Sumario: 1. Antecedentes normativos; 2. La Ley 26586 es una norma imperativa; 3. La Ley 26586 prima sobre el Decreto Legislativo 1057; 4. La Ley tiene mayor jerarquía que el Decreto Legislativo; 5. Aplicación del principio de condición más beneficiosa; 6. Transitoriedad del régimen laboral CAS; 7. Irrenunciabilidad de derechos reconocidos en la ley; 8. Interpretación favorable al trabajador estatal.
In dubio facienda est interpretatio quae aequalitatem conservat[1]. Lo que motiva la realización del presente artículo es la emisión de la Sentencia de Vista emitida por la Corte Superior de Justicia de Lima en el Expediente 1951-2020-0-1801-JR-LA-02 que en su considerando 19 indica
[L]o que propone la parte demandante en este proceso, es que se declaré la invalidez de la contratación CAS de todos los trabajadores demandantes y se les reconozca el régimen laboral privado; sustentado en la aplicación de la Ley 26586; lo cual resulta inviable en este caso particular; pues ello conllevaría a que todos los servidores públicos del Estado de todas las entidades públicas del país[2], que alcance aproximadamente al 22% de trabajadores al servicio del Estado, fueran incorporados en dicho régimen; lo cual sólo sería inviable por decisión del Estado, con todo lo que conlleva a dicha decisión, es decir, esencialmente la previsión presupuestal respectiva; no correspondiente por ende, que el Juez ordinario y dentro de un proceso ordinario laboral determinar tal situación. (el resaltado es nuestro).
La alegación de motivos presupuestales para negar la vigencia de derechos laborales es irrazonable conforme se observa de lo dispuesto en la siguiente jurisprudencia:
A. El sexto fundamento de la STC recaída en el Expediente 04318-2009-PC/TC indica
Como es de verse, el mandamus contenido en la resolución materia de este proceso estaría sujeto a una condición; la disponibilidad presupuestaria y financiera de la emplazada. Sin embargo, este Tribunal ha establecido en la STC 3771-2007-AC que este tipo de condición en principio es irrazonable. (el resaltado es nuestro).
B. El sétimo considerando de la STC recaída en el Expediente 03771-2007-PC/TC indica:
“Como es de verse, el mandamus contenido en la resolución materia de este proceso estaría sujeto a una condición; la disponibilidad presupuestaria y financiera de la emplazada. Sin embargo, este Tribunal ya ha establecido (Cfr. SSTC N° 01203-2005-PC, 03855-2006-PC y 06091-2006-PC) que este tipo de condición es irrazonable”.
C. El considerando cuarto de la sentencia de casación 18699-2018 San Martín establece
más aún, si la invocada disponibilidad presupuestal alegada por la emplazada, no puede ser obstáculo, para el cumplimiento de los derechos que por ley le corresponde.
De esta manera, la alegación de razones presupuestales para inaplicar normas laborales no es un argumento razonable para fundamentar resoluciones judiciales, las cuales deben de responder al Estado Constitucional de Derecho, que implica tener en cuenta los derechos laborales vigentes sobre la situación laboral del personal administrativo y auxiliares jurisdiccionales del Poder Judicial.
1. ANTECEDENTES NORMATIVOS
A. Con fecha 20 de julio de 1993 se publica en el Diario Oficial El Peruano el Decreto Supremo 017-93-JUS – Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial – que en su artículo 111, respecto del personal administrativo del Poder Judicial, indica:
El personal administrativo del Poder Judicial está sujeto a las normas contenidas en el Decreto Legislativo Nº 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público.
Asimismo, respecto de los auxiliares jurisdiccionales el artículo 254 del Decreto Supremo 017-93-JUS indica:
La Sala Plena de la Corte Suprema a propuesta del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, aprueba el Reglamento y Escalafón que les corresponda a los Auxiliares Jurisdiccionales dentro de la carrera correspondiente, con sus respectivas escalas remunerativas. Igualmente la Sala Plena de la Corte Suprema, en cuanto a los Auxiliares Jurisdiccionales que le corresponda, y las Salas Plenas de las Cortes Superiores en cuanto a los de sus respectivos Distritos, llevan a cabo el proceso quinquenal de su evaluación en forma similar a la establecida en el inciso 8) del artículo 8C.
B. Posteriormente, con fecha 11 de abril de 1996 se publica en el Diario Oficial El Peruano la Ley 26586 – Dictan disposiciones referidas al régimen laboral de los trabajadores del Poder Judicial – que en su artículo 1, refiriéndose tanto al personal administrativo y a los auxiliares jurisdiccionales del Poder Judicial, indica:
A partir de la vigencia de la presente Ley, el personal administrativo y de auxiliares jurisdiccionales que ingrese a Laborar en el Poder Judicial, está comprendido dentro del régimen laboral de la actividad privada (el resaltado es nuestro).
Asimismo, la segunda disposición complementaria final de la Ley 26586 indica
Deróganse los Artículos 111 y 254 de las Ley Orgánica del Poder Judicial y demás disposiciones legales que se opongan a lo dispuesto en la presenta Ley.
C. Con fecha 05 de diciembre de 1998 se publica en el Diario Oficial El Peruano la Ley 27009 – Ley que prorroga vigencia de las Comisiones Ejecutivas del Poder Judicial y del Ministerio Público – que en su artículo 1 indica:
Prorrógase el proceso de reorganización y modernización del Poder Judicial y del Ministerio Público, las funciones del Consejo de Coordinación Judicial y la vigencia de las disposiciones contenidas en las Leyes Nº s. 26546, 26586, 26623, 26695, 26735, 26738, 26747, 26898 y 26933, así como sus modificatorias y ampliatorias, disposiciones transitorias, complementarias y finales, y demás normas vigentes sobre la materia, hasta el 31 de diciembre del 2000.
D. Con fecha 06 de noviembre de 2000, se publica en el Diario Oficial El Peruano la Ley 27367 – Ley que Desactiva las Comisiones Ejecutivas del Poder Judicial y del Ministerio Público y establece el Consejo Transitorio del Poder Judicial y el Consejo Transitorio del Ministerio Público – que en su artículo 8 establece:
Deróganse las disposiciones transitorias, complementarias y finales de la Ley Nº 26623, Ley Nº 27009 y todas las disposiciones legales y reglamentarias que se opongan a la presente Ley.
E. Con fecha 28 de junio de 2008 se publica en el Diario Oficial El Peruano el Decreto Legislativo 1057 – Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios – que en su artículo 2 indica:
El régimen especial de contratación administrativa de servicios es aplicable a toda entidad pública sujeta al Decreto Legislativo Nº 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, y a otras normas que regulan carreras administrativas especiales; asimismo, a las entidades públicas sujetas al régimen laboral de la actividad privada, con excepción de las empresas del Estado y el Seguro Social de Salud (ESSALUD).
En el artículo 3 del Decreto legislativo 1057 indica:
El Contrato Administrativo de Servicios constituye una modalidad especial de contratación laboral, privativa del Estado. Se regula por la presente norma, no se encuentra sujeto a la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, el régimen laboral de la actividad privada ni a otras normas que regulan carreras administrativas especiales. El Régimen Laboral Especial del Decreto Legislativo 1057 tiene carácter transitorio (el resaltado es nuestro).
F. Con fecha 25 de noviembre de 2008, se publica en el Diario Oficial El Peruano el Decreto Supremo 075-2008-PCM – Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1057, que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios – que en su artículo 2, numeral 2.1 indica:
El ámbito de aplicación del Decreto Legislativo Nº 1057 y de este reglamento comprende a todas las entidades de la administración pública, entendiendo por ellas al Poder Ejecutivo, incluyendo los ministerios y organismos públicos, de acuerdo a lo establecido por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; al Congreso de la República; al Poder Judicial; a los organismos constitucionalmente autónomos, a los gobiernos regionales y locales y las universidades públicas; y a las demás entidades públicas cuyas actividades se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público. Las empresas del Estado no se encuentran bajo el ámbito de aplicación del presente reglamento.
G. Con fecha 06 de abril de 2012, se publica en el Diario Oficial El Peruano la Ley 29849 – Ley que establece la eliminación progresiva del Régimen Especial del Decreto Legislativo 1057 y otorga derechos laborales – que en su artículo 1 indica
La presente Ley tiene por objeto establecer la eliminación del Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios, regulado mediante el Decreto Legislativo 1057, en adelante Régimen Laboral Especial del Decreto Legislativo 1057. La eliminación del referido régimen se efectúa de manera progresiva y de conformidad con las disposiciones establecidas en la presente Ley (el resaltado es nuestro).
La primera disposición complementaria transitoria de la Ley 29849 indica:
La eliminación del Régimen Laboral Especial del Decreto Legislativo 1057 se produce de manera gradual a partir del año 2013, con la implementación del nuevo Régimen del Servicio Civil. Para tal efecto, en las leyes anuales de presupuesto del sector público se establecerán los porcentajes de ingreso para el nuevo Régimen del Servicio Civil.
Conforme a este marco normativo, es posible determinar la aplicación del régimen laboral privado del Decreto legislativo 728 al personal administrativo y auxiliares jurisdiccionales del Poder Judicial, conforme a lo siguiente:
2. LA LEY 26586 ES UNA NORMA IMPERATIVA
La Ley 26586 – Dictan disposiciones referidas al régimen laboral de los trabajadores del Poder Judicial – en su artículo 1 indica
A partir de la vigencia de la presente Ley, el personal administrativo y de auxiliares jurisdiccionales que ingrese a Laborar en el Poder Judicial, está comprendido dentro del régimen laboral de la actividad privada (el resaltado es nuestro).
De la lectura de esta norma, se observa que es una norma imperativa laboral puesto que dispone que a partir de la vigencia de la Ley 26586 (12 de abril de 1996) el personal administrativo y auxiliares jurisdiccionales del Poder Judicial están comprendidos dentro del régimen laboral de la actividad privada, esta norma no esta sujeta a condición resolutiva ni suspensiva, por lo que tiene plena vigencia hasta la actualidad.
Sin embargo, con fecha 05 de diciembre de 1998 se publica en el Diario Oficial El Peruano la Ley 27009 – Ley que prorroga vigencia de las Comisiones Ejecutivas del Poder Judicial y del Ministerio Público – que en su artículo 1 indica
Prorrógase el proceso de reorganización y modernización del Poder Judicial y del Ministerio Público, las funciones del Consejo de Coordinación Judicial y la vigencia de las disposiciones contenidas en las Leyes Nº s. 26546, 26586, 26623, 26695, 26735, 26738, 26747, 26898 y 26933, así como sus modificatorias y ampliatorias, disposiciones transitorias, complementarias y finales, y demás normas vigentes sobre la materia, hasta el 31 de diciembre del 2000.
De la lectura de esta norma se tiene que se prorroga la reorganización y modernización del Poder Judicial hasta el 31 de diciembre de 2000, más de ninguna manera esta prorroga de la vigencia de la Ley 26586 afecta la norma imperativa prevista en el artículo 1 de la Ley 26586 que se refiere a la situación jurídica laboral del personal administrativo y auxiliares jurisdiccionales del Poder Judicial a partir de la vigencia de la Ley 26586 hasta la actualidad (derecho laboral irrenunciable a favor de los trabajadores judiciales), puesto que no se verifica ningún plazo, transitoriedad o condición respecto de la vigencia de esta norma imperativa laboral.
En efecto, la condición laboral del personal administrativo y auxiliares jurisdiccionales del Poder Judicial no es una declaración transitoria, sino que constituye un derecho laboral irrenunciable de estos trabajadores, haciendo imposible que se sujete a condiciones o plazos resolutivos; a lo anterior se suma que la prórroga dispuesta se refiere a la reorganización y modernización del Poder Judicial, sin embargo, no se refiere a la situación laboral de los trabajadores del Poder Judicial que es una norma laboral imperativa y autoaplicativa.
3. LA LEY 26586 PRIMA SOBRE EL DECRETO LEGISLATIVO 1057
Establecida la vigencia actual de la Ley 26586 que en su artículo 1 indica:
A partir de la vigencia de la presente Ley, el personal administrativo y de auxiliares jurisdiccionales que ingrese a Laborar en el Poder Judicial, está comprendido dentro del régimen laboral de la actividad privada (el resaltado es nuestro).
Ahora, es importante remitirnos al artículo 2 del Decreto legislativo 1057 – Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios – que indica:
El régimen especial de contratación administrativa de servicios es aplicable a toda entidad pública sujeta al Decreto Legislativo Nº 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, y a otras normas que regulan carreras administrativas especiales; asimismo, a las entidades públicas sujetas al régimen laboral de la actividad privada, con excepción de las empresas del Estado y el Seguro Social de Salud (ESSALUD) (el resaltado es nuestro).
De la lectura de esta norma, podría indicarse que el Poder Judicial puede contratar personal administrativo o auxiliares jurisdiccionales bajo el régimen de contratación administrativa de servicios (CAS) previsto en el Decreto Legislativo 1057; sin embargo, estando vigente el artículo 1 de la Ley 26586, el personal administrativo o auxiliares jurisdiccionales solo podrían ser contratados bajo el régimen laboral previsto en esta ley, esto es, el régimen laboral de la actividad privada, por ser el artículo 1 de la Ley 26586 una norma especial que prevalece, en su aplicación, sobre la norma general prevista en el Decreto Legislativo 1057, criterio de solución de conflicto de normas que se sustenta en el aforismo romano
lex specialis derogat generali. La ley especial deroga a la general.
En efecto, el artículo 1 de la Ley 26586 es una norma especial por cuanto para el caso concreto de los trabajadores del Poder Judicial establece que estos se contratan bajo el régimen laboral privado del Decreto Legislativo 728, por cuanto lo dispuesto en el Decreto Legislativo 1057 al ser general no prevalece en su aplicación sobre el artículo 1 de la Ley 26586, a lo que se suma que lo previsto en el artículo 1 de la Ley 26586 es una norma imperativa laboral que establece una obligación para la administración pública judicial y un derecho laboral para los trabajadores del Poder Judicial, creando una condición más beneficiosa
4. LA LEY TIENE MAYOR JERARQUÍA QUE EL DECRETO LEGISLATIVO
La Ley 26586 ha sido dada por el Congreso de la República, conforme a la atribución constitucional prevista en el inciso 1) del artículo 102 de la Constitución Política del Perú que indica:
Son atribuciones del Congreso: 1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes.
En efecto, una Ley emitida por el Congreso representa la voluntad directa de la sociedad peruana, por su parte el Decreto Legislativo 1057 ha sido emitida por el Poder Ejecutivo conforme a la facultad de delegación del Congreso hacia el Poder Ejecutivo, conforme al artículo 104 de la Constitución Política que indica:
El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa.
De esta manera, se determina que, dentro de las normas con rango de ley, la Ley dada por el Congreso, tiene mayor jerarquía que el Decreto Legislativo dado por el Poder Ejecutivo, por lo que, en aplicación del principio de jerarquía normativa, la Ley prevalece sobre los Decretos Legislativos, siendo que el artículo 1 de la Ley 26586 prevalece sobre el Decreto Legislativo 1057.
5. APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONDICIÓN MÁS BENEFICIOSA
Por el principio de condición más beneficiosa, en la interpretación de normas laborales se estará a la que establezca la condición más favorable al trabajador, de esta manera, resulta de importancia establecer si el régimen laboral privado del Decreto Legislativo 728 es más beneficioso que el régimen de contratación administrativa de servicios (CAS) previsto en el Decreto Legislativo 1057; veamos el siguiente cuadro:
| Régimen laboral 728 | Régimen laboral CAS |
| Por fiestas patrias y navidad se abona una gratificación ascendente a una remuneración total | Por fiestas patrias y navidad se abona un aguinaldo ascendente a S/. 300.00 |
| Se paga una compensación por tiempo de servicios (CTS) | No se paga una compensación por tiempo de servicios (CTS) |
| Se paga asignación familiar por familiares a cargo | No se paga asignación familiar por familiares a cargo |
Como se puede verificar, con relación a derechos laborales económicos el régimen laboral 728 es más beneficioso que el régimen laboral CAS, por lo que en la aplicación de normas laborales se estará a la que sea más beneficiosa al trabajador judicial, por lo que es de aplicación el artículo 1 de la Ley 26586 que al ser más beneficioso le acarrea mayores derechos laborales al personal administrativo y auxiliares jurisdiccionales del Poder Judicial, lo contrario sería afectar la dignidad del trabajador judicial, dignidad que es garantizada por el tercer párrafo del artículo 23 de la Constitución Política del Perú que indica:
Ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador.
6. TRANSITORIEDAD DEL RÉGIMEN LABORAL CAS
La importancia de reconocer al personal administrativo y auxiliares jurisdiccionales del Poder Judicial como trabajadores estatales bajo el régimen laboral privado del Decreto Legislativo 728 también se sustenta en la transitoriedad del régimen laboral CAS, en tanto los trabajadores judiciales al cumplir funciones permanentes no podrían sujetarse a un régimen laboral transitorio y de eliminación progresiva como es el régimen de contratación administrativa de servicios.
En efecto, con fecha 06 de abril de 2012 se ha publicado en el Diario Oficial El Peruano la Ley 29849 – Ley que establece la eliminación progresiva del Régimen Especial del Decreto Legislativo 1057 y otorga derechos laborales – que, estableciendo la eliminación progresiva del régimen de contratación administrativa de servicios, en su artículo 1 establece
La presente Ley tiene por objeto establecer la eliminación del Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios, regulado mediante el Decreto Legislativo 1057, en adelante Régimen Laboral Especial del Decreto Legislativo 1057. La eliminación del referido régimen se efectúa de manera progresiva y de conformidad con las disposiciones establecidas en la presente Ley (el resaltado es nuestro).
Asimismo, la Ley 29849 en su primera disposición complementaria transitoria indica:
La eliminación del Régimen Laboral Especial del Decreto Legislativo 1057 se produce de manera gradual a partir del año 2013, con la implementación del nuevo Régimen del Servicio Civil. Para tal efecto, en las leyes anuales de presupuesto del sector público se establecerán los porcentajes de ingreso para el nuevo Régimen del Servicio Civil.
De esta manera, no es posible aplicar un régimen laboral transitorio a los trabajadores del Poder Judicial, por cuanto, por ley especial les es aplicable el régimen laboral privado del Decreto Legislativo 728.
7. IRRENUNCIABILIDAD DE DERECHOS RECONOCIDOS EN LA LEY
El artículo 26, inciso 2, de la Constitución Política del Perú establece:
“En la relación laboral se respetan los siguientes principios”: “2. Carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.
Estando a este principio, tenemos que lo previsto en el artículo 1 de la Ley 26586 es un derecho laboral reconocido por la ley al indicar lo siguiente:
A partir de la vigencia de la presente Ley, el personal administrativo y de auxiliares jurisdiccionales que ingrese a Laborar en el Poder Judicial, está comprendido dentro del régimen laboral de la actividad privada (el resaltado es nuestro).
Es así que el derecho del personal administrativo y de auxiliares jurisdiccionales a estar comprendidos dentro del régimen laboral de la actividad privada al ser un derecho laboral derivado de la ley es un derecho irrenunciable conforme lo establece las Constitución Política del Perú.
8. INTERPRETACIÓN FAVORABLE AL TRABAJADOR ESTATAL
Si pese a lo indicado, existiera duda acerca de todo lo indicado resultará de aplicación el principio de interpretación más favorable al trabajador en caso de duda conforme al artículo IV, inciso 8) de la Ley 28175 – Ley Marco del Empleo Público – que indica:
Principios de Derecho Laboral. Rigen en las relaciones individuales y colectivas del empleo público, los principios de igualdad de oportunidades sin discriminación, el carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitución e interpretación más favorable al trabajador en caso de duda. En la colisión entre principios laborales que protegen intereses individuales y los que protegen intereses generales, se debe procurar soluciones de consenso y equilibrio (el resaltado es nuestro).
CONCLUSIONES
a. La situación laboral del personal administrativo y auxiliares jurisdiccionales del Poder Judicial no está sujeta a condición o plazo resolutivo, salvo derogación expresa por una ley con el mismo rango normativo, razón por la cual lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 26586 se encuentra vigente hasta la actualidad.
b. Establecida la vigencia actual del artículo 1 de la Ley 26586, esta norma prevalece en su aplicación sobre el Decreto Legislativo 1057 que regula el régimen de contratación administrativa de servicios (CAS), conforme a lo siguiente: norma imperativa, ley especial prevalece sobre ley general, ley jerárquicamente superior prevalece sobre otra ley, condición más beneficiosa, transitoriedad del régimen laboral CAS, irrenunciabilidad de derechos laborales derivados de la ley e interpretación favorable al trabajador.
REFERENCIAS
- Decreto Legislativo 1057 (28 de junio de 2008). Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios. Perú.
- Decreto Supremo 017-93-JUS (20 de julio de 1993). Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Perú.
- Decreto Supremo 075-2008-PCM (25 de noviembre de 2008). Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo 1057, que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios. Perú.
- Ley 26586 (11 de abril de 1996). Dictan disposiciones referidas al régimen laboral de los trabajadores del Poder Judicial. Perú.
- Ley 27009 (05 de diciembre de 1998). Ley que prorroga vigencia de las Comisiones Ejecutivas del Poder Judicial y del Ministerio Público. Perú.
- Ley 27367 (06 de noviembre de 2000). Ley que Desactiva las Comisiones Ejecutivas del Poder Judicial y del Ministerio Público y establece el Consejo Transitorio del Poder Judicial y el Consejo Transitorio del Ministerio Público. Perú.
- Ley 29849 (06 de abril de 2012). Ley que establece la eliminación progresiva del Régimen Especial del Decreto Legislativo 1057 y otorga derechos laborales. Perú.
[1] Ante la duda, ha de seguirse la interpretación que preserve la equidad.
[2] Lo indicado no es pertinente por cuanto la situación laboral del personal administrativo y auxiliares jurisdiccionales del Poder Judicial es adquirida por una ley especial, como es la Ley 26586 – Dictan disposiciones referidas al régimen laboral de los trabajadores del Poder Judicial –, no siendo aplicable esta condición a otros trabajadores estatales.
