¿Los gobiernos regionales tienen competencia para declarar la nulidad de títulos de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre predios rústicos?

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Sumario: 1. Introducción, 2. El procedimiento administrativo de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos, 3. Al resolver el recurso de apelación, los Gobiernos Regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de la resolución sobre la oposición al procedimiento, 4. Al resolver el recurso de apelación, los Gobiernos Regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, 5. Conclusiones.

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1. Introducción

Los gobiernos regionales están encargados del procedimiento administrativo de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos; si bien el marco normativo de dicho procedimiento ha sido modificado con la Ley 31145 (Ley de saneamiento físico-legal y formalización de predios rurales a cargo de los gobiernos regionales), su reglamento aún no ha sido publicado, por lo que el Reglamento del Decreto Legislativo 1089 y otras normas siguen siendo aplicadas a los procedimientos en trámite.

Considerando dicho marco normativo, en este artículo verificaremos si los gobiernos regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de los títulos de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos; en otras palabras, comprobaremos si la autoridad administrativa tiene la potestad nulificante sobre la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio (resolución que contiene el título de propiedad).

2. El procedimiento administrativo de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos

El marco normativo del mencionado procedimiento está integrado por el Reglamento del Decreto Legislativo 1089 que establece el régimen temporal extraordinario de formalización y titulación de predios rurales (aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA). Al respecto: «Toda mención hecha a COFOPRI [Organismo de Formalización de la Propiedad Informal] en el presente Reglamento, deberá entenderse referida a los gobiernos regionales a favor de los que se hubiere efectivizado la transferencia de competencias previstas en el Decreto Legislativo N° 1089»; según la cuarta disposición complementaria transitoria de dicho reglamento.

Cabe señalar que el Decreto Legislativo 1089 ha sido derogado por la única disposición complementaria derogatoria de la Ley 31145; cuyo reglamento hasta la fecha no ha sido publicado, de conformidad con la primera, segunda (último párrafo) y cuarta (último párrafo) disposiciones complementarias finales de dicha ley; la misma que hace algunas modificaciones al Reglamento aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA y, por tanto, al mencionado procedimiento «a cargo de los gobiernos regionales y en coordinación, cooperación y/o articulación con el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri)»[1]. A pesar de la mencionada derogatoria, «los procedimientos en trámite […], de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio en propiedad privada, […], que se encuentran recogidos en el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1089, mantienen su plena vigencia hasta que se apruebe el Reglamento de la Ley N° 31145»[2].

Según el artículo 3 del Reglamento aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA, el mencionado procedimiento no será aplicable en cuatro supuestos. Este ámbito de exclusión ahora se encuentra en el artículo 3 de la Ley 31145. Asimismo, en el artículo 40 de dicho reglamento se establecen cinco requisitos para declarar la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos. Dichos requisitos ahora se encuentran en el artículo 7 de la Ley 31145, que establece que los «órganos de los gobiernos regionales, […], emiten el pronunciamiento administrativo de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, conforme al procedimiento que señale el reglamento de la presente ley».

Según el artículo 53 del Reglamento aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA, en concordancia con su cuarta disposición complementaria transitoria, cumplidas las etapas y actuaciones establecidas por dicha norma, el Gobierno Regional procederá a emitir la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, siempre que no se haya interpuesto oposición, conforme con el artículo 52 de dicho reglamento; y, según el último párrafo de su artículo 53: «Contra la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio no procede recurso de reconsideración. De plantearse éste, será tramitado como de apelación». Entonces, en el mencionado procedimiento analizaremos dos supuestos: 1) cuando se haya interpuesto oposición; y 2) cuando se haya interpuesto recurso de apelación contra la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio.

3. Al resolver el recurso de apelación, los gobiernos regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de la resolución sobre la oposición al procedimiento

En el artículo 6 del Reglamento aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA está prevista la doble instancia administrativa en materia de oposiciones, con esta indicación: «sujetándose este trámite a lo previsto en el Reglamento de Impugnaciones»; este último se entiende que es el Reglamento aprobado por el DS 039-2000-MTC, según lo previsto en el artículo 2 del Reglamento aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA. Aunque es necesario que el citado artículo 6 sea concordado con el artículo 5 de este reglamento, porque los gobiernos regionales tienen la competencia, en doble instancia administrativa, para conocer y resolver las oposiciones.

Según el artículo 36 del Reglamento de Impugnaciones, la «oposición tiene por objeto impugnar las pretensiones adversas que se buscan hacer valer en los procedimientos de Declaración Administrativa de Propiedad mediante Prescripción Adquisitiva de Dominio»; y respecto al objeto impugnatorio, el artículo 9 de dicho reglamento señala que corresponderá la oposición «cuando se pretenda la impugnación de las pretensiones a que hacen referencia los incisos a), b) y c) del Artículo 8 [de dicho reglamento]» (en particular, el citado inciso a menciona las pretensiones de declaración de propiedad mediante la prescripción adquisitiva de dominio). Contra la resolución sobre la oposición al procedimiento (de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, en particular), «no procede la interposición de recurso de reconsideración. De plantearse este recurso, será tramitado como recurso de apelación»; conforme con el penúltimo párrafo del artículo 9 del Reglamento de Impugnaciones.

Según el primer párrafo del artículo 55 de dicho reglamento, la «apelación tiene por objeto que […] [la autoridad administrativa] examine la validez legal y la idoneidad técnica de los fundamentos y términos de la resolución recurrida». Según el artículo 62 de dicho reglamento, la autoridad administrativa podrá declarar nula la resolución apelada.

Por tanto, al resolver el recurso de apelación, los gobiernos regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de la resolución sobre la oposición al procedimiento; conforme con el artículo 62 del Reglamento de Impugnaciones, en concordancia con el segundo párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444 (aprobado por DS 004-2019-JUS), que dispone que la «nulidad planteada por medio de un recurso de reconsideración o de apelación será conocida y declarada por la autoridad competente para resolverlo»; considerando que el Reglamento de Impugnaciones «en razón de su especialidad, es de aplicación preferente sobre las normas generales de procedimientos administrativos y sobre aquéllas de derecho común que fueran aplicables», de acuerdo con el primer párrafo del artículo 11 de dicho reglamento.

Considerando que no está agotada la vía administrativa, los gobiernos regionales tendrían la competencia para declarar la nulidad de oficio de la resolución apelada; conforme con el primer párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444, que dispone que dicha nulidad «será conocida y declarada por la autoridad superior de quien dictó el acto. Si se tratara de un acto dictado por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad se declarará por resolución de la misma autoridad»; en dicha resolución se debería considerar los artículos 12.1 y 12.3 del TUO de la Ley 27444.

4. Al resolver el recurso de apelación, los gobiernos regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio

El penúltimo párrafo del artículo 53 del Reglamento aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA, dice lo siguiente: «En los casos en que se haya interpuesto oposición y ésta se declare improcedente, en la misma resolución [que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio] se dispondrá las acciones señaladas en los numerales precedentes». Dichas acciones son las siguientes:

1) Declarar la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, a favor de cada poseedor calificado como apto. […] 2) La emisión de los Instrumentos de Formalización, los cuales contendrán [actos necesarios para el saneamiento registral del área prescrita, como] la cancelación de cualquier derecho, carga, gravamen u otra circunstancia u obstáculo registral que afecte el dominio del nuevo propietario, […] 3) La emisión de los Certificados de Información Catastral correspondientes.

Según el primer párrafo del artículo 54 del Reglamento aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA, en concordancia con su cuarta disposición complementaria transitoria, el Gobierno Regional «procederá a emitir los Instrumentos de Formalización de aquellos beneficiarios declarados con la resolución [antes mencionada] […] siempre que hayan quedado firmes los extremos del pronunciamiento que les concierne o, de haberse interpuesto apelación, éste se haya desestimado». En ese orden de ideas, según el último párrafo del artículo 54 de dicho reglamento, el Gobierno Regional «remitirá al RdP [Registro de Predios creado por la Ley 27755] los Instrumentos de Formalización y los Certificados de Información Catastral para su inscripción»; y, efectuada la inscripción del título de propiedad, el Gobierno Regional «procederá a la entrega de los respectivos Instrumentos de Formalización a sus titulares», según el último párrafo del artículo 55 de dicho reglamento.

Considerando el último párrafo del artículo 53 de dicho reglamento, se presentarán dos supuestos del recurso de apelación en el mencionado procedimiento: 1) contra la improcedencia de la oposición contenida en la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio; y 2) contra dicha resolución.

Según el artículo 62 del Reglamento de Impugnaciones, la autoridad administrativa podrá declarar nula la resolución apelada; asimismo, en dicho artículo se establece que expedida la resolución sobre la apelación interpuesta o con la aplicación del silencio administrativo negativo, queda agotada la vía administrativa; además, en dicho artículo se establece que, particularmente, contra la resolución sobre la prescripción adquisitiva de dominio podrá interponerse la acción contencioso-administrativa, en el plazo de quince (15) días hábiles contados desde su notificación. Al respecto, según el último párrafo del artículo 8 de dicho reglamento, «no procede medio impugnatorio alguno contra Títulos de Propiedad emitidos por COFOPRI, con lo cual queda agotada la vía administrativa»; entendiéndose que son títulos emitidos por los gobiernos regionales, considerando la cuarta disposición complementaria transitoria del Reglamento aprobado por DS 032-2008-VIVIENDA.

Por tanto, al resolver el recurso de apelación, los gobiernos regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos; conforme con el artículo 62 del Reglamento aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA, en concordancia con el segundo párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444.

Empero, los gobiernos regionales no tendrían la competencia para declarar la nulidad de oficio de dicha resolución, por haber quedado agotada la vía administrativa, de conformidad con los artículos 8 y 62 del Reglamento de Impugnaciones. Al respecto, en un caso práctico, mediante resolución del 2017 emitida por el Gobernador del Gobierno Regional de Ucayali se declaró infundado el recurso de apelación, pero se declaró la nulidad de oficio de la resolución apelada (emitida por la Dirección Regional de Agricultura) que contenía el título de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, considerando que «la autoridad administrativa agraria […] [no tuvo] en consideración lo establecido en la Constitución Política del Perú en su artículo 139.2»[3].

En otro caso práctico, mediante resolución del 09/06/2016 de la Gerencia General del Gobierno Regional de Apurímac, se declaró la nulidad de oficio[4] de dos de sus resoluciones emitidas en un procedimiento de formalización y titulación de predio rústico de propiedad del estado (resoluciones que contenían un título de propiedad que no fue inscrito por haber sido observado en la Oficina de los Registros Públicos), considerando «haberse realizado un trámite diferente al que le correspondía, ya que lo correcto es que se realice el procedimiento de declaración de propiedad mediante Prescripción Adquisitiva de Dominio»[5].

5. Conclusiones

Contra la resolución sobre la oposición al procedimiento (de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, en particular), puede interponerse recurso de apelación, para que el Gobierno Regional declare nula la resolución apelada, conforme con el artículo 62 del Reglamento de Impugnaciones, en concordancia con el segundo párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444; inclusive, el Gobierno Regional tendría la competencia para declarar la nulidad de oficio de la resolución apelada, conforme con el primer párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444, porque no está agotada la vía administrativa con dichas resoluciones (sobre la oposición y sobre su apelación).

En el supuesto que se haya interpuesto recurso de apelación contra la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, y/o contra la improcedencia de la oposición contenida en dicha resolución, el Gobierno Regional tiene la competencia para declarar nula la resolución apelada, conforme con el artículo 62 del Reglamento de Impugnaciones, en concordancia con el segundo párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444 (en un caso práctico, se declaró infundado el recurso de apelación, pero se declaró la nulidad de oficio de la resolución apelada que contenía el título de propiedad); sin embargo, el Gobierno Regional no tendría la competencia para declarar la nulidad de oficio de la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, conforme con el primer párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444, cuando está agotada la vía administrativa con la resolución sobre la apelación o con la aplicación del silencio administrativo negativo, de conformidad con los artículos 8 y 62 del Reglamento de Impugnaciones.

Si bien se ha encontrado un caso práctico que no contradice estas conclusiones, nos plantea la interrogante sobre si los gobiernos regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de oficio de las resoluciones que contienen los títulos de propiedad que no han sido inscritos, por haber sido observados en la Oficina de los Registros Públicos. En otro artículo se tratará de responder esta interrogante.


[1] Carlos Javier Roncal Hernández. «¿Un nuevo procedimiento para sanear predios? Comentarios a la ley 31145». En La Ley  [En línea]: https://bit.ly/3iZctTb [Consulta: 29 de julio de 2021].

[2] Franco Soria. «#InformativoInmobiliario Ley N° 31145». En Estudio Rubio Leguía [En línea]: https://bit.ly/3zU9dPT [Consulta: 29 de julio de 2021].

[3] En Gobierno del Perú [En línea]: https://bit.ly/2WIjDnl [Consulta: 31 de julio de 2021].

[4] Citando la STC 0884-2004-AA/TC.

[5] En Gobierno Regional de Apurímac [En línea]: https://bit.ly/37gFKTG [Consulta: 31 de julio de 2021].

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