Cuestiones fundamentales de la recuperación extrajudicial de la propiedad estatal y de la defensa posesoria extrajudicial

El autor es abogado por la Universidad Privada de Tacna, con estudios de maestría en Derecho Constitucional en la misma casa de estudios. Miembro ordinario del Instituto Peruano de Derecho y presidente del Capítulo Tacna de la Sociedad Peruana de Derecho.

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Sumario: 1. Introducción, 2. Antecedentes, 3. Recuperación extrajudicial de propiedad estatal, 4. Defensa posesoria extrajudicial.


1. Introducción

El 20 de octubre de 2021, diferentes noticieros de cadena nacional difundieron una noticia, ocurrida un día antes en la ciudad de Tacna, que mantuvo en vilo a varios ciudadanos tacneños: “Exponen a niños y amenazan con balones de gas en pelea por centro nocturno”. La preocupación ciudadana se incrementaba porque dicho bien colindaba con dos grifos.

Unas semanas antes de la noticia, los representantes legales de la empresa propietaria del inmueble retomaron la posesión de este, dado que se encontraba en posesión de unas personas cuyo contrato de arrendamiento se encontraba vencido. Luego de sendos intentos de conciliación infructuosos, la propietaria había decidido recuperar el bien de forma subrepticia, furtiva y sin generar hechos de violencia. La respuesta de los desposeídos o lanzados fue realizar una recuperación extrajudicial con el auxilio de la Policía Nacional del Perú, lo cual nos llama poderosamente la atención, pues, como veremos posteriormente, existe una prohibición de ejercer la defensa posesoria en contra del propietario.

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Este hecho nos lleva a pensar que, a pesar de la antigüedad de la norma, existen problemas en su aplicación cuando se trata de bienes inmuebles de propiedad privada.

Por otro lado, para la recuperación extrajudicial de predios del Estado, se está volviendo a discutir cuestiones superadas de hace más de cinco años, esto es, si la aplicación de la Ley 30230 es para todas las invasiones u ocupaciones ilegales ocurridas antes de la publicación de dicha norma o solo a las posteriores.

Es aquí donde va a empezar nuestra reflexión jurídica respecto a la recuperación de predios de propiedad estatal y privada.

2. Antecedentes

La Ley 30230, publicada el 12 de julio del 2014, establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país. Dentro de ello, en el capítulo VII se establecen “Disposiciones para la recuperación extrajudicial de la propiedad estatal” —y de taquito, para decirlo coloquialmente, modificaron el artículo 920 del Código Civil— y unas reglas para la defensa posesoria extrajudicial de bienes inmuebles de propiedad privada.

3. Recuperación extrajudicial de propiedad estatal

3.1. Concepto

Podemos conceptualizar la recuperación extrajudicial de propiedad estatal como aquel mecanismo para “repeler”, es decir, lanzar a todo invasor u ocupante ilegal. El efecto práctico es que el Estado pueda recobrar terrenos de propiedad estatal invadidos u ocupados ilegalmente en tanto no exista posesión consolidada, es decir, construcciones permanentes, puesto que, en dicho caso, tendrá que proceder una demanda desalojo u otro.

Nótese que cuando se trata del Estado, el término que se utiliza es “poseedor ilegal o invasor”; mientras que cuando se habla de inmuebles de propiedad privada se habla de “poseedor precario”. Esta diferenciación es lógica porque la recuperación extrajudicial estatal se realiza en tanto no existe posesión consolidada, sino a lo mucho “instalaciones informales”, las cuales no son consideradas posesión. En contraposición a ello, al tratarse de inmuebles de privados, puede darse incluso en terrenos construidos (departamentos, casas, locales comerciales) donde obviamente la persona o personas que se encuentran dentro ejercen posesión.

3.2. Presupuestos para la aplicación de la recuperación extrajudicial de propiedad estatal

Un presupuesto es todo aquello que debe preexistir para la aplicación de determinadas consecuencias. En el caso concreto de la recuperación extrajudicial de propiedad estatal se necesita:

1. Que se trate de un predio de propiedad estatal cuya titularidad puede ser del gobierno nacional, regional o local. Recordemos que cuando se trata de un bien eriazo, se presume que es del Estado.

2. Que el predio se encuentre invadido u ocupado ilegalmente. Nótese que el texto de la Ley 30230 se cuida de no utilizar el término “poseedor precario”, lo cual tiene algunas implicancias prácticas, que veremos más adelante.

3. Que en el predio a recuperar no exista una posesión consolidada. Esto porque la Ley solo faculta a remover instalaciones temporales informales; entonces, dicho presupuesto nace de una interpretación contrario sensu.

4. Que el predio a recuperar no se encuentre judicializado.

Si se cumplen estos presupuestos, es factible realizar la recuperación extrajudicial de la propiedad estatal.

3.3. Efectos de la Ley 30230 durante la tramitación de la recuperación extrajudicial

Dado que la Procuraduría tiene que hacer diligencias previas a la recuperación extrajudicial, es posible que los invasores u ocupantes ilegales tomen conocimiento de que se está tramitando dicho procedimiento. Entonces, en la práctica se ha visto que empiezan a presentar documentos, tanto a la Policía Nacional del Perú como a la oficina de la Procuraduría o, en otros casos, acuden a la vía jurisdiccional interponiendo interdictos para evitar una recuperación extrajudicial.

Los autores de la Ley se pusieron en este supuesto y por ello establecieron claramente que no se podrá discutir ningún derecho de quienes se consideren afectados por la recuperación extrajudicial antes de su ejecución. Esto implica que no podrán acudir en la vía jurisdiccional solicitando un interdicto de retener, por ende, cualquier proceso judicial iniciado en este contexto deberá ser declarado improcedente por aplicación directa del tercer párrafo del artículo 65 de la Ley 30230.

3.4. Efectos de la Ley 30230 posejecución de la recuperación extrajudicial de la propiedad estatal

El tercer párrafo del artículo 65 de la Ley 30230 establece lo siguiente:

No procede la aplicación de los mecanismos de defensa posesoria establecidos en los artículos 920 y 921 del Código Civil en favor de ocupantes ilegales (…) toda controversia sobre los supuestos derechos de quienes se consideren afectados por la recuperación extrajudicial, se tramitarán en la vía judicial y con posterioridad.

Es necesario establecer qué vía judicial es la idónea para reclamar derechos afectados con una recuperación extrajudicial. Para ello, en primer lugar, debemos dejar claro qué acciones judiciales no podrán ser aplicadas en caso se trate de invasores u ocupantes ilegales, según los artículos 920 y 921 del Código Civil:

    • Los invasores u ocupantes ilegales lanzados no podrán realizar defensa posesoria extrajudicial.
    • No podrán demandar interdicto de retener los invasores u ocupantes ilegales.
    • Los invasores u ocupantes ilegales no podrán demandar interdicto de recobrar.

La razón de ser de estas prohibiciones pueden sustentarse en que el Estado no puede tutelar acciones ilegales de los particulares que atentan contra el orden público. En todo caso, el afectado con una recuperación extrajudicial, se entiende que ha sido alguien que a lo mucho tenía instalaciones temporales, que pueden ser removidas. Y no solo eso, recordemos que la lógica del legislador ha sido no llamarlo poseedor, ni poseedor precario, ni nada por el estilo, sino un simple “invasor” u “ocupante ilegal”; por ende, solo los poseedores pueden interponer interdictos y, en este caso concreto, no son poseedores.

Entonces, de conformidad con la Ley 30230, solo puede considerarse afectado de una recuperación extrajudicial a quien aduzca o argumente ser propietario, en cuyo caso la acción legal idónea sería una demanda de “mejor derecho de propiedad y reivindicación”.

3.5. Procedimiento para la recuperación extrajudicial de la propiedad estatal

Si bien es cierto que el artículo 66 de la Ley 30230 establece algunos lineamientos, la Policía Nacional del Perú en fecha 12 de marzo del 2015 ha publicado un protocolo de intervención mediante RD 216-2015-DIRGEN/EMG.-PNP. En todo caso, teniendo en cuenta ambos documentos, el procedimiento ha quedado establecido de la siguiente forma:

a) Acreditación del procurador público de la institución que solicitará la recuperación extrajudicial. La acreditación implica presentar la resolución de nombramiento y documento de identidad.

b) Solicitud peticionando auxilio de la PNP que deberá tener los siguientes documentos:

i. Acreditación de la propiedad, competencia o administración del organismo estatal sobre el predio objeto de recuperación.

ii. El plano perimétrico-ubicación.

iii. La Partida registral del predio o el Certificado Negativo de Búsqueda Catastral cuando el predio estatal no se encuentre inscrito.

iv. Señalar expresamente que los ocupantes carecen de título de propiedad.

v. Señalar expresamente que el predio que se pretende recuperar extrajudicialmente, no se encuentra judicializado.

c) La PNP verificará la solicitud, así como la documentación que sustenta lo afirmado.

d) Informe de situación de inteligencia para determinar las fuerzas y recursos necesarios para la ejecución de la diligencia.

e) Orden de operaciones.

f) Antes de la intervención comunicar al Ministerio Público para conocimiento y acciones de su competencia.

g) Ejecución de la recuperación extrajudicial apoyando al Procurador de la entidad.

h) Al terminar la diligencia, el encargado policial de la diligencia emitirá la nota informativa describiendo todos los incidentes.

3.6. Plazo para la ejecución y cómputo del plazo

El plazo para la ejecución, según la Ley 30230, es de cinco días luego de presentada la solicitud; sin embargo, dicho plazo podrá ser ampliado dependiendo de la magnitud del predio a recuperar y la cantidad de personas civiles que allí se encuentra, la evaluación de los riesgos, debilidades y el grado de peligrosidad y resistencia que pueden ejercer los invasores.

Aunque formalmente parece incorrecto que una Ley pueda ser modificada por un protocolo policial, esa excepción es razonable.

3.7. Situaciones especiales de procedencia de la recuperación extrajudicial de la propiedad estatal

  • Primer supuesto

Cuando una entidad estatal y un particular tienen titularidad registral sobre un mismo predio, en este caso, solo se verificará que la entidad estatal tenga su derecho de propiedad inscrito en una partida registral. Considero que también se debería agregar el criterio del artículo 2022 del Código Civil. Pero no lo exigen así.

  • Segundo supuesto

Cuando son dos entidades del Estado las que tienen titularidad registral de un predio, esto es, cuando dos entidades estatales tienen partidas registrales sobre el mismo bien, en este caso, la Policía Nacional del Perú podrá atender el requerimiento de auxilio solicitado a la entidad que primero haya tenido inscrito su derecho de propiedad sobre el predio; es decir, la partida registral más antigua, criterio de interpretación válido basado en el aforismo “primero en el tiempo, primero en el derecho”, recogido en el artículo 2022 del Código Civil.

3.8. Problemas en torno a la aplicación de la Ley 30230 en el tiempo

Como advertimos al inicio de este ensayo, algunos intentan justificar que esta Ley se aplica solo a los invasores u ocupantes ilegales que se convirtieron en tales en fecha posterior a la entrada en vigencia de la Ley 30230; y no se aplicaría a aquellos invasores u ocupantes ilegales que se encontraban en dicha situación jurídica antes de la publicación de la norma.

Para solucionar este problema (no sé si llamarlo de interpretación) hay que aplicar el artículo III del Título Preliminar del Código Civil, que establece lo siguiente:

La ley se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes. No tiene fuerza ni efectos retroactivos, salvo las excepciones previstas en la Constitución Política del Perú.

Para el caso concreto, solo tendríamos que preguntarnos si, a la entrada en vigencia de la Ley 30230, los invasores u ocupantes ilegales tenían algún derecho. Si la respuesta es negativa, entonces su situación jurídica no ha cambiado y, por lo tanto, la Ley no se está aplicando retroactivamente sino solo a la situación jurídica existente.

4. Defensa posesoria extrajudicial

4.1. Concepto

Es un mecanismo extrajudicial que puede ser utilizado por el poseedor de un predio, construido o no, para repeler la fuerza que se emplee contra él o contra el bien y recobrarlo. En este último supuesto es posible pedir auxilio a la Policía Nacional.

En “teoría”, la Ley autoriza a actuar de motu proprio y es opcional solicitar apoyo o auxilio a la Policía Nacional del Perú. Sin embargo, en la práctica, se ha convertido en casi un “procedimiento administrativo para recuperar la posesión”, ello en el supuesto de quienes perdieron la posesión.

4.2. Supuestos de aplicación

El artículo 920, modificado por la Ley 30230, ha establecido tres supuestos de defensa posesoria:

1. El primer supuesto consiste en repeler la fuerza que se está usando contra la persona (poseedor) para no dejar que lo lancen del bien que está poseyendo. Esto se conoce como autodefensa.

2. El segundo supuesto se aplica cuando una persona ha sido desposeída de un bien inmueble e intenta recuperarlo sin apoyo policial.

3. El tercer supuesto se aplica cuando una persona ha sido desposeída de un bien inmueble e intenta recuperarlo con apoyo policial.

4.3. Plazo para la ejecución de la defensa posesoria

Según el texto normativo antes citado, el desposeído tiene quince días para recuperar el bien bajo esta modalidad, caso contrario, tendrá que hacerlo judicialmente a través de los interdictos. El plazo se contabiliza desde el día siguiente que se toma conocimiento de la desposesión.

4.4. Excepciones para el ejercicio de la defensa posesoria

En la parte final del segundo párrafo del artículo 920 del Código Civil modificado por la Ley 30230, se hace mención de que “(e)n ningún caso procede la defensa posesoria si el poseedor precario ha usufructuado el bien como propietario por lo menos diez (10) años”. En el último párrafo del mismo artículo dice que “(e)n ningún caso procede la defensa posesoria contra el propietario de un inmueble, salvo que haya operado la prescripción, regulada en el artículo 950 de este Código”.

Al respecto, podemos afirmar que la propiedad es el derecho real por excelencia, por ende, si el propietario ha decido recuperar el bien, sin violencia o con violencia, se arriesga a ser denunciado por el delito de usurpación, o a ser demandado con algún interdicto, incluso hasta con un desalojo; mas no, a que contra él se pueda promover una defensa posesoria extrajudicial.

4.5. Procedimiento para la defensa posesoria extrajudicial

Habiendo realizado la investigación correspondiente, a diferencia de la recuperación extrajudicial de la propiedad estatal, no existe un protocolo de intervención policial para la defensa posesoria extrajudicial y, por ello, en la práctica, la Policía Nacional del Perú utiliza supletoriamente la RD 216-2015-DIRGEN/EMG.-PNP. Así las cosas, solo se debe reemplazar el término procurador por el de “solicitante”. Por consiguiente, el procedimiento sería de la siguiente forma:

a) Identificación del solicitante con el Documento Nacional de Identidad.

b) Solicitud peticionando auxilio de la PNP y adjuntando los siguientes documentos:

i. Acreditación de la propiedad.

ii. El plano perimétrico-ubicación.

iii. La partida registral del predio.

iv. Señalar expresamente que los ocupantes carecen de título de propiedad.

v. Señalar expresamente que el predio que se pretende recuperar mediante la defensa posesoria no se encuentra judicializado.

c) La PNP verificará la solicitud, así como la documentación que sustenta lo afirmado.

d) Realizará un análisis de inteligencia para determinar las fuerzas y recursos necesarios para la ejecución de la diligencia.

e) Se emitirá una orden de operaciones.

f) Antes de la intervención informará al Ministerio Público para conocimiento y acciones de su competencia.

g) Brindará el apoyo para la defensa posesoria extrajudicial al solicitante.

h) Al terminar la diligencia, el encargado policial de la diligencia emitirá la nota informativa describiendo todos los incidentes.

4.6. Problemas en la aplicación de la defensa posesoria

Como bien se ha advertido anteriormente, no parece que la Policía Nacional sea quien deba reconocer cuándo se ha efectuado una prescripción adquisitiva. Además, debido a que la información es proporcionada por el solicitante de la defensa posesoria, puede que no brinde la información completa y que solo pueda dar la información que le convenga.

Ya sea el impedimento de realizar una defensa posesoria contra el propietario, o contra quien haya adquirido el bien por prescripción, dicha información debería salir luego de un contraste de información; es decir, que se le debería notificar al poseedor para realizar descargos.

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El único argumento que puede suspender la diligencia es que i) es el propietario, para lo cual deberá adjuntar documentos sustentatorios; ii) que ha adquirido el bien por prescripción; iii) deberá identificar la condición del solicitante de la defensa posesoria, esto es, que podrá informar su situación jurídica. Por ejemplo, podrá decir que es su exarrendatario y, por ende, adjuntará los contratos de alquiler; con ello se podrá evitar el abuso de autoridad y las demandas de indemnización a la Policía Nacional del Perú por aplicar incorrectamente la defensa posesoria.

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