conclusión anticipada del proceso si la entidad que fue demandada admite la pretensión del administrado demandante, por lo que el Juez valorará el pronunciamiento de la entidad y concluirá el proceso, con la excepción de que existan otras pretensiones planteadas y la entidad solo haya admitido alguna de ellas.

Como otro ejemplo existe la transacción o conciliación. Estos supuestos pueden aplicarse en cualquier momento del proceso contencioso administrativo ya que las partes siempre pueden conciliar o transigir las pretensiones contenidas en la demanda. Si el acuerdo producto de lo antes mencionado es sobre la totalidad de la pretensión o pretensiones se produce la conclusión del proceso.

7. Modelo de demanda

EXPEDIENTE :
SECRETARIO :
CUADERNO : PRINCIPAL
NRO.ESCRITO : 01-2017
SUMILLA : DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA CUMPLIMIENTO

SEÑOR JUEZ ESPECIALIZADO EN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

(Nombres y Apellidos del demandante), con DNI (…), con domicilio real en (…), con domicilio procesal en (…), con domicilio electrónico (…); a Ud., respetuosamente, digo:

I. DE LOS DEMANDADOS Y SU DIRECCIÓN DOMICILIARIA

(Indicar la denominación de la entidad), debidamente representado por (indicar el cargo, nombres y apellidos del funcionario titular de la entidad), a quien se le deberá de notificar en (…).

II. PETITORIO

Como pretensión principal, interpongo demanda contenciosa administrativa de cumplimiento para que se ordene que los demandados cumplan con ejecutar la resolución ficta que en silencio administrativo positivo estimo fundada mi solicitud de fecha (…), disponiéndose (expresar el objeto que se pretende cumplir, por ejemplo, el respeto a la licencia de funcionamiento de actividad económica).

III. EXCEPCIÓN AL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

Al tratarse la presente demanda del cumplimiento de una resolución ficta he cumplido con presentar la reclamación correspondiente requiriendo que la entidad demandada cumpla con el acto cuya ejecución solicito a través de la presente, esto conforme al artículo 21, inciso 2, del TUO de la Ley 27584 que indica “No será exigible el agotamiento de la vía administrativa en los siguientes casos: (…) 2. Cuando en la demanda se formule como pretensión la prevista en el numeral 4 del Artículo 5 de esta Ley. En este caso el interesado deberá reclamar por escrito ante el titular de la respectiva entidad el cumplimiento de la actuación omitida. Si en el plazo de quince días a contar desde el día siguiente de presentado el reclamo no se cumpliese con realizar la actuación administrativa el interesado podrá presentar la demanda correspondiente”.

IV. ACTUACIÓN IMPUGNABLE

En el presente caso, se impugna el silencio administrativo negativo, actuación impugnable conforme al artículo 4 del TUO de la Ley 27584 que indica “Son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones administrativas: (…) 2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la administración pública.”

V. PRETENSIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

Siendo que el silencio positivo genera una resolución ficta la interposición de la demanda contencioso administrativo tiene por objeto su cumplimiento conforme a lo previsto en el artículo 5, inciso 4, del TUO de la Ley 27584 que indica “En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente: (…) 4. Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la Ley o en virtud de acto administrativo firme.”

VI. FUNDAMENTOS DE HECHO

1.- El demandante es (presentación simple del demandante) 2.- Con fecha (…) he presentado solicitud para que (indicar el petitorio de su solicitud) 3.- Esta solicitud al no haber sido resuelto ha generado silencio administrativo positivo conforme al TUPA institucional. 4.- En efecto, cumpliendo con todos los requisitos previstos en el TUPA ha operado el silencio positivo que genera la existencia de una resolución ficta que se opone en cumplir la entidad demandada motivando la presentación de esta demanda.

VII. FUNDAMENTOS DE DERECHO

(Indicar la norma sustantiva que tipifica lo solicitado)

VIII. MONTO DEL PETITORIO

(Indicar a cuánto asciende su petitorio, en caso no se cuantificable indicar: No es cuantificable en dinero).

IX. MEDIOS PROBATORIOS 

1.-Original del cargo de solicitud de fecha (…) para acreditar el pedido a la administración pública. Art. 36 271 Manual operativo del procedimiento administrativo general 2.- Original del cargo de Reclamación de fecha (…) que acredita la excepción al agotamiento de la vía administrativa. 4.- La exhibición que realizará la entidad demandada del expediente administrativo que ha dado al presente proceso. (Los demás medios de prueba que considere pertinentes)

X. ANEXOS

1-A Copia de mi documento nacional de identidad. 1-B Cargo de solicitud de fecha (…) desestimada por silencio administrativo negativo. 1-C Original del cargo de Reclamación de fecha (…) que acredita la excepción al agotamiento de la vía administrativa. (Indicar los demás documentos que adjuntará a la demanda)

POR LO EXPUESTO:

A UD. pido admitir la presente demanda.

PRIMERO OTROSÍ.-Si bien no es requisito de admisibilidad de la demanda, proponemos como vía procedimental la del proceso urgente previsto en el artículo 26 del TUO de la Ley 27584, caso contrario sirva admitir la demanda en la vía del proceso especial.

SEGUNDO OTROSÍ.- Conforme al monto del petitorio adjunto arancel judicial por ofrecimiento de pruebas y las correspondientes cédulas de notificación.

TERCERO OTROSÍ.- Solicito se dé cumplimiento a lo previsto en el artículo 24 del TUO de la Ley 27584 que indica “Al admitir a trámite la demanda, el Juez ordenará, de ser el caso, a la Entidad Administrativa, a fin de que el funcionario competente remita copia certificada del expediente con lo relacionado a la actuación impugnada, en un plazo que no podrá exceder de quince días hábiles, con los apremios que el Juez estime necesarios para garantizar el efectivo cumplimiento de lo ordenado, pudiendo imponer a la Entidad multas compulsivas y progresivas en caso de renuencia[5].”

(Lugar), 30 de junio de 2022.

(Firma del Demandante y Firma del abogado por ser la defensa cautiva)


[1] Pacori Cari, José María. Manual operativo del procedimiento administrativo general. 2020, p. 20.

[2] GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo. Tomo II. Fundación de Derecho Administrativo y Ara Editores, Lima, 2003, pp. IV-8.

[3] Pacori Cari, José María. Ibíd. 2020, p. 95.

[4] Bendezú Neyra, Guillermo. Derecho procesal administrativo y contencioso administrativo. Lima: Fecat. 2010, pp. 565- 566.

[5] Pacori Cari, José María. Ibíd. 2020, pp. 269-271.

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