Fundamento destacado: 3. Pero antes de iniciar el enjuiciamiento de los citados preceptos legales conviene traer a colación una breve consideración general sobre el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que a todos impone el art. 31.1 de la Constitución, pues sólo a partir de esta consideración -que es un prius lógico cuando de infracciones y sanciones tributarias se trata- puede entenderse cabalmente la singular posición en que la Constitución sitúa, respectivamente, a los poderes públicos, en cuanto titulares de la potestad tributaria, y a los ciudadanos, en cuanto sujetos pasivos y, en su caso, sujetos infractores del deber de contribuir. Dicho precepto constitucional dispone, en efecto, que «todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio». Esta recepción constitucional del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos según la capacidad económica de cada contribuyente configura un mandato que vincula tanto a los poderes públicos como a los ciudadanos e incide en la naturaleza misma de la relación tributaria. Para los ciudadanos este deber constitucional implica, más allá del genérico sometimiento a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico que el art. 9.1 de la norma fundamental impone, una situación de sujeción y de colaboración con la Administración tributaria en orden al sostenimiento de los gastos públicos cuyo indiscutible y esencial interés público justifica la imposición de limitaciones legales al ejercicio de los derechos individuales. Para los poderes públicos este deber constitucional comporta también exigencias y potestades específicas en orden a la efectividad de su cumplimiento por los contribuyentes.
Este Tribunal Constitucional ha tenido ya ocasión de declarar, en concreto, que para el efectivo cumplimiento del deber que impone el art. 31.1 de la Constitución es imprescindible la actividad inspectora y comprobatoria de la Administración tributaria, ya que de otro modo «se produciría una distribución injusta en la carga fiscal», pues «lo que unos no paguen debiendo pagar, lo tendrán que pagar otros con más espíritu cívico o con menos posibilidades de defraudar»; de ahí la necesidad y la justificación de «una actividad inspectora especialmente vigilante y eficaz, aunque pueda resultar a veces incómoda y molesta» (STC 110/1984, fundamento jurídico 3.º). La ordenación y despliegue de una eficaz actividad de inspección y comprobación del cumplimiento de las obligaciones tributarias no es, pues, una opción que quede a la libre disponibilidad del legislador y de la Administración, sino que, por el contrario, es una exigencia inherente a «un sistema tributario justo» como el que la Constitución propugna en el art. 31.1: en una palabra, la lucha contra el fraude fiscal es un fin y un mandato que la Constitución impone a todos los poderes públicos, singularmente al legislador y a los órganos de la Administración tributaria. De donde se sigue asimismo que el legislador ha de habilitar las potestades o los instrumentos jurídicos que sean necesarios y adecuados para que, dentro del respeto debido a los principios y derechos constitucionales, la Administración esté en condiciones de hacer efectivo el cobro de las deudas tributarias, sancionando en su caso los incumplimientos de las obligaciones que correspondan a los contribuyentes o las infracciones cometidas por quienes están sujetos a las normas tributarias.
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente; don Francisco Rubio Llorente, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo y don Vicente Gimeno Sendra, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad 695/1985, interpuesto por don Luis Fernández Fernández-Madrid, en su propio nombre y como Comisionado por otros cincuenta y nueve Senadores, y en las cuestiones de inconstitucionalidad núms. 889 y 1960/1988, acumuladas al mismo y promovidas, respectivamente, por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia y por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, frente a determinados preceptos de la Ley 10/1985, de 26 de abril, de modificación parcial de la Ley General Tributaria. Plan comparecido el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Jesús Leguina Villa, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
1. Por escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 19 de julio de 1985, don Luis Fernández Fernández-Madrid, en su propio nombre y como Comisionado por otros cincuenta y nueve Senadores del Grupo Parlamentario Popular, interpone recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1, 4 y 5 de la Ley 10/1985, de 26 de abril, de modificación parcial de la Ley General Tributaria, publicada en el «Boletín Oficial del Estado» el 27 de abril de 1985.
2. El recurso se fundamenta en las alegaciones que a continuación se resumen:
A) Deben estimarse inconstitucionales los arts. 1 y 4 de la indicada Ley 10/1985 por los que se da una nueva redacción a los arts. 38.1 y 77.1 de la Ley General Tributaria (LGT). En estos preceptos se establece que: «responderán solidariamente de las obligaciones tributarias todas las personas que sean causantes o colaboren en la realización de una infracción tributaria» (art. 38.1) y «son infracciones tributarias las acciones y omisiones tipificadas y sancionadas en las Leyes. Las infracciones tributarias son sancionables incluso a título de simple negligencia» (art. 77.1). El nuevo art. 77.1 define de una forma objetiva la infracción tributaria, haciendo desaparecer cualquier exigencia de voluntariedad o intencionalidad y otro tanto cabe decir del actual art. 38.1 del que desaparece toda referencia a las personas que «dolosamente» sean causantes de las infracciones, tal y como antes se decía en este mismo precepto. La conjunción de ambos artículos supone la peligrosa asunción de un régimen de responsabilidad objetiva.
En el antiguo art. 77.1 de la LGT se decía que son infracciones tributarias las acciones u omisiones «voluntarias y antijurídicas» tipificadas en las Leyes; con lo que no se hacía sino seguir el camino del antiguo art. 1 del Código Penal, donde se afirmaba que son delitos o faltas las acciones y omisiones «voluntarias» penadas por la Ley. La razón de ser de aquella definición se encontraba en la razonable convicción de que las iniracciones y sanciones tributarias configuran una materia eminentemente penal, pues con la sanción aquí no se persigue recaudar el tributo, sino exigir un «plus», a quien no ha pagado debidamente, esto es, sancionar una conducta antijurídica y buscando con ello una doble finalidad: disuasoria o intimidatoria del infractor y, a la par, ejemplificadora para terceros. La supresión del requisito consistente en la voluntad de conseguir un resultado injusto posee una indudable transcendencia y sólo se cae en la cuenta de la magnitud de lo establecido en el art. 77. 1 cuando se advierte que únicamente existen dos correcciones a este intento de objetivar al máximo las infracciones tributarias: lo dispuesto en el párrafo cuarto del art. 77 sobre las circunstancias que eximen de responsabilidad, y la regulación de los delitos contra la Hacienda Pública que se hace en la Ley Orgánica 2/1985, de 29 de abril. Por lo demás, ni tan siquiera se contempla un factor de corrección como es el error de Derecho, de innegable oportunidad, habida cuenta de la enorme complejidad técnica que posee la normativa tributaria. Esta inseguridad jurídica se ve acrecentada por el hecho de que en la nueva redacción del art. 107, dada por la Ley 10/1985, se suprime el carácter vinculante de las consultas a la Administración, lo que contribuirá a emanar opiniones no vinculadas por la legalidad, sino por el incremento de los ingresos públicos. En virtud de este panorama, resta un contribuyente perdido en la maraña de normas tributarias y muy propicio a caer, «incluso a título de simple negligencia», en una infracción.
En suma, debe concluirse que la sanción tributaria participa de la misma naturaleza que las penas contenidas en el Código Penal. Sin embargo, tras la reforma operada se suprime la exigencia de «voluntariedad» y se añade que serán sancionadas las infracciones «incluso a título de simple negligencia», modificaciones que suponen un inadmisible «giro copernicano» en la materia. Por el contrario, una vez sentado que los principios inspiradores del orden penal resultan de aplicación con matices al Derecho Administrativo sancionador, por ser ambos manifestación del Derecho punitivo del Estado (como se refleja en el art. 25.1 de la Constitución y en una reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional), debe mantenerse que los citados arts. 38.1 y 77.1 son inconstitucionales, pues la responsabilidad criminal es siempre directa y personal y requiere de culpabilidad (bien por dolo o por culpa), y frente a esto se establece ahora en un sistema absolutamente objetivo de las infracciones tributarias. Este resultado está en contradicción con la seguridad jurídica (art. 9.3 de la Constitución) y con el principio de legalidad penal (art. 25.1 de la Constitución).
[Continúa…]
