Mediante la Resolución 321-2022-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral amplió el ámbito de la Resolución de Sala Plena N° 002-2021- SUNAFIL/TFL pues los inspectores no podrán emitir medida de requerimiento si el empleador acredita que se encuentra en proceso concursal.
El empleador fue sancionado por no acredita el pago de la remuneración, gratificaciones, bonificación extraordinaria, CTS, vacaciones, indemnización vacaciones y por no cumplir con la medida de requerimiento de fecha 03 de diciembre de 2018.
La inspeccionada indicó que no se cumplió con pagar de manera oportuna la liquidación de beneficios sociales debido a la difícil situación financiera por la que se atravesaba en el año 2018.
Es así que, se inició un procedimiento concursal preventivo de fecha 27 de marzo de 2019 resolviéndose admitir a trámite la solicitud para acogerse al procedimiento concursal suspendiéndose la exigibilidad de todas las obligaciones que se tuviera pendiente y que hubieran devengado hasta la publicación del boletín concursal de fecha 08 de abril del 2019.
El Tribunal al analizar el caso señaló que la Resolución de Sala Plena N° 002-2021- SUNAFIL/TFL, establece como uno de los precedentes vinculantes que si un empleador acredita fehacientemente situaciones especiales por las cuales su disponibilidad patrimonial se encuentre supeditada a la aprobación, autorización o desafectación de terceras partes, no podrá ser objeto de medidas de requerimiento de pago.
El empleador a través de su escrito contra la imputación de cargos presentó el documento denominado Resolución 3910-2019/CCOINDECOPI en el que se consigna que desde el 28 de setiembre del 2018, la inspeccionada solicitó el acogimiento al procedimiento concursal preventivo, es decir de manera anterior a la emisión de la medida de requerimiento, en este caso en concreto, tenemos que la situación objetiva, más allá del inicio del procedimiento concursal preventivo, se configura con la solicitud, de esta manera se amplia el ámbito del precedente invocado.
De esta manera la impugnante acreditó que debido a esta situación no pudo realizar el cumplimiento de sus obligaciones, declarándose el recurso fundado a favor de la empleadora.
Fundamento destacado: 6.7 En este punto, esta Sala estimar traer a colación la Resolución de Sala Plena N° 002-2021- SUNAFIL/TFL, en la que se establece como uno de los precedentes vinculantes “sobre los principios de razonabilidad y culpabilidad en la imposición de medidas de requerimiento de pago ante la imposibilidad acreditada de cumplir obligaciones económicas a empresas de sector privado”. Por cuanto, la impugnante, a través de su escrito de descargos contra la Imputación de cargos, presentó el documento denominado Resolución N° 3910-2019/CCOINDECOPI, en el que se consigna que desde el 28 de setiembre del 2018, la inspeccionada fue solicitando el acogimiento al Procedimiento Concursal Preventivo, es decir de manera anterior a la emisión de la medida de requerimiento, en este caso en concreto, tenemos que la situación objetiva, más allá del inicio del procedimiento concursal preventivo, se configura con la solicitud, de esta manera se amplia el ámbito del precedente invocado, en tanto esta razón es parte de lo señalado en el mismo, pues la impugnante acredita que debido a esta situación es que no puede realizar el cumplimiento de sus obligaciones.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 321-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADO : 3590-2019-SUNAFIL/ILM
PROCEDENCIA: INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE: OBRAS DE INGENIERIA S.A.C.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1373-2021-SUNAFIL/ILM
MATERIA: LABOR INSPECTIVA
RELACIONES LABORALES
Sumilla: Se declara FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por OBRAS DE INGENIERIA S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1373-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 24 de agosto de 2021.
Lima, 28 de marzo de 2022
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por OBRAS DE INGENIERIA S.A.C., (en adelante, la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 1373-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 24 de agosto de 2021 (en adelante, la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 18870-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa sociolaboral[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3934-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de cinco (5) infracciones en materia de relaciones laborales y una (1) infracción en materia de labor inspectiva.
1.2 Mediante Imputación de Cargos N° 1256-2019-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 6 de diciembre de 2019, notificado el 07 de enero de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 562-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 10 de agosto de 2020 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 613-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 26 de noviembre de 2020, notificada el 30 de noviembre de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 41,085.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
– Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la remuneración convencional, a favor de sus extrabajadores, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,602.50.
– Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de las gratificaciones legales, a favor de sus extrabajadores, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,602.50.
– Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la bonificación extraordinaria, a favor de sus extrabajadores, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,602.50.
– Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la compensación por tiempo de servicios, a favor de sus extrabajadores, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,602.50.
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la remuneración e indemnización vacacional, a favor de sus extrabajadores, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,337.50.
– Una (01) infracción MUY GRAVE contra la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 03 de diciembre de 2018, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,337.50.
1.4 Con fecha 21 de diciembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 613-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5, argumentando lo siguiente:
i. No se cumplió con pagar de manera oportuna la liquidación de beneficios sociales, debido a la difícil situación financiera por la que se atravesaba en el año 2018, sin embargo, con un gran esfuerzo la inspeccionada ha venido efectuando pagos a cuenta de los montos adeudados a los trabajadores parte del presente procedimiento para cumplir con sus obligaciones laborales, siendo ello reconocido expresamente en la resolución sancionadora.
ii. La situación financiera de la inspeccionada derivó en el inicio de un procedimiento concursal preventivo mediante Resolución N° 3910-2019/CCO-INDECOPI, de fecha 27 de marzo de 2019, resolviéndose admitir a trámite la solicitud presentada por el inspeccionada para acogerse al procedimiento concursal preventivo previsto en el artículo 103 y 104 de la Ley N° 27809, suspendiéndose la exigibilidad de todas las obligaciones que la inspeccionada tuviera pendiente y que hubiera devengado hasta la publicación del boletín concursal de fecha 08 de abril del 2019, de lo contrario, podría devenir en la aplicación de una sanción de multa por el pago de una deuda que se encuentra comprendida dentro de la masa concursal de acuerdo a lo señalado en el artículo 125 de la referida Ley Concursal. Es por ello, que debido a la imposibilidad legal en el cumplimiento de pago de las obligaciones comprendidas dentro de la masa concursal, es que a través del inciso 3, del artículo 48 de la citada Ley Concursal, se estableció de forma expresa que los créditos de origen tributario calculados hasta el momento de la publicación que hace referencia en su artículo 32, no devengarán ni generan moras, recargos ni multas por falta de pago, no resultando lógico sancionar a la inspeccionada por la omisión de un adeudo que por mandato legal se ha vuelto inexigible, no correspondiendo la imposición de una multa administrativa, toda vez que las obligaciones de pago se encuentran comprendidos dentro del periodo de inexigibilidad antes señalado, por ser anteriores al 08 de abril de 2019.
iii. La resolución apelada no reconoce el estado concursal en el que se encuentra la inspeccionada alegando que el presente procedimiento sancionador está destinado a determinar la existencia de responsabilidades administrativas por la comisión de infracciones imputadas y la consecuente aplicación de una sanción, resultando indispensable señalar que si bien la resolución apelada no representa el inicio de una cobranza coactiva, sí representa el acto administrativo que da origen en la determinación de una multa, resultando lógica la declaración de la inexigibilidad del pago debido al estado concursal del inspeccionada, evitando así que el procedimiento llegue a un punto tal en que se realicen requerimientos de pago coactivos en virtud de la falta de pago de los adeudos que a la fecha resulten exigibles, debiendo las entidades tanto administrativas como judiciales tener que respetar los parámetros contenidos en la Ley General concursal.
iv. Se pretende imputar a la inspeccionada la comisión de una infracción muy grave cuyo supuesto fáctico no se condice con el incumplimiento supuestamente advertido, vulnerándose el principio de tipicidad reconocido en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG, toda vez, que se pretende imputar la infracción más gravosa contenida en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, sin haber realizado un análisis en función de los hechos denunciados, siendo que de mantenerse las imputaciones antes indicadas deberá considerarse únicamente la aplicación de la infracción grave prevista en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
v. La falta de pago oportuno de la liquidación de beneficios sociales de los extrabajadores incluidos en el presente procedimiento, fue el único hecho que originó cada una de las múltiples infracciones que se nos imputa, siendo evidente que nos encontramos frente a un concurso de infracciones regulado por el artículo 48-A del RLGIT, debiendo considerarse únicamente como infracciones independientes al incumplimiento de disposiciones sobre gratificaciones legales y bonificaciones extraordinarias, según lo establecido por la SUNAFIL como criterio normativo, por lo que, en cuanto al resto, la Intendencia deberá acceder a la aplicación de lo solicitado por la inspeccionada.
vi. El calificar como infracción a la labor inspectiva, al hecho de no cumplir oportunamente con el requerimiento de fecha 03 de diciembre de 2018, constituye una vulneración del principio del Non Bis In Ídem, imponiéndose una doble sanción por los mismos hechos: el incumplimiento en el pago de los beneficios sociales de los extrabajadores, configurándose una situación en la que un solo hecho genera la propuesta de una doble multa debiéndose dejar sin efecto la sanción impuesta.
vii. La Intendencia de Lima Metropolitana, en el procedimiento sancionador bajo el N° 2733- 2019-SUNAFIL/ILM/SIRE3, analizó la comisión de infracciones de idéntica naturaleza de las contenidas en el caso presente, resolviendo revocar las mutas impuestas mediante la Resolución de Intendencia N° 730-2020-SUNAFIL/ILM, que se adjunta como Anexo 1-B, mediante la cual determinó que la publicación del Boletín Concursal de fecha 08 de abril de 2019, así como la Resolución 3910-2019/CCOINDECOPI de fecha 27 de marzo de 2019, conllevan la suspensión de las obligaciones dinerarias de la inspeccionada, hasta la aprobación de un acuerdo global de refinanciación, todo ello en marco de la Ley de Procedimiento Concursal
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 1373-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 24 de agosto de 2021[2], la Intendencia de Lima Metropolitana declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, revocando en parte la Resolución de Sub Intendencia N° 613-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 26 de noviembre de 2020, modificando el monto de la multa impuesta, a la suma ascendente de S/ 9,337.50, por considerar los siguientes puntos:
i. En el presente caso, debe destacarse que la inspeccionada no acreditó ante la autoridad inspectiva de trabajo el inicio del procedimiento concursal preventivo ante el Indecopi, sino que fue con ocasión de los descargos presentados el 09 de enero de 2020 contra la Imputación de Cargos N° 1256-2019-SUNAFIL/ILM/AI1, que indicó que la obligación con sus extrabajadores deviene en inexigible por estar sometida a un Procedimiento Concursal Preventivo ante Indecopi, seguido en el Expediente Nº 102-2018/CCO-IINDECOPI, adjuntando para ello la Resolución Nº 3910-2019/CCOINDECOPI que dispuso la publicación del inicio del Procedimiento Concursal Preventivo y la suspensión de la exigibilidad de todas las obligaciones de la inspeccionada que tenga pendientes y que se hubieran devengado hasta la fecha de la publicación, y el Boletín Concursal de Publicación de Inicio de Concurso de fecha 08 de abril de 2019.
ii. En virtud a lo dispuesto en el artículo 108, 32, 38.1 de la Ley General de Sociedades obra la publicación en el Boletín Concursal – Publicación de Inicio de Concurso, que fuera presentado por la inspeccionada con los descargos a la Imputación de Cargos N° 1256-2019-SUNAFIL/ILM/AI1, mediante el cual la Comisión de Procedimientos Concursales del INDECOPI, señaló que la inspeccionada había quedado sometida al procedimiento concursal preventivo, haciendo referencia que la inspeccionada solicitó la suspensión de la exigibilidad de sus obligaciones. Por ello, se debió disponer el archivo del procedimiento, pues existe impedimento de seguir con la tramitación del procedimiento sancionador, estando a ello se procede a revocar en parte la resolución de primera instancia, y se deja a salvo el derecho de los trabajadores a fin de que puedan hacer valer su derecho ante la Comisión de Procedimientos Concursales de Indecopi.
iii. Sin perjuicio de lo expuesto, en relación al incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, cabe señalar que el inspector comisionado otorgó a la inspeccionada un plazo de ocho (08) días hábiles para que la inspeccionada proceda a subsanar el incumplimiento de las obligaciones laborales, a favor de los ex trabajadores afectados, plazo que culminó el 14 de diciembre de 2018; sin embargo, no cumplió con adoptar las medidas tendentes al cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, conforme consta de lo expuesto en los Hechos Constatados del Acta de Infracción. En tal sentido, al haber requerido la subsanación de las infracciones en materia de relaciones laborales antes del aviso del procedimiento concursal preventivo publicado en el Boletín Concursal de INDECOPI, el no cumplimiento de la referida medida inspectiva en su oportunidad deviene en una infracción a la labor inspectiva insubsanable, que afecta al Sistema de Inspección del Trabajo, y que amerita sanción económica que no contraviene lo dispuesto en el numeral 108.3 del artículo 108º de la LGSC antes citado.
iv. No se ha vulnerado el principio del non bis in ídem por cuanto no cumple con la triple identidad, ya que los hechos y fundamentos son distintos.
1.6 Con fecha 16 de septiembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1373-2021-SUNAFIL/ILM.
1.7 La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 2008-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 18 de noviembre de 2021, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Remuneraciones (Sub materia: gratificaciones y pago íntegro y oportuno de la remuneración convencional); Bonificación no remunerativa; Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (sub materia: vacaciones); Compensación por tiempo de servicios (sub materia: Depósito de CTS).
[2] Notificada a la impugnante el 26 de agosto de 2021, véase folio 125 del expediente sancionador.
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.”
[5] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL.
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
