Sumario: 1. Introducción, 2. Hechos relevantes, 3. Respecto a la Resolución S/N de fecha 10 de octubre de 2025 expedida por Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República en el Expediente 20034-2022-Lima, 4. Conclusiones.
1. Introducción
Esta ponencia analiza la Resolución S/N, de fecha 10 de octubre de 2025, expedida por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema que confirmó la Resolución núm. 8 del 16 de noviembre de 2020, respecto a cómo debe interpretarse la Norma Técnica de Salud para la Vigilancia, Prevención y Control de la Rabia Humana en el Perú (NTS 131-MINSA/2017/DGIESP), específicamente el punto 6.12.2 referido a los métodos de control de la población canina por parte del Gobierno Nacional, Regional y Local.
2. Hechos relevantes
El 23 de agosto de 2018, el Instituto Peruano de Asesoría Legal del Medio Ambiente y Biodiversidad interpone demanda de acción popular contra la Norma Técnica de Salud para la Vigilancia, Prevención y Control de la Rabia Humana en el Perú (NTS 131-MINSA/2017/DGIESP), aprobada por Resolución Ministerial 024-2017-MINSA y publicada en El Peruano el 19 de enero de 2017; con el objeto de que se declare inconstitucional e ilegal dicha norma técnica (6.12.2. Métodos de Control de la población canina por parte del Gobierno Nacional, Regional y Local; 6.14.2. Control de población de canes vagos. Actividades en control de foco; 6.14.3. Control de foco de rabia; 6.14.3.1 Definición; 6.14.3.2. Atrape o captura de canes; 6.14.3.5. Horario de trabajo y, 6.14.3.6. De los animales capturados) al contener tres estipulaciones o reglas técnicas que resultan ser inconstitucionales e ilegales.
Estas estipulaciones consisten en las siguientes exigencias:
i. Que ante un caso de rabia se proceda de manera inmediata a la eutanasia o eliminación de los animales que hayan sido mordidos, se encuentren en el área focal o se encuentren deambulando sin dueño (perros vagabundos); sin verificar previamente si dichos animales han contraído la rabia, dejando de lado procedimientos como la cuarentena del perro que pueden permitir detectar la enfermedad como requisito previo para su sacrificio o liberación;
ii. Que todos los animales mordidos o en el área focal sean eliminados, sin considerar que, en cualquiera de estos casos, los animales pueden estar vacunados contra la rabia y pueden sobrevivir a la enfermedad.
iii. Que ante un caso de rabia se practique la eutanasia a los perros vagabundos o callejeros, esto es, a aquellos que deambulan sin dueño conocido, aun cuando dichos perros no tengan signos de mordeduras, no se encuentren en el área focal (o área de tránsito del perro detectado con rabia), ni haya indicios de que hayan mantenido contacto con el animal infectado con rabia.
Respecto de lo señalado, se afirma que estas reglas técnicas para controlar el foco de rabia vulneran las siguientes disposiciones constitucionales y legales:
i. El derecho de la persona al libre desarrollo de su personalidad y de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida.
ii. El medio ambiente, en su dimensión objetiva o institucional, considerado como un bien constitucional, y dentro de él se encuentra el bienestar de los animales como un bien también de orden constitucional.
iii. Los principios de razonabilidad y proporcionalidad como límites para la intervención en los derechos fundamentales, o en los principios o bienes constitucionales; también vulneran la Ley de Protección y Bienestar Animal, disposiciones que recogen la obligación del Estado (en todos sus niveles) y de toda persona de brindar protección a los animales en tanto seres sensibles, específicamente permitiéndose vivir en armonía con su medio ambiente, profiriéndoles un buen trato, la atención de sus necesidades básicas, físicas y emocionales (en el caso de animales domésticos o de compañía) y sobre todo evitando causarle dolor, sufrimiento o muerte innecesarios. Que dicha Ley además establece la prohibición de practicar la eutanasia a un animal doméstico sin la recomendación y ejecución de un médico veterinario colegiado y habilitado, y previo consentimiento escrito del propietario.
Por otro lado, el 11 de diciembre de 2018, la Procuradora Pública Adjunta Especializada en Materia Constitucional del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, contesta la demanda solicitando que la demanda sea declarada infundada en todos sus extremos.
Asimismo, el 28 de diciembre de 2018 interpone excepción de representación insuficiente y de incompetencia por razón de la materia. La parte demandante absolvió dichas excepciones y la Sala Constitucional por Resolución núm. 66 del 13 de mayo de 2019 declaró infundadas dichas excepciones, declarándose saneado el proceso.
Por lo que, respecto a la sentencia de primera instancia, la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante la Resolución núm. 8 (16 de noviembre de 2020), declaró fundada en parte la demanda de acción popular, señalando que este proceso tiene por finalidad asegurar la supremacía constitucional y el respeto de la legalidad mediante el control de normas generales infra legales. Asimismo, sostuvo que el derecho a un ambiente equilibrado exige que la biodiversidad y la fauna no sufran afectaciones innecesarias, pues su deterioro compromete también la tranquilidad y el libre desarrollo de la persona, existiendo una obligación concurrente del Estado y de los particulares de preservar condiciones ambientales dignas.
Sobre el numeral 6.12.2 de la Norma Técnica, que disponía el sacrificio selectivo de canes mordidos, involucrados en el área focal y, o aquellos que se encuentren deambulando sin dueño, la Sala aplicó el test de proporcionalidad y concluyó que, aunque la finalidad de proteger la salud pública frente a la rabia es constitucionalmente legítima, esta no constituye la única alternativa ya que existen otros métodos menos gravosas a la eutanasia inmediata, que consiste en colocar en cuarentena al animal para que de manera razonable se determine con técnicas clínicas, qué animal está realmente infectado como la irreversibilidad de la enfermedad para de esa forma evitar el sacrificio irrazonable de perros sanos que circunstancialmente deambulen por aquel lugar. En conclusión, la Sala declaró que la norma técnica en cuestión debe encontrar un sentido normativo conforme a la Constitución; en tal sentido, debe entenderse que todo sacrificio queda condicionado, previa cuarentena, a la verificación médica como a la irreversibilidad de la enfermedad y precisó que el resto de la Norma Técnica debía interpretarse a la luz de ese criterio.
En conclusión, en adelante el precepto cuestionado deberá llevar ínsito este sentido interpretativo.
3. Respecto a la Resolución S/N de fecha 10 de octubre de 2025 expedida por Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República en el Expediente 20034-2022-Lima
Antes de ahondar en la controversia propiamente, la Sala desarrolló el concepto de los animales como seres jurídicos, indicando que el antecedente inmediato de esa cualidad en el derecho peruano es la Ley 27265, la misma que les otorgó protección e incluso los reconoció como titulares de derechos, y que dicha línea fue mantenida por la Ley 30407, Ley de Protección y Bienestar Animal, al imponer a toda persona el deber de procurar su protección y bienestar, evitando daño, sufrimiento innecesario, maltrato, lesión o muerte.
Aunado a ello, debe señalarse que el núcleo del debate no radica en la legitimidad del objetivo sanitario perseguido por la Norma Técnica, sino en la forma en que dicho objetivo fue normativamente articulado. En particular, el numeral 6.12.2 plantea un problema interpretativo relevante sobre si resulta constitucionalmente admisible habilitar una medida irreversible (el sacrificio) frente a supuestos de mera sospecha, sin una verificación previa e individualizada del estado sanitario del animal. Este problema es el que estructura el análisis del test de proporcionalidad desarrollado por la Sala y condiciona el sentido interpretativo finalmente adoptado.
En esa línea, se reafirma, con base en la doctrina del Tribunal Constitucional (Expediente 00042-2004-AI), que existe un deber ético-jurídico de convivencia responsable con los demás seres vivos y una obligación estatal de impedir la crueldad contra los animales, en tanto ello se vincula tanto al bienestar y tranquilidad de las personas como a la responsabilidad jurídica que les corresponde frente a los animales. A su vez, a partir de la Ley 30407, el razonamiento identifica los principios de conservación y sintiencia, entendidos como directrices que obligan a adecuar la actuación estatal y privada a la capacidad de sentir de los animales, sin restringir tal consideración únicamente a los vertebrados, pues se reconoce también su extensión a ciertos invertebrados. Por consiguiente, se consolida un deber jurídico de no dañar y de proteger a los animales, con sustento ético, jurídico y científico, reforzado además por estándares comparados que conectan el bienestar animal con valores públicos contemporáneos y con la preservación del ecosistema.
Por otro lado, la Corte Suprema descarta los agravios por supuesta vulneración del deber de motivación, recordando que, según el Tribunal Constitucional, la motivación exige fundamentación jurídica, congruencia entre lo pedido y lo resuelto y una justificación suficiente, sin que sea necesario responder de manera detallada a cada alegación. Luego, tras revisar la sentencia apelada, advierte que esta sí expone el marco normativo de la acción popular, delimita la materia controvertida y analiza el numeral 6.12.2 de la NTS sobre rabia, explicando por qué la eutanasia inmediata no era necesaria frente a alternativas menos gravosas como la cuarentena. En consecuencia, concluye que la decisión cuenta con una justificación interna y externa coherente y que no se vulneró el derecho a la debida motivación, por lo que los agravios quedan desvirtuados.
Aunado a ello, la Corte Suprema, al absolver el agravio referido al derecho a un ambiente equilibrado, recuerda que este derecho (artículo 2, inciso 22) garantiza a toda persona vivir en un entorno natural y armónico, adecuado para su dignidad, y se vincula directamente con la vida y la salud. Además, su tutela comprende medidas reactivas, preventivas y de precaución, siendo posible su afectación cuando el Estado, por acción u omisión, contribuye al deterioro ambiental.
Bajo esa idea, precisa que el numeral 6.12.2 de la NTS no se limita a los animales con rabia cierta e incurable, también incluye a los susceptibles por haber sido mordidos, estar en el área focal o incluso por deambular sin dueño, habilitando en la práctica el sacrificio sin un criterio objetivo sobre la enfermedad. Por ello, concluye que la medida no es constitucionalmente válida, porque desconoce a los animales como elementos bióticos cuya preservación debe procurarse, opera como una autorización velada de exterminio, resulta incompatible con el derecho al ambiente equilibrado y con el bienestar y tranquilidad de las personas, y contraviene el principio precautorio de la Ley 30407 al imponer un daño irreversible sin contemplar alternativas intermedias.
Adicionalmente, en cuanto al agravio relativo a que la Sala Superior no habría analizado el gasto público derivado del sentido interpretativo fijado, la Corte Suprema sostiene que el presupuesto estatal debe formularse, aprobarse y ejecutarse con un enfoque de derechos humanos, de modo que opere como instrumento para la vigencia efectiva de los derechos fundamentales, en particular, el bienestar y tranquilidad de las personas y el derecho a un ambiente equilibrado, y no como un condicionante que los subordine a consideraciones económico-políticas.
En esa misma línea, precisa que el Estado no puede trasladar su ineficiencia a los justiciables ni amparar el mantenimiento de disposiciones lesivas en argumentos presupuestarios, máxime cuando la cuarentena previa resulta de una interpretación analógica de la propia norma técnica, que ya contempla un procedimiento de observación para descartar la rabia (numeral 6.10.1), siendo legítimo que, mediante una sentencia interpretativa sustitutiva, se corrija la inconstitucionalidad evidenciada en la diferenciación injustificada con el numeral 6.12.2.
Finalmente, se añadió que la Ley 30407 prevé la promoción de albergues temporales con apoyo de asociaciones, lo que permite viabilizar cuarentenas en dichos espacios bajo una lógica de corresponsabilidad entre autoridades y sociedad civil, por lo que la falta de articulación estatal no puede encubrirse con objeciones de costo para sostener medidas administrativas contrarias a derechos constitucionales; en consecuencia, el agravio debe ser rechazado.
Por lo que, con base en lo expuesto, por voto en mayoría, se optó por confirmar la sentencia de primera instancia.
4. Conclusiones
En primer lugar, la sentencia de la Corte Suprema establece un criterio claro de lectura constitucional de la Norma Técnica de Salud sobre la rabia. La protección de la salud pública sigue siendo una finalidad legítima, pero no permite respuestas automáticas que prescindan de ponderar otros bienes constitucionales relevantes, como el ambiente equilibrado y el bienestar animal.
En segundo lugar, el fallo reconoce de manera expresa a los animales como seres sintientes con relevancia jurídica, como seres jurídicos. A partir de la legislación vigente y de un razonamiento constitucional coherente, se desprenden deberes concretos de protección para el Estado y para los particulares, así como la prohibición de provocar sufrimiento o muerte cuando no existe una justificación suficiente.
La Corte no solo invoca el test de proporcionalidad, sino que lo utiliza como estándar operativo para controlar disposiciones administrativas infralegales. Desde esa metodología, concluye que la eutanasia inmediata no satisface el juicio de necesidad si existen alternativas menos gravosas y técnicamente plausibles, como la cuarentena previa para establecer la irreversibilidad de la enfermedad.
De igual modo, la sentencia precisa que el derecho a un ambiente equilibrado no se agota en una función declarativa, sino que incorpora una exigencia preventiva y, cuando corresponde, precautoria. Por ello, hay vulneración constitucional si el diseño normativo termina habilitando la eliminación de elementos bióticos sin criterios verificables ni una evaluación individualizada del caso.
Por último, el pronunciamiento descarta que las limitaciones presupuestarias funcionen como una excusa suficiente para debilitar derechos fundamentales. El presupuesto público debe estructurarse desde un enfoque de derechos, lo que desplaza el debate hacia la obligación de organizar capacidades estatales y mecanismos de coordinación con la sociedad civil para sostener, de manera efectiva, la protección del bienestar animal y del entorno.
