¿Es el consentimiento (y no solo la consulta) un requisito exigible para proyectos de infraestructura que alteren el modo de vida comunal?

Sumario: 1. Introducción, 2. La consulta previa como estándar convencional, 3. Del deber de consulta al requisito del consentimiento, 4. Proyectos de infraestructura y afectación del modo de vida comunal, 5. El estándar de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 6. El consentimiento como garantía de supervivencia cultural, 7. Argumentos a favor de la exigibilidad del consentimiento, 8.  Conclusiones.

1. Introducción

El desarrollo de proyectos de infraestructura a gran escala -vías de comunicación, represas o complejos energéticos- suele presentarse como un motor de progreso nacional. Sin embargo, cuando estos proyectos se asientan sobre territorios ocupados por comunidades indígenas o campesinas, surge una tensión jurídica fundamental entre el interés estatal y los derechos colectivos. Históricamente, el debate se ha centrado en el derecho a la consulta previa; no obstante, la evolución del Derecho Internacional de los Derechos Humanos ha planteado una interrogante más profunda y vinculante: ¿Es suficiente que el Estado simplemente consulte, o existe un deber de obtener el consentimiento previo, libre e informado cuando se altera sustancialmente el modo de vida comunal? Sostendremos que, ante impactos que pongan en riesgo la integridad cultural o la supervivencia de la comunidad, el consentimiento no es solo una buena práctica, sino un requisito jurídico exigible.

2. La consulta previa como estándar convencional

La consulta previa, establecida principalmente en el Convenio 169 de la OIT, ha sido el pilar sobre el cual se ha construido la relación entre el Estado y los pueblos originarios. Este mecanismo busca que los pueblos interesados puedan influir en los procesos de toma de decisiones sobre medidas legislativas o administrativas que les afecten directamente. Doctrinariamente, la consulta se concibe como un diálogo intercultural de buena fe orientado a alcanzar un acuerdo. Sin embargo, en la práctica administrativa peruana, a menudo se ha interpretado de forma reduccionista, entendiéndola como un trámite informativo que no otorga a la comunidad una capacidad de veto, dejando la decisión final en manos de la autoridad estatal (el «ius imperium«). Esta visión, no obstante, resulta insuficiente cuando la infraestructura proyectada no solo afecta el entorno, sino que transmuta la estructura social y económica del grupo.

3. Del deber de consulta al requisito del consentimiento

Es imperativo distinguir entre el proceso de consulta y el resultado del consentimiento. Mientras que la consulta es la vía procedimental, el consentimiento es el acto de voluntad por el cual la comunidad acepta los términos de una intervención externa. La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas ha elevado el estándar, señalando que los Estados deben celebrar consultas para obtener el consentimiento. La transición de un deber de «medio» (consultar) a uno de «resultado» (obtener el consentimiento) se activa en supuestos específicos de gravedad, donde la infraestructura propuesta implica un cambio irreversible en el tejido comunal o el desplazamiento de su población.

4. Proyectos de infraestructura y afectación del modo de vida comunal

Los proyectos de infraestructura poseen una naturaleza invasiva que difiere de otras actividades. La construcción de una carretera o una hidroeléctrica no solo ocupa suelo; altera el acceso a recursos hídricos, fragmenta territorios ancestrales y modifica las prácticas de subsistencia (caza, pesca, agricultura de pequeña escala). Cuando estas alteraciones son de tal magnitud que el «modo de vida comunal» – entendido como la cosmovisión y organización social vinculada al territorio- se ve amenazado, el estándar de protección debe elevarse. No se trata simplemente de mitigar daños ambientales, sino de proteger la existencia misma de un grupo humano diferenciado.

5. El estándar de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

La jurisprudencia de la Corte IDH ha sido determinante en esta materia. En casos emblemáticos como Saramaka vs. Surinam, el Tribunal estableció que, tratándose de planes de desarrollo o inversión a gran escala que tengan un impacto mayor dentro del territorio, el Estado tiene el deber no solo de consultar, sino también de obtener el consentimiento previo, libre e informado, según sus costumbres y tradiciones. Este estándar es vinculante para el Estado peruano en virtud del control de convencionalidad. Por tanto, el juez y el administrador público no pueden ignorar que, ante proyectos de gran envergadura, el consentimiento se erige como una condición de validez de la medida administrativa, superando la mera formalidad de la consulta informativa.

6. El consentimiento como garantía de supervivencia cultural

El límite entre la consulta y el consentimiento reside en la naturaleza del impacto. Si el proyecto de infraestructura permite la coexistencia del modo de vida comunal, la consulta es el estándar. Si el proyecto, por el contrario, desplaza a la población o destruye las bases materiales de su cultura, el consentimiento es ineludible. El consentimiento opera aquí como una salvaguarda de la supervivencia. Si una comunidad se opone a un proyecto que considera destructivo para su identidad, su negativa no es un obstáculo al desarrollo, sino un ejercicio de su derecho a la autodeterminación y a la vida digna, derechos que tienen un peso jerárquico superior en un Estado Constitucional de Derecho.

7.  El consentimiento como garantía de supervivencia cultural

La exigibilidad del consentimiento en el desarrollo de proyectos de infraestructura no es un capricho administrativo, sino una necesidad fundamentada en pilares jurídicos y sociales de gran calado. En primer lugar, este requisito encuentra su raíz en el principio de autodeterminación, el cual reconoce la facultad soberana de los pueblos para definir sus propias prioridades y el rumbo de su desarrollo económico y social, evitando que modelos externos se impongan sobre su visión de vida. Esta autonomía se ve reforzada por la integridad de la cosa juzgada convencional, un concepto técnico que obliga a los Estados a acatar los estándares fijados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos; bajo esta doctrina, se ha establecido con firmeza que, cuando se trata de proyectos de «gran impacto» que comprometen la supervivencia o el territorio de las comunidades, el consentimiento previo, libre e informado deja de ser una sugerencia para convertirse en un mandato obligatorio.

Más allá de la esfera estrictamente normativa, la obtención del consentimiento actúa como una herramienta fundamental para la prevención de conflictos sociales. La experiencia demuestra que la imposición de obras mediante consultas viciadas, apresuradas o meramente formales suele ser la chispa que detona la conflictividad en el país, fracturando la relación entre el Estado y la ciudadanía. Al elevar el estándar hacia el consentimiento efectivo, se asegura la legitimidad social de la inversión, garantizando que el proyecto no solo sea legal, sino también sostenible en el tiempo al contar con el respaldo de quienes convivirán directamente con su ejecución.

6. Conclusiones

El consentimiento previo, libre e informado no debe entenderse como una etapa opcional de la gestión pública, sino como un requisito jurídico imperativo y una condición de validez para cualquier medida administrativa que involucre proyectos de infraestructura de gran escala en territorios comunales.

La consulta previa no puede reducirse a un mero trámite informativo o un espacio de socialización. El estándar convencional exige una transición de un «deber de medio» (consultar) a un «deber de resultado» (obtener el acuerdo) cuando la integridad del grupo humano está en juego.

En virtud del control de convencionalidad, el Estado peruano está obligado a aplicar los estándares de la Corte IDH (Caso Saramaka), los cuales establecen que el consentimiento es obligatorio en proyectos que generen un impacto mayor en el territorio y la supervivencia cultural.

El consentimiento opera como una salvaguarda esencial para la continuidad de los pueblos. Si un proyecto de infraestructura amenaza con destruir las bases materiales o la cosmovisión de una comunidad, la negativa de esta es un ejercicio legítimo de su derecho a la existencia y vida digna.

Dado que los proyectos de infraestructura (vías, hidroeléctricas, etc.) tienen una naturaleza invasiva que fragmenta el territorio, el derecho debe proteger no solo la propiedad física, sino el modo de vida comunal, entendido como la organización social y económica vinculada indisolublemente al entorno.

La exigencia del consentimiento es la máxima expresión del principio de autodeterminación, permitiendo que los pueblos originarios decidan sus propias prioridades de desarrollo frente a modelos externos impuestos por el ius imperium estatal.

Más allá de la legalidad formal, el consentimiento garantiza la legitimidad social de la inversión. Un proyecto que cuenta con el respaldo real de la comunidad minimiza los riesgos de paralización y asegura una convivencia armónica a largo plazo.

La imposición de proyectos mediante consultas viciadas o meramente formales es la causa principal de los conflictos sociales. Reconocer la capacidad de decisión de las comunidades es la herramienta más eficaz para fortalecer la paz social y la institucionalidad.

En un conflicto entre el interés económico nacional y la supervivencia de un pueblo originario, los derechos a la identidad cultural y el territorio poseen un peso jerárquico superior, pues protegen la esencia misma de la diversidad de la Nación.

Los jueces y administradores públicos tienen el deber ético y legal de no ignorar que, ante alteraciones sustanciales de la vida comunal, el consentimiento es la única vía para asegurar que el progreso del país no se edifique sobre la extinción de sus culturas ancestrales.

El consentimiento debe entenderse como la máxima expresión de la tutela judicial y administrativa efectiva para los pueblos originarios, asegurando que el progreso nacional no se construya sobre la extinción de la diversidad cultural de la Nación.

Bibliografía

• Anaya, J. (2005). Los pueblos indígenas en el derecho internacional. Editorial Trotta.
• Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2007, 28 de noviembre). Caso Pueblo Saramaka vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Disponible aquí. 
• Ferrer Mac-Gregor, E. (2012). El control de convencionalidad. Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Disponible aquí.
• Organización Internacional del Trabajo. (1989). Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes. Disponible aquí.