Sumilla: 1. Introducción; 2. Resumen del caso analizado; 3. Análisis jurídico: caducidad de oficio en el PAD, 3.1. La caducidad administrativa como garantía constitucional, 3.2. Marco normativo: el artículo 237-A de la LPAG y su alcance, 3.3. La declaración de oficio: ¿facultad o deber?; 4. Crítica fundamentada a la resolución del tribunal, 4.1. Aciertos: el vacío normativo y la integración, 4.2. Debilidades argumentativas: lo que el tribunal no dijo; 5. Análisis constitucional y laboral: vacíos e implicancias, 5.1. La tensión entre garantismo y eficacia sancionadora, 5.2. Vacíos en el Régimen Disciplinario Funcional de la Procuraduría, 5.3. Implicancias para el derecho laboral y el contencioso administrativo; 6. Doctrina y jurisprudencia aplicable, 6.1. La posición del Tribunal Constitucional, 6.2. Casaciones relevantes de la Corte Suprema, 6.3. Doctrina especializada; 7. Propuestas y reflexiones finales; 8. Conclusiones; 9. Referencias bibliográficas.
1. Introducción
El presente artículo analiza críticamente la Resolución 5 del Expediente PAD 208-2024, emitida por el Tribunal Disciplinario de la Procuraduría General del Estado, mediante la cual se declara de oficio la caducidad administrativa del procedimiento administrativo disciplinario instaurado contra la abogada Nory Marilyn Vega Caro. Se examina la fundamentación jurídica del tribunal, la aplicación del principio de integración para incorporar la caducidad de la LPAG al régimen disciplinario funcional de la Procuraduría, los vacíos normativos identificados y las implicancias de esta decisión como precedente de observancia obligatoria. Asimismo, se identifican debilidades argumentativas, se analizan las consecuencias para los derechos fundamentales laborales de los procesados y se formulan propuestas para una regulación más coherente.
El 4 de mayo de 2026, el Tribunal Disciplinario de la Procuraduría General del Estado emitió una resolución que, sin exageración, puede considerarse un punto de inflexión en el tratamiento de la caducidad administrativa dentro de los procedimientos administrativos disciplinarios (PAD) de regímenes especiales. Se trata de la Resolución 5 recaída en el Expediente PAD 208-2024, mediante la cual se declaró de oficio la caducidad del procedimiento instaurado contra la abogada Nory Marilyn Vega Caro, en su condición de procuradora pública ad hoc adjunta para el caso Odebrecht.
La relevancia de esta decisión no radica únicamente en su contenido dispositivo —que anula la resolución final de sanción y ordena el archivo del expediente—, sino en su declaración como precedente administrativo de observancia obligatoria. En un contexto donde los procedimientos disciplinarios en la administración pública peruana enfrentan una crónica sobrecarga procesal, dilaciones injustificadas y vacíos normativos, esta resolución abre un debate necesario sobre los límites temporales del ius puniendi estatal y la responsabilidad de los funcionarios que, por acción u omisión, dilatan los procesos hasta su caducidad[1].
El análisis que sigue no pretende ser complaciente con la decisión del tribunal. Si bien reconoce aciertos en la identificación del vacío normativo y en la aplicación del principio de integración, también cuestiona la profundidad de ciertos argumentos, la ausencia de un análisis sobre la responsabilidad funcional de los operadores que propiciaron la caducidad y, sobre todo, el mensaje que esta resolución envía al sistema disciplinario funcional en su conjunto.
2. Resumen del caso analizado
El 26 de mayo de 2024, se formuló denuncia contra la abogada Nory Marilyn Vega Caro por infracciones al Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado (SADJE). Se le imputó haber ejercido funciones públicas distintas a las propias de su cargo como procuradora pública ad hoc adjunta para el caso Odebrecht, al aceptar temporalmente la designación como Procuradora General del Estado entre el 29 de noviembre de 2023 y el 4 de diciembre de 2023, incumpliendo su obligación de dedicación exclusiva[2].
La Unidad de Instrucción (UI) de la Oficina de Control Funcional (OCF) inició el PAD mediante Resolución Número Uno del 27 de diciembre de 2024, siendo notificada electrónicamente a la procesada el 27 de enero de 2025. La Unidad de Sanción (US), por su parte, emitió la Resolución Final 183-2025-JUS/PGE-OCF-US el 13 de noviembre de 2025, imponiendo una sanción de suspensión sin goce de remuneraciones por once (11) días.
La procesada interpuso recurso de apelación el 11 de diciembre de 2025, que fue elevado al Tribunal Disciplinario el 15 de enero de 2026. Al efectuar el control de legalidad, el Tribunal advirtió que el plazo ordinario de caducidad administrativa de nueve (9) meses —contado desde la notificación de la resolución de inicio— había vencido el 27 de octubre de 2025, es decir, diecisiete días antes de que la US emitiera la resolución final de sanción. El procedimiento en primera instancia demoró nueve meses y veintisiete días, excediendo el plazo legal[3].
3. Análisis jurídico: caducidad de oficio en el PAD
3.1. La caducidad administrativa como garantía constitucional
La caducidad administrativa en el procedimiento sancionador no es una mera formalidad procesal: constituye una manifestación del derecho al plazo razonable y, en última instancia, del debido proceso en sede administrativa. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, el contenido del derecho al debido proceso presenta dos expresiones: la formal y la sustantiva. La primera comprende los principios y reglas que integran las formalidades del procedimiento preestablecido; la segunda está relacionada con los estándares de razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión debe suponer[4].
La incorporación de la caducidad administrativa en la LPAG, a través del Decreto Legislativo 1272 (publicado el 21 de diciembre de 2016), respondió a una necesidad imperativa: evitar que los procedimientos sancionadores se prolonguen indefinidamente, convirtiendo al administrado en rehén de la ineficiencia estatal. Antes de esta reforma, era frecuente que procedimientos disciplinarios permanecieran abiertos durante años, generando incertidumbre jurídica y afectando los derechos fundamentales de los investigados.
3.2. Marco normativo: el artículo 237-A de la LPAG y su alcance
El artículo 237-A del TUO de la LPAG establece un plazo máximo de nueve meses para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio, prorrogables excepcionalmente por tres meses adicionales mediante resolución debidamente motivada. Transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución respectiva, el procedimiento se entiende automáticamente caducado y se procede a su archivo. La norma también precisa que la caducidad es declarada de oficio por el órgano competente y que el administrado se encuentra facultado para solicitarla.
Sin embargo, la cuestión central del caso analizado radica en que el Régimen Disciplinario Funcional de la Procuraduría General del Estado —regulado por el Decreto Legislativo 1326 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo 018-2019-JUS— no contempla expresamente la figura de la caducidad administrativa. El Tribunal, correctamente, identifica este vacío y recurre al principio de integración para aplicar supletoriamente las disposiciones de la LPAG[5].
3.3. La declaración de oficio: ¿facultad o deber?
Un aspecto fundamental de la resolución es la afirmación del Tribunal de que la caducidad puede —y debe— ser declarada de oficio. El artículo 237-A.3 de la LPAG es claro al señalar que «la caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente». Esta disposición convierte la declaración de caducidad no en una facultad discrecional, sino en un deber jurídico ineludible: cuando el órgano disciplinario advierte que el plazo ha vencido, está obligado a declarar la caducidad, independientemente de que el administrado lo haya solicitado.
En el caso analizado, fue precisamente el Tribunal —en ejercicio de su potestad revisora en segunda instancia— quien advirtió el vencimiento del plazo, pese a que la Unidad de Sanción omitió pronunciarse al respecto. Esta omisión de la primera instancia resulta particularmente grave, porque evidencia que los órganos instructores y sancionadores no están internalizando el mandato legal de controlar los plazos de caducidad.
4. Crítica fundamentada a la resolución del tribunal
4.1. Aciertos: el vacío normativo y la integración
La resolución presenta aciertos significativos. En primer lugar, el Tribunal realiza un exhaustivo recorrido por la naturaleza jurídica de la LPAG como norma común, la evolución legislativa de la caducidad administrativa y su fundamento constitucional en el principio de seguridad jurídica y el derecho al plazo razonable. El análisis de los precedentes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos —los casos Suárez Rosero vs. Ecuador, Valle Jaramillo y otros vs. Colombia, y Anzualdo Castro vs. Perú— refuerza sólidamente la base argumentativa.
Asimismo, la decisión de aplicar la caducidad por integración normativa resulta coherente con la doctrina del Tribunal Constitucional, que en la STC 01940-2024-PA/TC ha reconocido la aplicación de la caducidad administrativa regulada en la LPAG a todas las entidades del Estado y sus procedimientos administrativos, incluyendo los especiales[6].
4.2. Debilidades argumentativas: lo que el tribunal no dijo
No obstante los aciertos señalados, la resolución presenta debilidades que merecen ser señaladas con rigor académico:
a) Ausencia de análisis sobre responsabilidad funcional. El Tribunal declara la caducidad y ordena el archivo, pero omite pronunciarse sobre la responsabilidad de los funcionarios de la Unidad de Instrucción y la Unidad de Sanción que permitieron el vencimiento del plazo. Si el procedimiento se inició el 27 de enero de 2025 y el plazo venció el 27 de octubre del mismo año, ¿qué hicieron los órganos competentes durante esos nueve meses? La resolución no analiza si existió dilación injustificada, sobrecarga procesal legítima o simple negligencia. Este silencio es problemático porque, como señala Morón Urbina, los plazos de caducidad también constituyen indicadores de eficacia en la gestión de la Administración pública[7].
b) Insuficiente desarrollo del impacto en derechos de la denunciante y la institución. La resolución se centra legítimamente en los derechos de la procesada, pero no aborda las consecuencias de la caducidad para la parte denunciante ni para el interés público que subyace al caso Odebrecht. Tratándose de un caso emblemático de corrupción transnacional, el mensaje institucional de archivar el procedimiento por caducidad —sin mayor reflexión sobre las circunstancias que la provocaron— resulta al menos incompleto.
c) Falacia de autoridad selectiva. El Tribunal cita profusamente la jurisprudencia de la Corte IDH sobre plazo razonable, pero lo hace de manera unidireccional: solo para justificar la protección del procesado. La misma jurisprudencia interamericana también ha establecido que el derecho de acceso a la justicia y la lucha contra la impunidad son igualmente valores convencionales que deben ponderarse. Este desequilibrio argumentativo debilita la solidez del precedente.
d) No se analiza la posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento. Si bien la propia resolución ordena que la OCF evalúe la apertura de un nuevo PAD «en caso no haya prescrito la potestad sancionadora», el Tribunal no desarrolla el análisis de prescripción en el caso concreto, dejando esta determinación en manos de la misma instancia que permitió la caducidad. Esto genera un riesgo circular: el órgano que fue negligente en el primer procedimiento es el mismo que debe evaluar si puede iniciar uno nuevo.
5. Análisis constitucional y laboral: vacíos e implicancias
5.1. La tensión entre garantismo y eficacia sancionadora
El caso evidencia una tensión estructural en el derecho administrativo sancionador peruano: la necesidad de proteger los derechos del administrado frente a la potestad punitiva estatal, por un lado, y la obligación del Estado de sancionar efectivamente las conductas infractoras, por otro. La Constitución Política, en su artículo 139, inciso 3, consagra el derecho al debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva; pero simultáneamente, el artículo 41 establece la obligación de los funcionarios de respetar las normas de probidad y la lucha contra la corrupción[8].
La caducidad, como instrumento garantista, cumple una función legítima e irrenunciable. Pero cuando opera por negligencia de los propios órganos disciplinarios y no por complejidad intrínseca del caso, el resultado no es la protección de derechos sino la impunidad administrativa por omisión. En el caso analizado, la infracción imputada —ejercer funciones distintas a las del cargo durante cinco días— no presentaba complejidad probatoria alguna que justificara un procedimiento de nueve meses y veintisiete días.
5.2. Vacíos en el Régimen Disciplinario Funcional de la Procuraduría
El Tribunal identifica correctamente que ni el Decreto Legislativo 1326, ni su Reglamento (Decreto Supremo 018-2019-JUS), ni la Directiva 1-2021-PGE/CD regulan la caducidad administrativa en el procedimiento disciplinario de la Procuraduría General del Estado. Este vacío es grave y no debería existir tratándose de un régimen especial que data de 2019 y que fue diseñado con pleno conocimiento de que la LPAG ya regulaba la caducidad desde 2016.
Desde una perspectiva constitucional, este vacío vulnera el principio de seguridad jurídica, pues los procuradores públicos sometidos a procedimiento disciplinario carecen de certeza sobre los plazos máximos de duración del proceso. Desde una perspectiva laboral, afecta la estabilidad en el empleo y el derecho a no ser sometido a un estado indefinido de procesamiento que limita el pleno ejercicio de las funciones profesionales.
5.3. Implicancias para el derecho laboral y el contencioso administrativo
La resolución tiene implicancias directas en el ámbito laboral de todos los trabajadores del Estado. En este caso, la sanción de suspensión sin goce de remuneraciones por once días, ahora anulada, afectaba directamente el derecho fundamental a la remuneración. Pero más allá del caso concreto, el precedente establece que cualquier resolución sancionadora emitida fuera del plazo de caducidad es nula, lo cual abre la puerta para que numerosos procedimientos disciplinarios en trámite o ya resueltos puedan ser cuestionados por la misma vía[9].
En el ámbito del proceso contencioso administrativo laboral, regulado por la Ley 27584 y el Decreto Supremo 011-2019-JUS, la declaración de caducidad como precedente vinculante proporciona una herramienta argumentativa adicional para los administrados que impugnen sanciones ante el Poder Judicial. Los jueces contencioso-administrativos deberán evaluar, incluso de oficio, si los procedimientos disciplinarios respetaron los plazos de caducidad, aplicando este precedente junto con las disposiciones de la LPAG.
6. Doctrina y jurisprudencia aplicable
6.1. La posición del Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional peruano ha desarrollado una línea jurisprudencial consistente sobre el derecho al plazo razonable en sede administrativa. En la STC 01940-2024-PA/TC, el TC afirmó que la caducidad administrativa de la LPAG «resultaba de aplicación a todos los organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía, incluido el CNM, así como a los procedimientos administrativos desarrollados en dichas entidades». Esta doctrina fue precisamente el fundamento medular del precedente analizado[10].
Asimismo, en la STC 04814-2023-PA/TC, el Tribunal señaló que la prescripción —institución hermana de la caducidad— «tiene como finalidad impedir que los acusados permanezcan durante largo tiempo bajo acusación y asegurar que su tramitación se realice prontamente», reafirmando que estos límites temporales forman parte del «núcleo mínimo de derechos reconocido por el sistema internacional de protección de los derechos humanos».
6.2. Casaciones relevantes de la Corte Suprema
La Corte Suprema ha abordado la caducidad administrativa desde la perspectiva del proceso contencioso administrativo. En la Casación 20105-2015-Cusco, se precisó que el plazo de caducidad para interponer la demanda contencioso-administrativa se computa desde la notificación del acto que agota la vía administrativa. En la Casación 1133-2017-Lima, se estableció que los días de huelga judicial deben descontarse del cómputo de la caducidad, en aplicación del principio de tutela jurisdiccional efectiva[11].
Estas casaciones, si bien referidas al ámbito contencioso-administrativo, resultan relevantes porque establecen un estándar de protección del administrado que el Tribunal Disciplinario recoge implícitamente en su resolución: los plazos deben interpretarse en favor del procesado y la administración no puede beneficiarse de su propia negligencia.
6.3. Doctrina especializada
La doctrina peruana ha abordado extensamente la caducidad en el procedimiento sancionador. Morón Urbina, en sus Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, sostiene que la caducidad «permite que el administrado que interactúa con la potestad sancionadora de la Administración Pública no permanezca en un estado constante de incertidumbre jurídica respecto a una posible sanción, de manera que el paso del tiempo elimina dicha situación en favor del administrado». Esta concepción sustenta teóricamente la decisión del Tribunal.
En la doctrina comparada, Caballero Sánchez señala que la caducidad es un principio consustancial al Estado Constitucional de Derecho, implícitamente reconocido en la Constitución, cuya función es garantizar un equilibrio entre el ejercicio de la potestad sancionadora y los derechos de los administrados. Hutchinson y Biglieri, por su parte, advierten que la creación de precedentes administrativos en esta materia debe ser cautelosa para evitar que se convierta en un mecanismo de impunidad institucionalizada[12].
7. Propuestas y reflexiones finales
El caso analizado revela problemas estructurales que trascienden la resolución individual. A continuación, se formulan algunas propuestas concretas:
a) Regulación expresa de la caducidad en el Régimen Disciplinario Funcional. Es imperativo que el Decreto Legislativo 1326 y su Reglamento incorporen plazos específicos de caducidad para el procedimiento disciplinario de los procuradores públicos, quienes resultan ser un eje importante en la defensa de los derechos de los ciudadanos y del funcionamiento del Sistema judicial en el país, las 24 horas de todos los días y del año. La dependencia del principio de integración genera incertidumbre y litigiosidad innecesaria. El legislador o el Poder Ejecutivo —vía decreto supremo— deben establecer plazos claros, diferenciados según la complejidad del caso, y mecanismos de alerta temprana para evitar la caducidad.
b) Establecimiento de responsabilidad funcional por caducidad negligente. La declaración de caducidad debe activar automáticamente una investigación sobre la conducta de los funcionarios responsables del procedimiento. Si la caducidad se produce por negligencia, inercia o sobrecarga no reportada, los responsables deben responder disciplinariamente. De lo contrario, la caducidad se convierte en un incentivo perverso: basta con dilatar el proceso para que este se archive.
c) Fortalecimiento de los órganos disciplinarios. La sobrecarga procesal no es excusa constitucional para vulnerar los plazos legales, pero sí es un problema que debe abordarse con recursos humanos, tecnológicos y presupuestales adecuados. Las procuradurías necesitan unidades de instrucción y sanción con personal suficiente y capacitado para resolver oportunamente los procedimientos a su cargo.
d) Revisión del precedente en casos de corrupción. El precedente vinculante, en su formulación actual, no distingue entre infracciones simples e infracciones vinculadas a casos de gran corrupción. Una aplicación indiscriminada podría generar caducidades masivas en procedimientos disciplinarios complejos vinculados al caso Odebrecht, Lava Jato u otros escándalos de corrupción sistémica, lo cual sería políticamente devastador y jurídicamente cuestionable.
8. Conclusiones
La Resolución 5 del Expediente PAD 208-2024 constituye un hito en la jurisprudencia administrativa disciplinaria peruana. Al declarar de oficio la caducidad del procedimiento y establecer como precedente vinculante la aplicabilidad de la caducidad de la LPAG al Régimen Disciplinario Funcional de la Procuraduría General del Estado, el Tribunal Disciplinario colma un vacío normativo que generaba inseguridad jurídica para los procesados.
Sin embargo, la resolución no está exenta de críticas. La ausencia de análisis sobre la responsabilidad funcional de quienes propiciaron la caducidad, el tratamiento unidireccional de la jurisprudencia interamericana y la falta de diferenciación según la complejidad del caso son debilidades que futuros precedentes deberán subsanar.
El mensaje jurídico de esta resolución es ambivalente. Por un lado, reafirma que el Estado no puede mantener indefinidamente abiertos los procedimientos disciplinarios, protegiendo así los derechos fundamentales de los procesados. Por otro lado, al no sancionar la negligencia que provocó la caducidad, normaliza la ineficiencia administrativa y erosiona la credibilidad del sistema disciplinario.
El desafío que queda pendiente es encontrar un equilibrio entre el garantismo procesal y la eficacia sancionadora. La caducidad debe ser una garantía para el administrado, no un refugio para la negligencia estatal ni un mecanismo de impunidad administrativa. Corresponde al legislador, al Poder Ejecutivo y a los propios tribunales disciplinarios construir ese equilibrio con normas claras, plazos realistas y consecuencias efectivas para quienes, desde la administración, permiten que los procedimientos disciplinarios caduquen por simple desidia.
9. Referencias bibliográficas
[1] Morón Urbina, Juan Carlos (2017). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima, Perú: Ed. Gaceta Jurídica, p. 44.
[2] DL. 1326, art. 34; Decreto Supremo 018-2019-JUS, art. 31, párr. 31.3, num. 10.
[3] Art. 237-A del TUO de la LPAG (artículo 258 del TUO aprobado por Decreto Supremo 006-2026-JUS).
[4] Tribunal Constitucional del Perú, Exp. 01940-2024-PA/TC. Véase también STC 04814-2023-PA/TC.
[5] Caballero Sánchez, R. (1999). Prescripción y Caducidad en el Ordenamiento Administrativo. Madrid: McGraw Hill, p. 73.
[6] STC 01940-2024-PA/TC.
[7] Morón Urbina, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima, Perú: Ed. Gaceta Jurídica, p. 798.
[8] Constitución Política del Perú, arts. 39, 41 y 139, inc. 3. Véase también la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, ratificada por el Perú.
[9] STC 00020-2012-PI/TC, f. j. 30. Véase también Casación 25876-2018-Lima.
[10] STC 01940-2024-PA/TC, expedida el 27 de agosto de 2024. Véase también STC 00962-2021-PA/TC.
[11] Casación 20105-2015, Cusco (Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente); Casación 1133-2017, Lima.
[12] Hutchinson, T. y Biglieri, A. (2020). «Breves consideraciones acerca del Precedente Administrativo». IUS: Revista de Investigación de la Facultad de Derecho, 2(1), pp. 34-35.
