Sumario: 1. Introducción; 2. Análisis; 2.1. ¿Qué es el TUO?; 2.2. El TUO de la LPAG; 3. Consideraciones finales.
1. Introducción
La producción normativa en el Estado contemporáneo se caracteriza por una constante modificación, incorporación y derogación de disposiciones legales y reglamentarias. Esta dinámica legislativa, si bien responde a las necesidades cambiantes de la administración pública y de la sociedad, genera también problemas de dispersión normativa, dificultades interpretativas y riesgos para la seguridad jurídica. Frente a ello, el ordenamiento jurídico peruano ha desarrollado mecanismos de sistematización normativa, entre los cuales destaca el Texto Único Ordenado (TUO).
En el ámbito del derecho administrativo peruano, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG), constituye uno de los instrumentos de mayor relevancia para garantizar la coherencia y accesibilidad del régimen jurídico administrativo. La reciente aprobación del Decreto Supremo 006-2026-JUS, que aprueba el nuevo TUO de la LPAG, representa un esfuerzo de actualización y sistematización normativa acorde con las múltiples modificaciones sufridas por la Ley 27444 desde su promulgación en el año 2001.
En este contexto, resulta pertinente analizar la naturaleza jurídica de los Textos Únicos Ordenados, sus alcances, límites y finalidad dentro del sistema normativo peruano, así como examinar específicamente el nuevo TUO de la LPAG aprobado mediante Decreto Supremo 006-2026-JUS y su relevancia para la seguridad jurídica y la función administrativa.
2. Análisis
2.1 ¿Qué es el TUO?
El Texto Único Ordenado constituye un instrumento de técnica legislativa orientado a compilar, sistematizar y ordenar en un solo cuerpo normativo las modificaciones efectuadas a una ley o disposición reglamentaria de alcance general. Su finalidad principal consiste en otorgar coherencia sistemática a normas que, debido a múltiples reformas sucesivas, pueden presentar problemas de dispersión, desorden o dificultad interpretativa.
Por ejemplo, si una ley publicada originalmente en el año 2001 ha sido modificada por diez leyes posteriores que cambiaron artículos, incorporaron nuevos numerales y derogaron disposiciones, el operador jurídico tendría que revisar múltiples normas dispersas para conocer el texto vigente. Frente a ello, el TUO permite reunir todas esas modificaciones en un solo documento actualizado, facilitando su consulta y aplicación.
En este sentido, la “Guía para la elaboración de Textos Únicos Ordenados” elaborada por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos señala que los TUOs “no constituyen fuente de producción jurídica o normativa, sino una fuente informativa”, siendo una medida de técnica legislativa destinada a “unificar, reordenar o sistematizar en un solo texto las disposiciones de varias normas sucesivas sobre una norma principal vigente”.
Asimismo, el numeral 12 del artículo IV del Título Preliminar del Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa define al TUO como:
“Documento que compila y sistematiza en un solo texto integral las normas contenidas en una ley o disposiciones reglamentarias de alcance general, a fin de otorgarle la coherencia sistemática que pudiera haber sido afectada como producto de las modificaciones y derogaciones dispuestas por normas posteriores hacia la citada norma. No posee carácter innovador ni interpretativo, ni modifica el valor y fuerza de las normas ordenadas”.
De esta definición se desprenden diversas características esenciales del TUO:
En primer lugar, el TUO carece de carácter innovador. Esto significa que no puede crear nuevas normas, modificar el contenido sustancial de las existentes ni introducir interpretaciones auténticas del ordenamiento jurídico. Su función es estrictamente compiladora y sistematizadora.
En términos sencillos, la ley crea la regulación jurídica, mientras que el TUO organiza y sistematiza dicha regulación ya existente. Por ello, el TUO no reemplaza la fuerza normativa de la ley original, sino que facilita su comprensión y aplicación práctica.
En segundo lugar, el TUO constituye una herramienta de seguridad jurídica. El Tribunal Constitucional ha reconocido que la seguridad jurídica implica garantizar la predictibilidad de las conductas y de la actuación de los poderes públicos, evitando arbitrariedades y promoviendo la certeza normativa. En ese sentido, el TUO facilita el acceso a un texto normativo ordenado y actualizado, permitiendo que ciudadanos, operadores jurídicos y entidades públicas conozcan con claridad el contenido vigente de una regulación.
En tercer lugar, el TUO tiene naturaleza instrumental. La fuerza jurídica de sus disposiciones no proviene del TUO mismo ni del decreto supremo que lo aprueba, sino de las normas originales y modificatorias que sistematiza. Como sostiene Juan Carlos Morón Urbina, “los textos únicos ordenados no poseen carácter legislativo por sí mismos, sino que sus normas extraen fuerza jurídica del cuerpo legal al cual ordenan y unifican”.
En el ordenamiento peruano, la facultad para aprobar TUOs fue fortalecida con el Decreto Legislativo 1452, el cual incorporó la Sexta Disposición Complementaria Final del TUO de la LPAG, facultando a las entidades del Poder Ejecutivo a compilar las modificaciones efectuadas a disposiciones legales o reglamentarias de alcance general correspondientes a su sector.
La aprobación del TUO se realiza mediante decreto supremo del sector correspondiente y requiere la opinión previa favorable del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Ello responde a la necesidad de garantizar uniformidad técnica y coherencia jurídica en los procesos de sistematización normativa.
No obstante, la potestad sistematizadora del Poder Ejecutivo no es absoluta. Precisamente porque el TUO carece de carácter innovador, su elaboración debe limitarse estrictamente a compilar, ordenar y actualizar formalmente disposiciones ya vigentes, sin alterar su contenido material. Ello constituye un límite esencial derivado del principio de legalidad y de la separación de poderes.
En la práctica peruana, sin embargo, algunos procesos de sistematización normativa han generado cuestionamientos respecto a posibles excesos en el uso de “ajustes sistemáticos” que, bajo la apariencia de ordenación técnica, terminan modificando indirectamente el alcance normativo original. Ello puede ocurrir, por ejemplo, mediante cambios en la ubicación sistemática de artículos, alteraciones en las remisiones internas o reformulaciones de términos que inciden en la interpretación jurídica de la norma.
Bajo esta lógica, la elaboración de un TUO exige especial rigurosidad técnica, pues una sistematización inadecuada podría convertirse en una forma indirecta de innovación normativa, excediendo la finalidad meramente compiladora que la Constitución y la legislación reconocen a este instrumento.
2.2 El TUO de la LPAG
La Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, constituye la norma base del derecho administrativo procedimental peruano. Desde su publicación el 11 de abril de 2001, la LPAG ha sido objeto de numerosas modificaciones legislativas destinadas a modernizar la administración pública, fortalecer los derechos de los administrados y optimizar los procedimientos administrativos.
Como consecuencia de dichas modificaciones, resultó necesaria la aprobación de diversos Textos Únicos Ordenados que permitan consolidar en un solo texto las reformas acumuladas. En este contexto, el 30 de abril de 2026 se publicó el Decreto Supremo 006-2026-JUS, mediante el cual se aprueba el nuevo Texto Único Ordenado de la Ley 27444.
Antes de la aprobación del nuevo TUO, la aplicación práctica de la LPAG exigía revisar no solo el texto original de la Ley 27444, sino también múltiples decretos legislativos y leyes modificatorias emitidas a lo largo de más de dos décadas. Esta dispersión normativa generaba dificultades operativas tanto para administrados como para autoridades administrativas y órganos resolutivos.
Por ejemplo, un administrado que buscaba conocer el régimen actualizado del silencio administrativo, la nulidad de oficio o los recursos administrativos debía verificar sucesivas modificaciones introducidas por normas posteriores, muchas veces dispersas en distintos cuerpos normativos. Del mismo modo, los operadores jurídicos y tribunales administrativos podían enfrentar dificultades para identificar con precisión el texto vigente aplicable a determinados procedimientos, especialmente en materias sujetas a frecuentes reformas.
En ese contexto, el TUO de la LPAG cumple una función práctica relevante, pues permite centralizar en un único cuerpo normativo las disposiciones vigentes del procedimiento administrativo general, reduciendo riesgos de error interpretativo y fortaleciendo la predictibilidad de la actuación administrativa.
Conforme al artículo 109 de la Constitución Política del Perú, las normas entran en vigencia al día siguiente de su publicación salvo disposición distinta. En aplicación de dicho mandato constitucional, el nuevo TUO de la LPAG entró en vigencia el 1 de mayo de 2026.
Asimismo, el citado decreto supremo derogó expresamente el anterior TUO aprobado mediante Decreto Supremo 004-2019-JUS.
Debe precisarse, sin embargo, que la aprobación de un nuevo TUO no implica la creación de un nuevo régimen jurídico autónomo. El TUO mantiene la naturaleza compiladora antes descrita. Así, la Cuarta Disposición Complementaria Final del TUO de la LPAG, referida a la vigencia de la Ley 27444 a los seis meses de su publicación original en el año 2001, no se refiere a la vigencia del TUO aprobado en 2026.
En efecto, el nuevo TUO únicamente sistematiza y ordena las disposiciones vigentes de la LPAG y sus modificaciones posteriores, sin alterar su contenido sustancial. Esta precisión resulta importante para evitar interpretaciones erróneas respecto a la naturaleza jurídica de los TUOs.
Por otro lado, la elaboración del TUO de la LPAG responde a criterios técnicos previstos en la normativa de sistematización legislativa y desarrollados en la “Guía para la elaboración de Textos Únicos Ordenados”. Entre las principales operaciones permitidas en la elaboración de un TUO se encuentran:
1. La incorporación de artículos adicionales introducidos por normas posteriores;
2. La eliminación de disposiciones derogadas;
3. La corrección de errores materiales evidentes;
4. La actualización de denominaciones institucionales;
5. La adecuación sistemática de títulos y sumillas;
6. La conservación de la numeración original de los artículos.
Estas operaciones buscan preservar la coherencia interna del texto normativo sin alterar el contenido material de las disposiciones legales.
Por ejemplo, si una entidad pública cambia de denominación mediante una norma posterior, el TUO puede actualizar dicha denominación en todo el texto sistematizado sin alterar el contenido sustancial de la regulación.
Igualmente, cuando una norma posterior incorpora un artículo adicional —por ejemplo, un artículo 10-A—, el TUO debe mantener dicha numeración original para preservar la coherencia normativa.
Asimismo, la elaboración del TUO exige observar estándares de calidad normativa y técnica legislativa. La exposición de motivos debe contener el fundamento técnico de la propuesta, el análisis de impactos cuantitativos y cualitativos, así como el análisis de impacto de la vigencia de la norma en el ordenamiento jurídico nacional.
En consecuencia, el TUO no debe entenderse únicamente como una herramienta de orden documental, sino como un mecanismo estrechamente vinculado a la seguridad jurídica, la calidad regulatoria y el derecho de los ciudadanos a acceder a normas claras, sistematizadas y previsibles.
La relevancia del TUO de la LPAG trasciende el plano técnico-legislativo. Al tratarse de la norma central del procedimiento administrativo peruano, su adecuada sistematización contribuye directamente a garantizar el debido procedimiento administrativo, la predictibilidad de la actuación estatal y la tutela efectiva de los derechos de los administrados.
III. Consideraciones finales
Los Textos Únicos Ordenados constituyen herramientas fundamentales de sistematización normativa orientadas a fortalecer la seguridad jurídica, la coherencia legislativa y el acceso ordenado al derecho vigente. Aunque carecen de carácter innovador o interpretativo, cumplen una función esencial en la organización y comprensión del ordenamiento jurídico.
El TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado mediante Decreto Supremo 006-2026-JUS representa un importante esfuerzo de actualización normativa frente a las múltiples modificaciones acumuladas por la Ley 27444 desde su entrada en vigencia en el año 2001.
Su aprobación no implica la creación de nuevas normas ni la modificación sustancial del régimen administrativo, sino la consolidación sistemática de las disposiciones vigentes en un texto único, ordenado y accesible. Ello resulta especialmente relevante en un contexto donde la proliferación normativa puede afectar la predictibilidad y claridad del derecho administrativo.
Finalmente, la correcta elaboración de los TUOs exige el respeto estricto de los principios de técnica legislativa, calidad normativa y seguridad jurídica, evitando que estos instrumentos excedan su finalidad compiladora. En consecuencia, el TUO se consolida como una herramienta indispensable para garantizar un ordenamiento jurídico más claro, coherente y accesible para la administración pública y la ciudadanía.
Bibliografía
- Constitución Política del Perú.
- Ley 26889, Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa.
- Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
- Decreto Supremo 006-2026-JUS, Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
- Decreto Supremo 007-2022-JUS, Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa.
- Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Guía para la elaboración de Textos Únicos Ordenados. Primera edición. Lima: MINJUSDH, 2024.
- Morón Urbina, Juan Carlos. Las peculiaridades de los textos únicos ordenados en nuestro sistema de fuentes del derecho (¿facultad legislativa subrepticia del Poder Ejecutivo?). Advocatus, núm. 9, 2003.
- Tribunal Constitucional del Perú. Sentencia recaída en el Expediente 0016-2002-AI/TC.
- Tribunal Constitucional del Perú. Sentencia recaída en el Expediente 0001-2003-AI/TC y 0003-2003-AI/TC.
