Sumario: 1. Introducción 2. Adquisición por parte del Estado 3. Panorama de la prescripción adquisitiva de dominio a favor del Estado 4. Conclusiones.
1. Introducción
Recientemente, en la edición del 20 de junio de 2025, se publicó en el diario oficial El Peruano, la Resolución Ministerial 159-2025-VIVIENDA que dispone la publicación del proyecto del Decreto Supremo que modifica el Reglamento de la Ley 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, aprobado por Decreto Supremo 008-2021-Vivienda.
Si tuviera que esquematizar los principales cambios, diría que se orientan a (i) La defensa y custodia registral de los predios estatales; (ii) requisitos más flexibles en cuanto a plazos para la obtención de los actos de administración y/o disposición sobre predios estatales; y, (iii) la prescripción adquisitiva de dominio como mecanismo de saneamiento físico legal.
En esta ocasión, brindaré algunos comentarios sobre la prescripción adquisitiva de dominio a favor del Estado como mecanismo de saneamiento físico legal, toda vez que existe cierto debate respecto a considerarla como un mecanismo ilegítimo de adquisición por parte del Estado a la luz del artículo 70 de la Constitución.
2. Adquisición por parte del Estado
Esquemáticamente, el Estado adquiere derechos sobre bienes como cualquier persona, esto es, como resultado de la ocurrencia de un hecho previsto normativamente. La doctrina suele clasificar este tipo de adquisiciones (siguiendo como criterio la dependencia o independencia de la situación jurídica) en originarias y derivativas.
Será originaria aquella adquisición de un derecho cuya legitimidad no dependa de que éste corresponda a otro en el momento de la adquisición, y será derivativa cuando la legitimación del adquiriente se sustenta en la legitimación del anterior titular. Por ello, en un caso el derecho “no deriva” de otro, sino que se adquiere por la sola configuración legal, mientras que, en otro, el derecho “deriva” de otro. En este segundo escenario, los defectos que afecten la eficacia del derecho del transferente podrán incidir en el adquirente.
Sin perjuicio de ciertos privilegios legales, el Estado también adquiere derechos de manera derivativa y de manera originaria. En el primer caso, por ejemplo, se admite de manera pacífica el caso de la herencia vacante o de la donación que un particular efectúa a favor del Estado. En el segundo caso, fundamentalmente se basa en el artículo 36 del TUO de la Ley 29151, según el cual “Los predios que no se encuentren inscritos en el Registro de Predios y que no constituyan propiedad de particulares, ni de las Comunidades Campesinas y Nativas, son de dominio del Estado […]” (énfasis añadido). Póngase atención en que la norma establece un imperativo, no una presunción, además de que la legitimidad del derecho del Estado no depende de la transferencia que alguien le efectúe.
En este caso, evidentemente, el Estado no adquiere porque alguien le transfiere, sino que frente a un bien que no tiene dueño registral o extraregistralmente, para evitar que existan res nullius (cosas de nadie), el Estado se reputa propietario de estos bienes.
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3. Panorama de la prescripción adquisitiva a favor del Estado
Dentro de los supuestos clásicos de adquisición originaria se tiene a la prescripción adquisitiva de dominio, el cual no presenta mayor inconveniente cuando un particular adquiere el derecho de propiedad a través de este mecanismo, pues su regulación en el artículo 950 del Código Civil legitima este supuesto de adquisición; sin embargo, cuando se plantea que el Estado adquiere a través de ella, sí existen cuestionamientos.
El principal cuestionamiento se sustenta en el artículo 70 de la Constitución, el cual establece la inviolabilidad del derecho de propiedad y el deber del Estado de garantizarlo, de tal forma que la única privación legítima de este derecho se debe dar por causa de seguridad nacional o necesidad pública declarada por ley y previo pago en efectivo de la indemnización justipreciada, es decir, que se realice la expropiación.
Bajo esta mirada, el Estado solo puede adquirir propiedad privada, prescindiendo del consentimiento de su titular, si es que desarrolla un procedimiento expropiatorio, cualquier otro supuesto es considerado como un acto confiscatorio y, como tal, ilegítimo. Así lo ha establecido nuestro Tribunal Constitucional en diversas sentencias, como la recaída en el expediente 01360-2012-PA/TC.
El artículo 950 del Código Civil y las demás normas no brindan una respuesta clara y contundente a este problema. De alguna manera, el numeral 4 del artículo 968 del Código Civil, al referirse al abandono como causal de extinción del derecho de propiedad y establecer como consecuencia que el predio pasa al dominio del Estado, podría inducir a pensar que es el único supuesto adquisitivo del Estado respecto de predios de propiedad privada sin que medie consentimiento del titular.
Por su parte, el TUO de la Ley 29151 y su vigente Reglamento, tampoco responden esta interrogante de manera directa; sin embargo, cuando se refiere en su artículo 23 al procedimiento especial de saneamiento de predios estatales y a sus limitaciones, en el numeral 23.4 señala que “En caso que el predio en posesión de la entidad que pretende sanear se encuentre inscrito a nombre de particulares, y la entidad no cuente con título que acreditan su dominio, el saneamiento se efectúa aplicando las normas del derecho común” (subrayado agregado).
Detengamos en identificar su supuesto de hecho, primero, se trata de un Estado que solo tiene posesión y que esta posesión recae sobre un predio inscrito a nombre de particulares, siendo la consecuencia que su saneamiento (que la situación fáctica tenga reflejo en el plano jurídico) se efectúa siguiendo las normas del Código Civil, las mismas que constituyen el “derecho común” como se estableció en el VII Pleno Casatorio Civil.
Esta disposición nos brinda mayores alcances, pues el saneamiento evidentemente no se refiere a la adquisición por algún contrato específico (acto voluntario), sino por un mecanismo que permita reflejar la situación real con la jurídica, siendo éste la prescripción adquisitiva de dominio. Por ello, de cierta manera, se puede afirmar que la legislación en materia de propiedad estatal reconoce que el Estado sí puede adquirir por prescripción predios de propiedad privada.
Puede justificarse ello, en el hecho que la prescripción adquisitiva de dominio se justifica en un comportamiento distinto al abandono o a la expropiación, pues opera frente a la dejadez del propietario que da pie a la posesión prolongada por parte de otro sujeto, lo cual evidencia un desinterés del propietario y la asignación de la titularidad a otro sujeto que valora de mejor manera el bien, pues se conduce como propietario sin serlo, de tal forma que se privilegia a quien genera riqueza sobre el que no.
Entonces, esto no se trata de un acto arbitrario, no lo es si lo realizan los particulares, y tampoco lo sería si lo efectúa el Estado, pues no se encuentra justificación para deducir ello, más bien, el Estado se sitúa en un escenario (posesión prolongada) que activa un mecanismo legítimo de adquisición (la prescripción adquisitiva de dominio), mas no emite una disposición nueva que irrumpa en la normalidad, lo cual sí podría considerarse como un acto arbitrario.
Por tal razón, tal como el propietario prescrito pierde su propiedad por su propia dejadez ante un particular, también podrá producirse el mismo efecto si es que el poseedor es el Estado, pues el artículo 70 de la Constitución no es razón suficiente para hacer distinciones donde la norma no lo hace, siendo una cuestión completamente distinta el abandono, pues este se configura por el no uso del propietario sin que otro aproveche el bien, lo cual -evidentemente- no ocurre con la prescripción adquisitiva de dominio.
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4. Conclusiones
El proyecto de reforma del Reglamento de la Ley 29151 busca diversas mejores para la gestión de los predios estatales, entre ellas, zanjar la discusión en torno a si el Estado puede adquirir por prescripción predios de propiedad privada.
Desde nuestra posición y de acuerdo con lo fundamentado en este trabajo, consideramos que esa posibilidad siempre se consideró legítima por no encontrarse dentro de los límites del artículo 70 de la Constitución, pues se trata de un mecanismo de adquisición de propiedad regulado por nuestro ordenamiento, cuya diferenciación en su utilización (por el Estado o particulares) no tiene justificación racional ni normativa.
En la exposición de motivos de este proyecto de reforma, se detalla que en la base de datos de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales se encuentran registrados 162 predios estatales que fueron adquiridos por prescripción adquisitiva de dominio, lo cual confirma la postura que hemos expuesto.
Referencias
Larenz, K. (2019) Derecho Civil. Parte General, traducción de Miguel Izquierdo, Santiago de Chile, Ediciones Olejnik.
Tuhr, A. (2005) Derecho Civil, Teoría General del Derecho Civil alemán, vol. II, hechos jurídicos, traducción de Tito Ravá, Barcelona, Marcial Pons.
Sobre el autor: Francisco Escajadillo Chimayco es abogado (USMP) magíster en derecho registral y notarial (USMP), cuenta con un doctorado en derecho y ciencia política (UNMSM).
