Sumario: 1. El verdadero problema: la confusión de categorías, 2. De mecanismo excepcional a instrumento de desposesión, 3. La mutación del concepto de «ocupante ilegal», 4. La modificación del artículo 66 y la ausencia de justificación autónoma, 5. Cuando el concepto sustituye al juez, 6. A modo de conclusión.
1. El verdadero problema: la confusión de categorías
La discusión pública sobre la recuperación extrajudicial de bienes del Estado suele formularse como un dilema entre protección del patrimonio público y tolerancia frente a ocupaciones irregulares. Sin embargo, el problema no radica en la necesidad de defender bienes estatales frente a irrupciones materiales originarias. El verdadero problema es conceptual y, por tanto, estructural. Se trata de la progresiva confusión entre categorías propias del Derecho Civil y categorías empleadas por el Derecho Administrativo, particularmente en torno a la expresión “ocupante ilegal”.
El Derecho Civil peruano distingue con claridad entre posesión, detentación y precariedad. La posesión, conforme al artículo 896 del Código Civil, es el ejercicio de hecho de uno o más poderes inherentes a la propiedad. La posesión precaria, regulada en el artículo 911, comprende tanto a quien detenta sin título como a quien posee con título fenecido. En ambos supuestos existe ejercicio estable de señorío material. El poseedor precario es poseedor en sentido técnico. Puede carecer de derecho vigente, pero no carece de posesión.
La categoría administrativa de “ocupante ilegal” no es equivalente a la noción civil de “ocupante precario”. Cuando ambas se superponen sin distinción, el sistema pierde coherencia. No toda ausencia de título equivale a inexistencia de posesión. La falta o extinción del título puede generar ilegitimidad, pero no elimina automáticamente la estructura posesoria ni transforma el conflicto en un mero hecho material.
2. De mecanismo excepcional a instrumento de desposesión
La recuperación extrajudicial prevista en el artículo 65 de la Ley N.º 30230 fue concebida como un mecanismo excepcional destinado a reaccionar frente a ocupaciones materiales carentes de estructura posesoria relevante. Su lógica respondía a la necesidad de impedir que una irrupción fáctica incipiente se consolidara hasta forzar procesos judiciales prolongados.
Sin embargo, la práctica administrativa ha extendido su aplicación a supuestos que ya no responden a esa lógica. En Cusco, por ejemplo, se activó el mecanismo frente a un arrendatario cuyo contrato había vencido y respecto del cual se había cursado requerimiento notarial. La situación correspondía claramente a un supuesto de posesión con título fenecido, es decir, precariedad en términos civiles. No se trataba de una ocupación originaria carente de relación jurídica previa, sino de un vínculo contractual extinguido cuya restitución debía ventilarse en sede judicial. A pesar de ello, se optó por solicitar auxilio policial para ejecutar la recuperación administrativa.
En otros casos, la medida fue promovida frente a instituciones que habían recibido afectaciones en uso otorgadas por la propia Administración y posteriormente extinguidas. Nuevamente, la ocupación no surgía de una irrupción material originaria, sino de una relación jurídica preexistente cuya vigencia era discutida.
Más complejos aún son los supuestos en los que el ocupante cuenta con escritura pública de adquisición, ha realizado construcciones permanentes y ejerce señorío material consolidado. El cuestionamiento o cierre de la partida registral posterior no elimina por sí mismo la posesión civil ni convierte automáticamente al sujeto en ocupante ilegal. La eventual invalidez o ineficacia del título exige determinación jurisdiccional. Sin embargo, la figura administrativa tiende a operar como si bastara la inexistencia de título vigente para habilitar la intervención policial.
El fenómeno se vuelve aún más evidente cuando se trata de asociaciones de vivienda en proceso de formalización que, durante años, han ejercido señorío material sobre el predio, han pagado impuesto predial, cuentan con suministro regular de agua y energía eléctrica y, en algunos casos, incluso han obtenido constancias de posesión emitidas por autoridades locales. Aunque la situación jurídica de dominio pueda ser discutida, la realidad material revela una posesión estructurada llamada también “consolidada”, socialmente exteriorizada y reconocible. Calificar automáticamente a estos sujetos como ocupantes ilegales equivale a desconocer la dimensión civil del fenómeno posesorio y a sustituir el análisis jurídico por una etiqueta administrativa; además, del derecho constitucional a la vivienda y los fines de los gobiernos regionales y municipales de materializar dicho derecho.
Lo que era un mecanismo excepcional para enfrentar hechos materiales se convierte progresivamente en un instrumento administrativo de desposesión frente a conflictos jurídicos complejos.
3. La mutación del concepto de «ocupante ilegal»
La expresión “ocupante ilegal” fue introducida en la Ley N.º 30230 sin una definición técnica vinculada al sistema civil de la posesión. Se trataba, en principio, de una categoría descriptiva destinada a referirse a situaciones fácticas originarias carentes de causa jurídica. Con el tiempo, sin embargo, el término ha adquirido una elasticidad preocupante.
En contextos urbanos donde asentamientos que en su origen pudieron haber sido irregulares han evolucionado hacia realidades materialmente estructuradas, con viviendas permanentes y servicios básicos, la aplicación automática de la categoría de ocupante ilegal desconoce la transformación del fenómeno posesorio. El hecho posesorio no es estático. Puede evolucionar y adquirir estabilidad socialmente reconocible.
La doctrina civil reconoce, en materia de prescripción adquisitiva, la figura de la interversión del título para describir el cambio cualitativo en la relación con el bien. Una detentación puede transformarse en posesión con ánimo de dueño. Esa mutación requiere análisis jurídico y valoración de circunstancias. No es un acto automático.
Lo que hoy se observa es una operación inversa, una suerte de degradación administrativa del estatus posesorio, mediante la cual una posesión civil —aunque precaria o discutida— es reclasificada unilateralmente como ocupación ilegal. La consecuencia práctica es la exclusión de la defensa posesoria y la habilitación de la recuperación extrajudicial con auxilio policial.
La discusión deja de centrarse en la naturaleza jurídica de la relación con el bien y se desplaza hacia una calificación administrativa que, en la práctica, sustituye el examen judicial.
4. La modificación del artículo 66 y la ausencia de justificación autónoma
La reciente modificación del artículo 66 mediante el Decreto Legislativo N.º 1726 no constituye una simple adecuación técnica. Introduce un reforzamiento material de la potestad de recuperación extrajudicial, habilitando no solo el retiro de ocupantes sino también la ejecución directa de actos de demolición, descerraje y remoción de estructuras existentes en el predio. En términos prácticos, la Administración no solo recupera, sino que puede transformar físicamente el inmueble mediante la destrucción de muros, cercos perimétricos o edificaciones de material noble.
Este cambio es especialmente preocupante cuando se advierte que tales estructuras pueden evidenciar algo más que una mera ocupación fáctica. Un cerco de material noble expresa delimitación estable e inversión económica. Una edificación permanente puede implicar vivienda efectiva o explotación productiva del bien. La demolición administrativa de estos elementos no es un acto neutro de restitución posesoria; es una intervención irreversible sobre una situación que puede estar jurídicamente consolidada o, cuando menos, ser jurídicamente discutible.
La gravedad aumenta si se examina el rol asignado a la Policía Nacional. La redacción modificada del artículo 66 tiende a convertir la solicitud de auxilio policial en un mandato prácticamente automático, en el que la Policía actúa como ejecutor mecánico de la decisión administrativa. En la práctica, la institución policial se reduce a una suerte de mesa de partes ejecutiva, sin margen de apreciación sobre la naturaleza del conflicto ni sobre la eventual existencia de derechos en juego.
Sin embargo, la Policía no es un órgano ciego de ejecución. Su actuación está sometida a principios de legalidad, razonabilidad y respeto de derechos fundamentales. Además, la propia normativa interna de la Policía Nacional contempla procedimientos y protocolos para intervenciones que puedan afectar derechos de posesión o permanencia. Convertir el auxilio policial en una obligación automática vacía de contenido ese marco normativo y desplaza toda posibilidad de ponderación mínima.
El problema no se agota en el rol policial. La modificación del artículo 66 también afecta el debido procedimiento administrativo. La recuperación extrajudicial, tal como viene configurándose, no prevé un espacio real de contradicción previa. No se contempla una instancia efectiva para que el afectado pueda formular oposición, acreditar la naturaleza posesoria de su situación o discutir la calificación administrativa de “ocupante ilegal” antes de la ejecución material.
Cuando la Administración puede calificar unilateralmente la ocupación, solicitar auxilio policial y proceder a la demolición sin un procedimiento contradictorio previo, el principio del debido procedimiento administrativo se ve comprometido. El derecho de defensa no puede quedar relegado a una etapa posterior cuando el acto ejecutado es irreversible. La posibilidad de acudir al juez después de la demolición no restituye muros destruidos ni repara de inmediato la pérdida de vivienda o de medios de subsistencia.
Desde una perspectiva constitucional, la autotutela administrativa tiene límites. La ejecución directa de actos administrativos es admisible en ciertos supuestos, pero no puede desconocer el núcleo esencial del derecho de defensa ni la reserva jurisdiccional cuando se trata de controversias jurídicas complejas. La ampliación del artículo 66, introducida en un decreto legislativo centrado en infraestructura y eficiencia presupuestal, termina reforzando un poder de ejecución material que incide directamente en derechos fundamentales sin que exista una justificación autónoma ni un diseño procedimental que garantice contradicción previa.
La eficiencia en la ejecución de obras públicas no puede traducirse en la supresión del debido procedimiento. Tampoco puede convertir a la Policía en ejecutor automático de decisiones administrativas que afectan derechos posesorios discutibles. Cuando la recuperación extrajudicial habilita demolición inmediata sin espacio real de oposición, el debate deja de ser únicamente civil y se convierte en un problema de constitucionalidad.
5. Cuando el concepto sustituye al juez
La defensa del patrimonio estatal frente a ocupaciones materiales originarias no está en discusión. Lo que sí merece análisis es la expansión conceptual del término “ocupante ilegal” hasta abarcar supuestos que el Derecho Civil reconoce como posesión.
Cuando la Administración puede reclasificar unilateralmente una posesión civil como ocupación ilegal y ejecutar la desposesión con auxilio policial, el conflicto deja de ser estrictamente material y se convierte en jurídico. En ese punto, la frontera entre defensa patrimonial y autotutela ampliada se vuelve difusa.
La eficiencia administrativa no redefine categorías civiles. La ejecución de infraestructura no convierte la posesión precaria en inexistencia posesoria. Y la ausencia de título vigente no elimina por sí sola la necesidad de control jurisdiccional cuando se trata de situaciones consolidadas.
La recuperación extrajudicial nació como mecanismo excepcional. Su expansión conceptual, sumada a una modificación introducida sin justificación autónoma en un decreto orientado a fines distintos, amenaza con convertirla en regla general de desposesión administrativa.
El problema no es la defensa del patrimonio estatal. El problema es la confusión conceptual que permite que una categoría administrativa sustituya el análisis jurídico que corresponde al juez.
6. A modo de conclusión
¿Quién decide ahora qué es posesión? Si el poseedor precario es poseedor en sentido técnico, ¿puede una etiqueta administrativa convertirlo en inexistente?
Si la posesión consolidada exige análisis jurídico, ¿basta una calificación unilateral para degradarla a simple ocupación ilegal? Si existen muros de material noble, viviendas permanentes, pagos de impuesto predial y servicios básicos reconocidos por el propio Estado, ¿estamos realmente ante una irrupción material o ante una realidad posesoria que requiere juicio?
La recuperación extrajudicial nació para enfrentar hechos materiales. Hoy se aplica para resolver controversias jurídicas. Nació como excepción. Se aproxima peligrosamente a convertirse en regla. Y lo hace mediante una categoría —“ocupante ilegal”— que carece de delimitación técnica y que, por su elasticidad, permite sustituir el examen judicial por una decisión administrativa ejecutada con auxilio policial.
¿Puede la eficiencia en la ejecución de infraestructura redefinir conceptos civiles? ¿Puede la necesidad de liberar terrenos autorizar la demolición inmediata sin contradicción previa? ¿Puede la Policía convertirse en ejecutor automático de decisiones que inciden en derechos fundamentales sin margen de ponderación?
Cuando el concepto sustituye al juez, el problema deja de ser patrimonial y se convierte en constitucional.
La defensa del patrimonio estatal no está en cuestión. Lo que está en cuestión es si esa defensa puede ejercerse al precio de diluir categorías civiles, erosionar el debido procedimiento y ampliar la autotutela administrativa sin justificación autónoma ni conexidad clara con la delegación legislativa que la habilita.
Si todo el que no tiene título vigente es ocupante ilegal, entonces la precariedad desaparece. Si la precariedad desaparece, el desalojo judicial se vuelve innecesario. Y si el desalojo judicial se vuelve innecesario, la jurisdicción retrocede frente a la Administración.
La pregunta final no es si el Estado debe proteger sus bienes. La pregunta es quién decide, bajo qué procedimiento y con qué límites constitucionales.
Porque cuando el “ocupante ilegal” sustituye al poseedor, lo que se redefine no es solo una categoría. Se redefine el equilibrio entre poder y derecho, entre el Estado y el Ciudadano.
