El artículo 257 del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por DS N.º 004-2019-JUS, reconoce expresamente la subsanación voluntaria como una condición eximente de responsabilidad administrativa, siempre que se realice antes de la notificación de la imputación de cargos. Sin embargo, la aplicación práctica de este principio ha generado interpretaciones diversas por parte de las autoridades administrativas, como OEFA o SUNAT.
Sandra Lock, asociada del Área de Proyectos de Recursos Naturales e Infraestructura del estudio Miranda & Amado, menciona:
Una de las posturas sostiene que la subsanación voluntaria se limita al cese de la conducta infractora antes del inicio del procedimiento sancionador. Sin embargo, otra interpretación plantea que, aunque la norma no lo establece de forma expresa, la subsanación voluntaria, también debería incluir la remediación o reparación del daño causado, ya que esta acción, de forma tácita, formaría parte integral del concepto de subsanación.
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Según la especialista, un ejemplo relevante es la Casación 8716-2022 Lima (Caso CASOR Aduaneros), en la que la Corte Suprema marcó un precedente al declarar fundado el recurso interpuesto por CASOR Aduaneros contra una multa impuesta por SUNAT, pese a que la empresa había rectificado voluntariamente su declaración antes de cualquier actuación fiscalizadora. La Corte sostuvo que la subsanación oportuna, completa y voluntaria constituye una causa suficiente para eximir de responsabilidad, y que no corresponde imponer condiciones adicionales no previstas en la norma.
La figura de la subsanación voluntaria, regulada en el artículo 257 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, permite exonerar de sanción una infracción que es corregida antes del inicio del procedimiento sancionador o de la imputación de cargos. En este caso, CASOR Aduaneros S.A.C. detectó una omisión en su Declaración Aduanera de Mercancías, rectificó la información, presentó la documentación correspondiente y pagó los tributos respectivos antes de ser objeto de fiscalización. A pesar de ello, la primera instancia de SUNAT y el Tribunal Fiscal impusieron una multa, la cual fue finalmente revocada por la Corte Suprema, que reconoció la validez de la eximente.
La Corte Suprema concluyó que la subsanación voluntaria busca fomentar el autocontrol y la corrección temprana, y que debe priorizarse el restablecimiento de la legalidad por sobre la imposición automática de sanciones. Este fallo sienta un importante precedente también para otros sectores, como el ambiental, donde organismos como el OEFA deberán considerar este criterio al evaluar si corresponde o no una sanción cuando un administrado ha corregido voluntariamente su conducta antes del inicio del procedimiento sancionador, agregó Lock.
Por su parte, Alberto Ventura, socio del Área de Proyectos de Recursos Naturales e Infraestructura del estudio Miranda & Amado, mencionó:
En los últimos años, la aplicación del concepto de subsanación voluntaria como causal eximente de responsabilidad administrativa ha generado un intenso debate, especialmente en el ámbito de la fiscalización ambiental. En particular el OEFA ya viene evaluando qué debe entenderse por subsanación voluntaria, y cómo esta figura se aplica cuando, por ejemplo, una empresa supervisada se encuentra tramitando modificaciones o actualizaciones de sus instrumentos de gestión ambiental al momento de una supervisión.
Además, el experto se refirió a un caso específico de la empresa “Nexa Resources”, en el que la sentencia N.º 216-2024 del 7.º Juzgado Contencioso Administrativo declaró la nulidad de una sanción impuesta a la empresa por un presunto incumplimiento de actividades de cierre de unas relaveras. Dichas actividades estaban contempladas en las versiones de los Planes de Cierre de Minas (PCM) de los años 2012 y 2016, pero dichas medidas fueron actualizadas mediante un nuevo instrumento aprobado en el año 2020. El fallo abordó aspectos vinculados a la subsanación de la conducta y la aplicación retroactiva de normas más favorables para un administrado (entendiendo que la modificación de un instrumento ambiental podía entenderse como una modificación normativa).
En este caso, el tribunal concluyó que la modificación del Instrumento de Gestión Ambiental (IGA) generó un escenario más favorable, al haberse extinguido la obligación original mediante una tercera versión del Plan de Cierre de la compañía. Aunque no se menciona expresamente el término ‘subsanación´ el efecto fue el mismo al aplicarse la retroactividad benigna, la conducta dejó de ser antijurídica y sancionable, y por tanto, no correspondía la sanción, acotó Ventura.
Ambos especialistas coinciden en que algunas de las alternativas y estrategias a considerar frente a este tipo de escenarios son:
Flexibilidad de los IGAs; Los IGA son dinámicos y pueden (y deben) ser modificados. Estas modificaciones, debidamente aprobadas por la autoridad competente, poseen un impacto directo en la exigibilidad de las obligaciones ambientales y la posible determinación de responsabilidad administrativa.
La oportunidad de la subsanación; Es esencial o ideal que las acciones de subsanación (por ejemplo, la presentación de la solicitud, la aprobación de una modificación o la novación de la obligación) se produzcan antes del inicio formal del procedimiento administrativo sancionador.
La licitud actual; Si, por efecto de una modificación o novación de una obligación ambiental contenida en un IGA, la conducta ya no es ilícita al momento del inicio del PAS o, incluso, luego de haberse impuesto inicialmente una sanción (así se estuviera discutiendo en sede judicial), la sanción puede revocarse, desvirtuada o declararse la sustracción de la materia en sede administrativa.
En ese sentido, estos pronunciamientos refuerzan la necesidad de que el OEFA y otras entidades fiscalizadoras reconozcan la subsanación voluntaria como una manifestación de cumplimiento de buena fe, evitando interpretaciones restrictivas que desincentiven la corrección temprana y alineando así la legalidad con la realidad operativa de las empresas. Adicionalmente, también se le debería de dar cabida a la figura de la retroactividad benigna, especialmente cuando estamos frente a modificaciones de instrumentos de gestión ambiental que modifican los compromisos inicialmente asumidos, dejando de ser exigibles ciertas acciones o medidas que fueron cuestionadas durante una visita de supervisión específica.
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