Medidas correctivas y cautelares en el procedimiento administrativo sancionador

Escribe Gustavo de la Vega Pacchioni, abogado por la Universidad Científica del Sur.

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Sumario: 1. Introducción; 2 El procedimiento administrativo sancionador; 3. La sanción; 4 Medidas correctivas; 4.1 Medidas correctivas a solicitud de parte; 4.2 Medidas correctivas reparadoras; 5. Medidas cautelares; 5.1 Medida cautelar en el ámbito administrativo; 6. Conclusiones; 7. Bibliografía.


1. Introducción

El procedimiento administrativo sancionador (PAS) parte de la potestad de sancionar atribuida por el ordenamiento jurídico fundado en el principio de legalidad y del ius puniendi del Estado.

Las medidas tomadas por la administración pública se basan en estricto de las infracciones señaladas en la normativa. Sin embargo, la sanción no es la única medida aplicable en el PAS, como podremos apreciar en el artículo

En ese sentido, podremos constatar que algunas instituciones de la administración pública contemplan las medidas correctivas. Las cuales no necesariamente parten de oficio, sino a solicitud de parte.

Por otro lado, las medidas cautelares son otras que puede tomar la administración pública para resguardar la efectividad en la conclusión del procedimiento administrativo.

2. El procedimiento administrativo sancionador

El procedimiento administrativo sancionador en diferentes doctrinas ha sido mencionado como parte del ius puniendi del Estado para proteger el interés público. Según la Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador del Ministerio de Justicia nos menciona que es el conjunto de actos de la administración pública para determinar la existencia de responsabilidades administrativas, es decir de la presunta comisión de una infracción[1].

Cabe mencionar que la administración pública para concretar una sanción necesita, por principio de legalidad, que se le atribuya esta potestad a través de la normativa, como lo exige el ordenamiento jurídico para otorgar garantías al administrado.

Recordemos también que el PAS se encuentra señalado en el Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley 27444. Sin embargo, cada institución con la potestad sancionadora tendrá una serie de criterios para la aplicación de una sanción según la infracción cometida por el particular.

En ese sentido podríamos decir que los criterios aplicados por una entidad como Indecopi son propias de esta institución y diferentes de los criterios aplicados por Osiptel. En principio las diferencias nos remiten a los requisitos de validez del acto administrativo, ya que por materia una institución no tendrá competencia sobre las atribuciones de la otra.

Finalmente, ¿qué medidas puede tomar la administración pública respecto de la presunta conducta infractora de un administrado? A continuación, analizaremos algunas.

3. Sanción

Como se mencionó anteriormente, las entidades necesitan de la atribución por la normativa para ejercer su potestad sancionadora. En esa línea, el TUO de la Ley 27444 en su artículo 229 menciona que el procedimiento sancionador que se rige por dicha norma de manera supletoria ya que la entidad tiene potestad sancionadora regulada por leyes especiales.

Al respecto, cabe mencionar que la administración pública no tiene solo como finalidad emitir sanciones pecuniarias al administrado infractor como aquellas que se dan al particular que infringe una norma de tránsito, sino una serie de medidas que no son tan gravosas como las medidas correctivas.

4. Medidas correctivas

Las medidas correctivas, al igual que las sanciones tienen que estar señaladas previamente, en estricto cumplimiento del principio de legalidad establecido en el inciso 1.1 del artículo IV de los principios del procedimiento administrativo y el inciso 1 del artículo 230 de la misma norma.

En ese sentido, al momento de determinar la responsabilidad del particular, como lo señala el artículo 232.1 del TUO de la Ley 27444:

Las sanciones que le impongan al administrado son compatibles con el dictado de medidas correctivas conducentes a ordenar la reposición o reparación de la situación alterada por la infracción a su estado anterior incluyendo la de los bienes afectados, así como con la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados, las que son determinadas en el proceso judicial correspondiente. Las medidas correctivas deben estar previamente tipificadas, ser razonables y ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y necesidades de los bienes jurídicos tutelados que se pretenden garantizar en cada supuesto concreto.

Es decir, basándonos en el artículo 232.1 de la Ley 27444 se entiende que las medidas correctivas van acompañadas de las sanciones establecidas. Sin embargo, como mencionamos anteriormente, cada institución tiene su reglamentación especial respecto de las infracciones como lo es el caso de Indecopi.

En esa línea de ideas, Indecopi según el artículo 114 de la Ley 29571 del Código de Protección y Defensa del Consumidor nos señala dos posibilidades de aplicarlas, siendo una de estas la solicitud a pedido de parte o de oficio, asimismo este artículo señala lo siguiente:

Sin perjuicio de la sanción administrativa que corresponda al proveedor por una infracción al presente Código, el Indecopi puede dictar, en calidad de mandatos, medidas correctivas reparadoras y complementarias.

Las medidas correctivas reparadoras pueden dictarse a pedido de parte o de oficio, siempre y cuando sean expresamente informadas sobre esa posibilidad en la notificación de cargo al proveedor por la autoridad encargada del procedimiento.

4.1 Medidas correctivas a solicitud de parte

Algunas instituciones como Indecopi permiten las medidas correctivas a solicitud de parte. Como ejemplo de caso de la solicitud de parte este puede ser las siguientes según el artículo 115 de la Ley 29571:

115.1 Las medidas correctivas reparadoras tienen el objeto de resarcir las consecuencias patrimoniales directas e inmediatas ocasionadas al consumidor por la infracción administrativa a su estado anterior. En caso el órgano resolutivo dicte una o varias medidas correctivas, debe considerar lo acordado por las partes durante la relación de consumo. Las medidas correctivas reparadoras pueden consistir en ordenar al proveedor infractor lo siguiente:

1. Reparar productos.

2. Cambiar productos por otros de idénticas o similares características, cuando la reparación no sea posible o no resulte razonable según las circunstancias.

3. Entregar un producto de idénticas características o, cuando esto no resulte posible, de similares características, en los supuestos de pérdida o deterioro atribuible al proveedor y siempre que exista interés del consumidor.

4. Cumplir con ejecutar la prestación u obligación asumida; y si esto no resulte posible o no sea razonable, otra de efectos equivalentes, incluyendo prestaciones dinerarias.

5. Cumplir con ejecutar otras prestaciones u obligaciones legales o convencionales a su cargo.

6. Devolver la contraprestación pagada por el consumidor, más los intereses legales correspondientes, cuando la reparación, reposición, o cumplimiento de la prestación u obligación, según sea el caso, no resulte posible o no sea razonable según las circunstancias.

7. En los supuestos de pagos indebidos o en exceso, devolver estos montos, más los intereses correspondientes.

8. Pagar los gastos incurridos por el consumidor para mitigar las consecuencias de la infracción administrativa.

9. Otras medidas reparadoras análogas de efectos equivalentes a las anteriores.

4.2 Medidas correctivas reparadoras

Sobre las medidas correctivas reparadoras, nuestro ordenamiento jurídico el TUO de la Ley 27444 señala lo siguiente:

115.2 Las medidas correctivas reparadoras no pueden ser solicitadas de manera acumulativa conjunta, pudiendo plantearse de manera alternativa o subsidiaria, con excepción de la medida correctiva señalada en el literal h) que puede solicitarse conjuntamente con otra medida correctiva. Cuando los órganos competentes del Indecopi se pronuncian respecto de una medida correctiva reparadora, aplican el principio de congruencia procesal.

115.3 Las medidas correctivas reparadoras pueden solicitarse en cualquier momento hasta antes de la notificación de cargo al proveedor, sin perjuicio de la facultad de secretaría técnica de la comisión de requerir al consumidor que precise la medida correctiva materia de solicitud. El consumidor puede variar su solicitud de medida correctiva hasta antes de la decisión de primera instancia, en cuyo caso se confiere traslado al proveedor para que formule su descargo.

115.4 Corresponde al consumidor que solicita el dictado de la medida correctiva reparadora probar las consecuencias patrimoniales directas e inmediatas causadas por la comisión de la infracción administrativa.

115.5 Los bienes o montos objeto de medidas correctivas reparadoras son entregados por el proveedor directamente al consumidor que los reclama, salvo mandato distinto contenido en la resolución. Aquellos bienes o montos materia de una medida correctiva reparadora, que por algún motivo se encuentran en posesión del Indecopi y deban ser entregados a los consumidores beneficiados, son puestos a disposición de estos.

115.6 El extremo de la resolución final que ordena el cumplimiento de una medida correctiva reparadora a favor del consumidor constituye título ejecutivo conforme con lo dispuesto en el artículo 688 del Código Procesal Civil, una vez que quedan consentidas o causan estado en la vía administrativa. La legitimidad para obrar en los procesos civiles de ejecución corresponde a los consumidores beneficiados con la medida correctiva reparadora.

115.7 Las medidas correctivas reparadoras como mandatos dirigidos a resarcir las consecuencias patrimoniales directas e inmediatas originadas por la infracción buscan corregir la conducta infractora y no tienen naturaleza indemnizatoria; son dictadas sin perjuicio de la indemnización por los daños y perjuicios que el consumidor puede solicitar en la vía judicial o arbitral correspondiente. No obstante, se descuenta de la indemnización patrimonial aquella satisfacción patrimonial deducible que el consumidor haya recibido a consecuencia del dictado de una medida correctiva reparadora en sede administrativa.

5. Medidas cautelares

Las medidas cautelares se encuentran reguladas también en el TUO de la Ley 27444, pero es relevante dar unos alcances previos ya que la norma no conceptualiza el término de medida cautelar.

Monroy explica que la doctrina es uniforme al decir que la medida cautelar «debe ser utilizada para evitar el peligro que trae consigo la demora en una decisión final de los procesos largos»[2]. En términos generales es considerada una garantía para la efectividad en los procesos jurisdiccionales, y es que un fallo definitivo se busca que «se aseguren las condiciones materiales existentes durante la interposición de la demanda no sean modificadas»[3].

Monroy agrega que el objetivo de la medida cautelar es asegurar el cumplimiento o eficacia de la decisión judicial última y definitiva a recaer en un proceso. Al conseguir que el fallo final se ejecute, la medida cautelar convierte en socialmente eficaz la función jurisdiccional, asegurando el logro de su real objetivo: la paz social en justicia. Este es su fin abstracto[4].

5.1 Medida cautelar ámbito administrativo

Para el aspecto jurisdiccional ya se tiene una idea de lo que es la medida cautelar como garantía en un proceso jurisdiccional; pero, ¿es lo mismo en el ambito administrativo?

Al respecto, recordemos que el Perú como Estado constitucional reconoce la tutela de los diversos derechos fundamentales[5]. En ese sentido nos señala Espinosa-Saldaña que si bien ambas buscan cautelar el derecho de los ciudadanos, lo que se busca en el caso del procedimiento administrativo sancionador es «tutelar el interés general (supuestamente) a cargo de la administración»[6].

Sobre la pregunta, analicemos también que la medida cautelar en el procedimiento administrativo sancionador. El TUO de la Ley 27444 nos menciona en su artículo 93.2 que las medidas cautelares se pueden adoptar en razón de evitar daños graves o irreparables a la entidad o a los administrados.

En ese aspecto, las medidas cautelares por parte de la entidad deben estar motivadas, y son dictadas bajo responsabilidad de la autoridad competente.

Otra característica de las medidas cautelares es que los particulares están obligados a cumplirlas de otro modo se les aplicará una ejecución forzosa como se encuentra previsto en los artículos 203 al 211 del TUO de la Ley 27444.

Si bien los administrados están obligados a cumplirlas, estos tienen la posibilidad de apelar la medida cautelar si lo consideran pertinente y disponen de 3 días para impugnar la medida, contados a partir de la notificación de la resolución que dicta la medida cautelar.

Finalmente, las medidas cautelares caducan de pleno derecho al emitirse la resolución que da fin al procedimiento, cuando transcurrió el plazo para su ejecución o para la emisión de la resolución que pone fin al procedimiento.

6. Conclusiones

El procedimiento administrativo sancionador puede ser aplicado por la administración pública siempre y cuando se le haya atribuido esta potestad a través de la Ley o norma con rango de ley.

Asimismo, la potestad para que la administración pública pueda sancionar se basa en el ius puniendi del Estado.

Para aplicar una sanción por parte de la administración pública, estas deben estar expresamente señaladas en una normativa como sus reglamentos institucionales.

Las medidas que toma la administración pública puede ser en algunos casos de carácter correctivo. Estas pueden ser también de oficio o a pedido de parte.

Las medidas cautelares tanto en el aspecto civil y administrativo buscan garantizar que los resultados de sus respectivos procedimientos garanticen la tutela de derechos de los sujetos que forman parte de estos procedimientos.

Modelo de solicitud de medidas correctivas, reparadoras, complementarias, costos y costas de Indecopi

7. Bibliografía

Ministerio de Justicias. Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. 2017.

Monroy Galvez, Juan. «El juez nacional y la medida cautelar». En Derecho & Sociedad. 1990.

Espinosa-Saldaña Barrera, Eloy. Medidas cautelares en el procedimiento administrativo peruano. Revista de derecho administrativo. núm 9. 2010.


[1] Ministerio de Justicias. Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. 2017, p. 47.

[2] Monroy Galvez, Juan. «El juez nacional y la medida cautelar». En Derecho & Sociedad. 1990, p. 42.

[3] Ídem

[4] Monroy Galvez, Juan. Op. cit. p. 43.

[5] Espinosa-Saldaña Barrera, Eloy. Medidas cautelares en el procedimiento administrativo peruano. Revista de derecho administrativo. núm 9. 2010, p. 177.

[6] Espinosa-Saldaña Barrera, Eloy. Op. cit. p. 178.

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