Sumario: 1. Contexto, 2. Protesta, demandas y posibilidades, 3. Periodo presidencial y parlamentario, 4. ¿El adelanto de elecciones generales es la única salida?, 4.1. Factor excepcional que lo amerita, 5. Procedimiento para el adelanto de elecciones extraordinarias, 5.1. Recorte de mandato y reforma constitucional, 5.2. Cronograma electoral, 6. Adelanto de elecciones generales 2023: en apuros, 7. Adelanto de elecciones generales 2024: orden y reformas, 8. Conclusión.
1. Contexto
La actual crisis política era previsible, se viene arrastrando desde la instalación del gobierno en julio del 2021, y fue cobrando mayor intensidad, primero, por el intento prematuro de vacancia presidencial y, posteriormente, por los serios actos de corrupción vinculados al ex presidente Pedro Castillo que se investigan en el Ministerio Público.
El punto de inflexión fue el fallido autogolpe de Estado dispuesto por el ex presidente el día 07 de diciembre del 2022, al romper el Estado de Derecho y ordenar la intervención de los órganos constitucionales, que terminó con la vacancia presidencial por incapacidad moral, en mérito al inciso 2 del artículo 113 de la Constitución, concordante con el artículo 117 de la misma norma fundamental[1]. Tras ello, se activó la sucesión presidencial, dando paso a la asunción de la vicepresidenta Dina E. Boluarte Zegarra, quien asumió de forma válida y legítima la jefatura del poder ejecutivo, conforme al artículo 115 del Texto Fundamental,
Sin embargo, otra vez el escenario político y social del Perú pone a prueba la institucionalidad de los órganos estatales y los mecanismos constitucionales y legales establecidos para canalizar la convulsión social, que a la fecha ha cobrado varias vidas. Lo cual lleva a preguntarnos, ¿qué alternativas existen? ¿cuánto tiempo tomará ejecutarlas? Trataremos en adelante.
2. Protestas, demandas y posibilidades
Según las regiones, cada protesta tiene sus propias demandas, desde motivos meramente políticos, como la liberación de Pedro Castillo (minoritario), hasta otros más generalizados (mayoritario) como el cierre del Congreso y elecciones generales.
Ante ello, cabe acotar que, el Perú es un Estado Democrático y Constitucional de Derecho, es decir, existe un ordenamiento jurídico que limita y somete tanto la actuación del Estado y del ciudadano. Y frente a cualquier demanda generalizada, se define y se soluciona democráticamente por las vías constitucionalmente establecidas[2]. En ese sentido, las demandas sociales serán atendibles según el ordenamiento legal.
En atención a ello, ¿es factible entonces la liberación de Pedro Castillo? No, esto solo será posible agotando la vía judicial, puesto que se encuentra con prisión preventiva por ordenar la alteración del sistema constitucional[3]. En cuanto al cierre o disolución del Congreso, esto solo es factible cuando se censura o niega la confianza a dos Consejo de Ministros, según lo prevé el artículo 134 de la Constitución. Lo cual no ha sucedido así; por tanto, tampoco es posible. De hacerlo por vías extra constitucionales, sería un golpe de Estado.
Ahora bien, ¿es factible adelantar las elecciones generales? Claro que sí, esto tiene mayores posibilidades; para ello, el Congreso y el poder ejecutivo deberán llegar a un acuerdo político para recortar su mandato y reformar la Constitución con ese fin; sin embargo, ello toma su tiempo (aprobar reformas, cronograma electoral, no es de inmediato), lo cual pasaremos a detallar.
3. Periodo presidencial y parlamentario
Para analizar las alternativas, debemos de establecer los periodos de los órganos políticos.
3.1. Periodo presidencial
Será mandato presidencial ordinario, cuando la fórmula presidencial elegida, conformada por el presidente y sus vicepresidentes, gobiernen durante cinco años luego de haber juramentado el 28 de julio del año electoral; conforme se establece así en los artículos 112 y 116 de la Constitución.
Es decir, aun cuando el presidente de la república sea vacado o destituido y sus vicepresidentes asuman la jefatura del poder ejecutivo por sucesión constitucional, se seguirá comprendiendo esto como un mandato ordinario, toda vez que, constituyen la misma fórmula presidencial elegida.
En cambio, será un gobierno de transición, cuando ante circunstancias excepcionales que así lo ameritan se acorta el mandato presidencial y congresal para convocar a elecciones generales. Puede suceder en dos escenarios:
i) Transición facultativa: Puede activarse, cuando, pese a seguirse la línea de sucesión presidencial conforme al artículo 115 de la Constitución, el (la) vicepresidente (a), luego de juramentar al cargo, decide acortar su mandato y previo acuerdo con el Congreso se reforma la Constitución para ese fin, y se convoca a elecciones generales. En este caso, a falta de una regulación especial, y considerando la maniobrabilidad de la crisis, el cronograma electoral debería seguir el plazo ordinario señalado en el artículo 82 de la Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones (LOE); esto es, mínimo 270 días (09 meses) antes del acto electoral.
ii) Transición obligatoria: Se activa cuando, ya sea por impedimento permanente o renuncia de los vicepresidentes, y siguiendo el orden de sucesión constitucional, el presidente del Congreso asume de forma interina la presidencia de la república (poder ejecutivo) y, por mandato constitucional está obligado a convocar inmediatamente a elecciones generales. En este caso, tampoco existe un proceso electoral especial, por lo que, la convocatoria será extraordinaria y, dada su naturaleza, ésta se deberá ajustar a un cronograma electoral no menor de cuatro meses, pueden ser más, para ello, se deberá analizar si dan los plazos para culminar el proceso antes de la fecha constitucional fijado para el nuevo mandato (28 de julio). Como antecedente, se tiene el Decreto Supremo 028-2000-PCM, publicado el 10 de noviembre del 2000, durante el gobierno transitorio de Valentín Paniagua C.
3.2. Periodo parlamentario
Del artículo 90 de la Constitución, se advierte que un periodo ordinario será cuando, tras las elecciones generales, los congresistas electos prestan juramentación al cargo y permanecen por cinco años en funciones legislativas.
Será un parlamento de naturaleza complementaria cuando, tras la disolución del Congreso, y luego de una convocatoria extraordinaria de elecciones, se conforme un cuerpo legislativo que deberán completar el periodo restante. El plazo para éstas elecciones será no menor de cuatro meses, según el artículo 134 de la Constitución, concordante con el artículo 85 de la LOE.
Asimismo, será un parlamento de naturaleza transitoria cuando, en los escenarios excepcionales antes señalados, el gobierno (poder ejecutivo) se convierte en transitorio. En este caso, obligatoriamente se convoca a elecciones generales.
4. ¿El adelanto de elecciones generales es la única salida viable?
Efectivamente, es lo que corresponde ante las circunstancias que concurren actualmente. Con ello, no se inventa nada nuevo, el antecedente más reciente es la similar salida que se tomó en el año 2000 tras la caída del gobierno Fujimorista. En toda democracia, la convocatoria a elecciones generales ha sido la única válvula de escape para salir de las crisis o convulsiones sociales, donde se define el rumbo del país (para bien o para mal). Esto se aplica cuando los agentes políticos de turno pierden la credibilidad y confianza para liderar la pacificación de una crisis social de envergadura nacional.
4.1. Factor excepcional que lo amerita
Si bien, la asunción a la presidencia de la república de Dina Boluarte es constitucionalmente válida para que continúe con el mandato presidencial hasta el año 2026; también, es cierto que no cuenta con el soporte mínimo que exige nuestra forma de gobierno para tener, por lo menos, una administración medianamente exitosa hasta culminar dicho periodo.
Debido al propio diseño de nuestra forma de gobierno, definido como presidencialismo atenuado[4], los mecanismos de control político (interpelación, censura de ministros y vacancia presidencial) se activan constantemente por parte del Congreso. Lo cual, exige que el presidente de la republica cuente necesariamente con una bancada en el Congreso que coordine con la representación nacional y le brinde al ejecutivo el soporte político para gobernar, sin ello, solo habrá fricción. Sin embargo, como es de público conocimiento, la presidenta Dina Boluarte, pese a haber sido parte de una misma fórmula presidencial, fue expulsada en enero del 2022 de su partido político; por lo que, tampoco cuenta con bancada de respaldo en el Congreso. Se suma a ello, el rechazo de un sector de la población. Siendo todo, un escenario desolador para gobernar. Por lo que, resulta pertinente que su gobierno sea de naturaleza transitoria (facultativo).
5. Procedimiento para el adelanto de elecciones extraordinarias
5.1. Recorte de mandato y reforma constitucional
Conforme a los artículos 73 al 79 del Reglamento del Congreso, el trámite regular de ésta propuesta legislativa tiene el siguiente orden en sentido positivo: a) se presenta un proyecto de ley de reforma constitucional para recortar por única vez el mandato presidencial y congresal vigente, incorporando disposiciones transitorias y especiales en la Constitución; b) se estudia en la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso, y se emite un dictamen favorable; d) luego, se debate en el Pleno, y se aprueba según las vías previstas en el artículo 206 de la Constitución (01 año fácil), e) y finalmente, se promulga, publica y entra en vigencia.
Al tratarse de un evento de naturaleza excepcional y temporal que modifica la Constitución, su aprobación se sujeta a lo previsto en el artículo 206 del texto fundamental, esto es, la reforma deberá ser aprobada en el pleno del Congreso en cualquiera de estas dos vías: i) mixta: con 66 votos a favor (equivalente a la mayoría absoluta de 130 congresistas), más ratificación mediante referéndum; y ii) calificada: se exceptúa el referéndum si se aprueba con 87 o más votos a favor (equivalente a los dos tercios de 130 congresistas) obtenidas en dos legislatura ordinaria sucesivas.
El artículo 49 del Reglamento del Congreso, establece que las legislaturas ordinarias tienen el siguiente periodo: la primera, inicia el 27 de julio y culmina el 15 de diciembre (ahora ampliada hasta el 31 de enero del 2023); y la segunda, inicia el 01 de marzo y culmina el 15 de junio.
5.2. Cronograma electoral
Debemos precisar que, la Ley 26859 (LOE), no prevé un cronograma electoral para convocar de forma extraordinaria a elecciones generales durante un gobierno transitorio (excepcional). Sin embargo, conviene resaltar, según su naturaleza, las fechas aplicables a las elecciones generales ordinarias:
Inalterable: El eje del proceso es el 28 de julio. Juramentación e inicio del mandato presidencial, conforme al art. 116 de la Constitución, (su modificación exige reforma constitucional).
Adaptable: El acto electoral. Abril, primera vuelta electoral, y entre mayo – junio, segunda vuelta, según LOE.
Por lo tanto, creemos que, tratándose de un proceso electoral de naturaleza extraordinaria, el plazo dependerá del consenso político y social. En el caso de un gobierno transitorio de carácter facultativo, la convocatoria a elecciones generales debería de ajustarse al art. 82 de la Ley 26859 (LOE). Distinto será, si se trata de un gobierno transitorio de carácter obligatorio, en este escenario, la convocatoria debería ser, por lo menos, 06 o 04 meses antes del acto electoral (abril). Esto último, se toma como referencia el plazo establecido para la convocatoria extraordinaria post disolución del Congreso, previsto en el artículo 85 de la LOE. En sentido, los organismos electorales, dadas las circunstancias excepcionales, deberían adaptar el proceso a dicho plazo.
Ahora bien, ¿cuáles son las propuestas? ¿son idóneas?, ¿basta solo nuevas elecciones o también reformas políticas?
6. Adelanto de elecciones generales 2023: en apuros
Esta iniciativa legislativa brinda una respuesta inmediata a la protesta social, por cuanto, fue aprobada el día 01 de diciembre del 2022 en la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso, cuenta con dictamen favorable correspondiente al PL 1897-2021-CR, Ley de Reforma Constitucional que recorta el mandato presidencial y congresal vigente, y establece el adelanto de elecciones generales en un plazo máximo de 04 meses. Asimismo, se debate en el Pleno su aprobación o rechazo. De ser aprobada con mayoría calificada en esta primera legislatura (ampliada hasta el 31 de enero del 2023), quedaría pendiente su ratificación en la segunda legislatura que iniciará el 01 de marzo del 2023.
Sin embargo, dicha propuesta se encuentra al límite. Si no se modifica y adelanta la segunda legislatura ordinaria para enero del 2023, el adelanto de elecciones correría riesgo. Puesto que, si se espera hasta el mes de marzo para recién ratificar la reforma constitucional, sería imposible realizar las elecciones generales en menos de un mes, no darían los plazos para organizarlo hasta abril 2023 (acto electoral). Y aún, considerando que se ratifique en enero del 2023, el plazo para organizar el proceso electoral y filtrar las postulaciones de candidatos, sería crítico y deficiente, puesto que, solo se tendría dos meses y un poco más. ¿realmente conviene hacerlo así? No, porque volveríamos a caer en el mismo caos político y social. Entraríamos a las mismas reglas de juego político que generó esta crisis con 05 presidentes en 03 años. No habría tiempo suficiente para debatir y realizar ajustes a los mecanismos de control y reformas políticas. Sin embargo, la convulsión social tampoco espera.
Por lo tanto, la única forma de salvar esta propuesta sería, una vez asegurada la primera aprobación con mayoría calificada, presentar un proyecto de Resolución Legislativa para modificar el Reglamento del Congreso, incluyendo una disposición transitoria que adelante la segunda legislatura ordinaria lo antes posible para fines de diciembre 2022 o inicios de enero de 2023. De efectuarse, la reforma constitucional sería ratificada en ésta segunda legislatura y quedaría expedita para su promulgación y publicación antes de culminar el año o a inicios del 2023. Con ello, ampliaríamos el margen de tiempo para un proceso electoral de 04 meses. Estas modificaciones pueden ser útiles para realizar reformas urgentes, como la decisión del año 2000 para salir de la crisis del gobierno Fujimorista[5].
7. Adelanto de elecciones generales 2024: orden y reformas
Iniciativa formulada por el poder ejecutivo, PL 3755-2022/PE, Ley de Reforma Constitucional que modifica el mandato presidencial y parlamentario y establece adelanto de elecciones para abril del año 2024. Aún se encuentra rezagada, no cuenta con dictamen favorable en la comisión del Congreso. De ser aprobada, según el artículo 206 de la Constitución, en dos legislaturas ordinarias por mayoría calificada (según se encuentran vigentes), recién quedaría expedita para su promulgación a mediados del 2023. Y si hay voluntad política, se divide o adelanta las legislaturas ordinarias para aprobarla antes de julio del 2023.
El plazo que propone es lapso, se ajusta al cronograma electoral ordinario previsto en la Ley 26859 (LOE). Ello permitiría desarrollar un proceso electoral más serio y con estándares aceptables. Habría elecciones primarias en los partidos políticos con participación de sus afiliados, se filtrarían las candidaturas, las propuestas y debates serían mejor analizadas. Además, durante la transición se debatiría en calma las reformas políticas y demandas legítimas de la ciudadanía.
Está sería la salida más idónea, se aprobarían las principales reformas constitucionales, entre ellas: i) la bicameralidad, para tener un parlamento más razonable; ii) Incorporar los mecanismos de lucha contra la corrupción a nivel constitucional; iii) eliminar la cuestión de confianza obligatoria, no el facultativo, limitándola a una presentación de las políticas de gobierno; iv) delimitar la vacancia presidencial por incapacidad moral, puesto que lamentablemente los políticos no están a la altura para comprender la pertinencia de su aplicación; v) reformular el sistema de partidos políticos, porque no existen, no representan a los sectores sociales huérfanos, y ello se evidencia cuando sus fundadores y familiares ocupan las candidaturas relevantes, no existe ideología, vi) entre otros.
Sin embargo, dadas las circunstancias políticas y sociales, ésta propuesta dependerá del control de la crisis social, por cuanto las masas exigen una inmediata salida.
8. Conclusión
Queda claro que, la única salida constitucional viable es el recorte del mandato presidencial y parlamentario, seguido del adelanto de elecciones generales dentro en un tiempo prudencial (01 año mínimo) que permita ajustar algunas reformas políticas para poder esperar resultados distintos, de lo contrario volveríamos al mismo ciclo de crisis.
[1] Resolución del Congreso 001-2022-2023-CR.
[2] Expediente N° 4677-2004-PA/TC.
[3] Exp. 00039-2022, seguido ante el Juzgado Supremo de Investigación Preparatoria de la Corte Suprema de Justicia de la República.
[4] García Belaunde, Domingo. “El presidencialismo atenuado y su funcionamiento (con referencia al sistema constitucional peruano)”. En Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM: https://bit.ly/3Ylhn0F (Consulta: 13 de diciembre del 2022).
[5] Ley de Reforma Constitucional 27365. En Congreso: https://bit.ly/3pb4Z25 (Consulta: 13 de diciembre del 2022).
