Fundamento destacado: 10.6. De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal. La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad.
Al respecto, veamos lo siguiente:
a) La indelegabilidad
La competencia del acto estatal constitucional —es decir, la competencia para realizar actos estatales— no puede ser objeto de transferencia, cesión o encargo, pues obliga inexcusablemente a que la atribución conferida sea ejercitada directa y exclusivamente por la autoridad titular del órgano u organismo a la que se le ha otorgado. Siendo así, tal atribución deberá ser ejercida por el agente u operador encargado de la conducción de ese ente estatal.
b) La taxatividad
El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva.
En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo[sic] le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido”.
La competencia asignada puede ser reglada o discrecional.
La competencia estatal reglada es aquella en que la Constitución y demás normas del bloque de constitucionalidad predeterminan en forma concreta la conducta que el operador o agente político debe ejecutar, estableciendo expresamente las condiciones, formas y procedimientos que deberán seguirse. Esta competencia permite al ciudadano conocer de antemano la decisión que habrá de adoptar el Estado, bastándole para ello situar el supuesto de un hecho dentro del marco de la norma, principio o práctica constitucional aplicable.
La competencia estatal discrecional es aquella en donde la Constitución y demás normas del bloque de constitucionalidad enuncian el ejercicio de una facultad política, empero dejan en libertad al operador o agente para elegir el curso del acto estatal; en este caso, el marco constitucional no establece condiciones, recaudos o procedimientos específicos, sino sólo[sic] la respectiva asignación de facultades, por lo cual el modo, la oportunidad, conveniencia o inconveniencia de su realización quedan sujetos al criterio político de quien ejerce la competencia. Por este motivo, los actos objeto de esta competencia no son justiciables, salvo el caso de que los órganos jurisdiccionales encargados del control y la defensa de la constitucionalidad se pronuncien sobre la existencia, a favor de sí mismas, de una competencia jurisdiccional sobre la materia.
c) La razonabilidad
El acto estatal debe encontrar su justificación lógica y axiológica en los sucesos o circunstancias que lo generan. En ese sentido, la doctrina exige que exista una consonancia entre el hecho antecedente “creador” o “motivador” del acto estatal y el hecho consecuente derivado de aquel.
En consecuencia, la razonabilidad implica una adecuada relación lógico-axiológica entre la circunstancia motivante, el objeto buscado y el medio empleado.
La razonabilidad puede ser analizada desde una doble perspectiva: cuantitativa y cualitativa.
La razonabilidad cuantitativa pondera el contenido del proceso discursivo o inferente que concluye con una proposición lógica y axiológicamente válida.
Su fundamentación apuesta a la adecuación entre el hecho desencadenante del acto estatal y el resultado de éste en cuanto a su magnitud numérica, dineraria, aritmética, etc.
La razonabilidad cualitativa pondera el proceso discursivo o inferente que concluye con una regla simétrica o asimétrica de asignación de facultades, derechos, deberes o servicios, según sean iguales o diferentes los hechos generados por las personas. Así, busca la determinación de consecuencias jurídicas homologas para aquellos que se encuentren en idénticas circunstancias y distintas para los que se hallen en disímiles circunstancias.
d) La proporcionalidad
El acto estatal debe acreditar la necesaria disposición o correspondencia entre la causa que los origina y el efecto buscado. En ese sentido, existe la necesidad de acreditar coherencia y equilibrio entre el antecedente que origina el acto estatal y la consecuencia derivada de aquel.
La doctrina plantea la verificación lógico-axiológica de una proposición jurídica bicondicional; esto es, que justifique la asignación de derechos, facultades, deberes o sanciones, si y sólo[sic] sí guardan armonía y sindéresis con los hechos, sucesos o circunstancias predeterminantes.
La proporcionalidad exige la existencia indubitable de conexión directa, indirecta y relacional entre causa y efecto; vale decir, que la consecuencia jurídica establecida sea unívocamente previsible y justificable a partir del hecho ocasionante del acto estatal.
En consecuencia, la proporcionalidad aparece cuando la razón del efecto sea deducible de la causa o que sea previsible a partir de ella.
Ahora bien, más allá de la convención doctrinaria que admite su autonomía como concepto, en puridad, la proporcionalidad es una modalidad más de la razonabilidad (razonabilidad instrumental).
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXP. N.° 0013-2003-CC/TC LIMA
Lima, 29 de diciembre de 2003
VISTA
La demanda sobre conflicto de competencias interpuesta por la Municipalidad Distrital de Pachacámac contra la Municipalidad Provincial de Huarochirí; y,
ATENDIENDO A
1. Que, conforme lo dispone el artículo 46° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) N.° 26435, este Tribunal conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimitan los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales, y que puedan oponer: a) al Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipalidades; b) a dos o más gobiernos regionales, municipales o de ellos entre sí, y c) a los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los otros órganos constitucionales, o de estos entre sí.
2. Que, conforme lo establece el artículo 49° de la LOTC, se encuentran legitimados para demandar mediante el presente proceso los titulares de cualquiera de los poderes o entidades estatales en conflicto. En el caso de autos, se trata de una Municipalidad Distrital, la que, a su vez, viene siendo representada por su Alcalde.
3. Que la entidad demandante solicita en su petitorio que se declare la nulidad de la Ordenanza Municipal N.° 000011 de la Municipalidad Provincial de Huarochirí y, por extensión, los Acuerdos de Concejo N.os OO9-2OOO-MDSDLO, de la Municipalidad Distrital de Santo Domingo de los Olleros, y 08-2003-AL/MDSA, de la Municipalidad Distrital de San Antonio, en virtud de los cuales se aprueba el plano perimétrico y la memoria descriptiva de los referidos territorios; por considerar que en el fondo, mediante dicha Ordenanza, se pretende delimitar la demarcación territorial de la provincia de Huarochirí, función que corresponde únicamente al Poder Legislativo, a propuesta del poder Ejecutivo, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 7) del articulo 102° de la Constitución.
4. Que, de conformidad con el artículo 102°, inciso 7), de la Constitución de 1993, corresponde al Poder Ejecutivo proponer la demarcación territorial y al Congreso aprobarla. En consecuencia, las municipalidades provinciales y distritales carecen de competencia para formular directamente propuestas al Congreso y menos aún para aprobar o modificar la demarcación territorial.
5. Que, aun cuando el conflicto de competencias es un proceso inter partes, el Tribunal Constitucional determina definitivamente a quién corresponde la titularidad de la competencia controvertida dentro del ordenamiento jurídico nacional, lo cual tiene alcances generales y ya ha sido establecido en lo que respecta a la demarcación territorial, conforme se indica en el párrafo anterior.
6. Que, en el presente caso, el acto que se impugna no ha producido una lesión a las competencias o atribuciones directas de la Municipalidad demandante, pues, como ya se ha señalado, la demarcación territorial corresponde únicamente ser aprobada por el Congreso. En ese sentido, no se ha concebido el conflicto como una invasión de atribuciones o competencias, lo que suele denominarse en doctrina vindicatio potestatis, a efectos de reinvindicar una potestad o competencia ejercida por otro como propia.
7. Que, conforme a lo establecido en el artículo 52° de la LOTC, la finalidad de someter una discrepancia de orden competencial ante el Tribunal Constitucional es determinar la titularidad de las competencias o atribuciones en controversia, así como la anulación de las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia en los cuales se hubiera originado el conflicto. No obstante, si el conflicto versara sobre una competencia o atribución expresada en una norma con rango legal, el Tribunal deberá declarar que la vía correspondiente es la acción de inconstitucionalidad.
8. Que el recurrente pretende que se realice el control normativo por motivos sustantivos, al solicitar la nulidad de una Ordenanza Municipal. A ese respecto, Germán Fernández Farreres subraya: “lo decisivo o esencial en el proceso constitucional de competencia, es la diferencia de opinión sobre las respectivas competencias y la subsiguiente titularidad de una esfera de actuación del ente determinada por la competencia territorial, y no el control de constitucionalidad de disposiciones de rango infralegal” (Las sentencias en los conflictos de competencia de órganos constitucionales. CEPC. Madrid. 1998, pág. 103). Y es que justamente los procesos de inconstitucionalidad han sido diseñados para evaluar la constitucionalidad de una norma de rango legal, donde, a priori, resulta indiferente cuál es la causa concreta de la inconstitucionalidad (Gómez Montoro, Ángel. El conflicto entre órganos constitucionales. CEC. Madrid. 1992, pág. 390). ‘
9. Que, en tal sentido, es de aplicación al presente caso el primer párrafo del artículo 48° de la LOTC, que textualmente señala lo siguiente: “Si el conflicto versare sobre una competencia o atribución expresada en una norma con rango de ley, el Tribunal declara que la vía adecuada es la de acción de inconstitucionalidad
Ahora bien, este Tribunal no puede otorgar, de oficio, a la presente demanda la forma de una acción de inconstitucionalidad y darle trámite, toda vez que el demandante no goza de legitimidad procesal activa en esa vía. Asimismo, tomando en cuenta que el principio de lo accesorio sigue la suerte de lo principal, tampoco procede la revisión por extensión de los Acuerdos de Concejo N.os 009-2000-MDSDLC) y 08-2003-AL/MDSA, ratificados mediante la referida Ordenanza.
10. Que, a mérito del presente caso, este Tribunal, en ejercicio de sus atribuciones como Supremo Intérprete de la Constitución, considera necesario precisar algunos conceptos relacionados con los conflictos constitucionales de competencia y atribuciones, a fin de determinar en qué casos cabe plantear una contienda de competencias o atribuciones:
10.1 De los elementos del conflicto
A tenor de lo dispuesto en la Constitución y los artículos correspondientes de la OTC, para plantear una contienda de competencia deberá constatarse la concurrencia de los elementos que la integran, es decir:
a) que los sujetos involucrados en el conflicto cuenten con legitimidad para accionar, siendo estos los órganos constitucionales, poderes del Estado u gobiernos locales o regionales;
b) que la materia del conflicto tenga una dimensión constitucional, en la medida en que se trate de competencias o atribuciones derivadas de la Carta Fundamental o en las Leyes Orgánicas respectivas, quedando, de este modo, excluido de la competencia de este Tribunal cualquier conflicto de materia administrativa o de otra índole, ya sea por no coincidencia de sujetos o por falta de materia constitucional, reconociéndose, así, una reserva de jurisdicción constitucional de los conflictos de competencia a favor del Tribunal Constitucional.
10.2 De los sujetos lesitimados
El artículo 46° de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que pueden ser sujetos del conflicto: a) los poderes del Estado, b) los órganos constitucionales, y c) los gobiernos regionales o municipales. En ese sentido, queda establecido que cualquier otro órgano que no cuente con reconocimiento o rango constitucional carece de legitimidad activa para tramitar una contienda de competencia, como, por ejemplo, en el caso de órganos administrativos cuyas competencias no han sido asignadas por la Constitución o leyes de desarrollo constitucional.
10.3 De la materia
En la línea de lo antes señalado, además de constatar la existencia de algún tipo de controversia de competencias o atribuciones, es necesario verificar que ellas gocen de reconocimiento constitucional, para lo cual deberá tomarse en cuenta el bloque de constitucionalidad a que se refieren los artículos 46° y 47° de la LOTC, concordantes con el artículo 22°. De este modo, en aquellos casos en los cuales deba definirse competencias o atribuciones que cuenten con desarrollo constitucional, pero que generen confusión al momento de interpretar y definir titularidad, sobre todo cuando, por la naturaleza de los órganos y funciones, se reconozcan competencias compartidas —como es el caso de los Gobiernos Locales y Regionales—, el análisis de competencia deberá superar el Test de la Competencia, método mediante el cual el Tribunal analiza las materias asignadas a los sujetos constitucionales en conflicto bajo los parámetros de actuación desarrollados, según se trate del ejercicio de competencias, sean estas exclusivas, compartidas o delegables.
10.4 Del Objeto del Proceso
Si bien la Constitución de 1993 y la LOTC no describen expresamente el objeto de la acción de conflicto de competencias, ello puede interpretarse de la lectura de los artículos 46° al 52° de la LOTC. De este modo, cuando el artículo 47° de la LOTC establece que “el conflicto se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales a que se refiere el artículo anterior, adopta decisiones o rehuye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro”, lo que se busca en la contienda es que los órganos constitucionales respeten el orden de competencias establecido por la Constitución y las leyes integrantes del denominado bloque de constitucionalidad; caso contrario, se correría el riesgo de efectuar un análisis basado en disposiciones recogidas en puras leyes ordinarias, convirtiendo al Supremo Interprete Constitucional en un guardián de la legalidad antes que de la constitucionalidad de las normas.
[Continúa…]
