El proyecto energético de Camisea se ubica entre Ucayali y, en mayor espacio, en Cusco, el cual está compuesto por cuatro lotes: 56, 57, 58 y 88. Los lotes son áreas del territorio peruano respecto de los cuales PERUPETRO SA[1], en calidad de contratante, ha suscrito con empresas privadas, éstas en calidad de contratistas, contratos de licencia para la exploración y explotación o explotación de hidrocarburos.
En relación a los lotes referidos y sus respectivos contratos, detallamos a continuación las empresas privadas a cargo de ellos, las fechas de suscripción, las áreas y los tipos de contrato.
Con la suscripción de los contratos antes referidos, se crearon relaciones jurídicas, entre PERUPETRO SA y las empresas privadas, a partir de las cuales se generaron derechos y obligaciones para ambas partes.
En ese sentido, las empresas privadas tienen, entre otros derechos, el derecho a explorar y explotar o explotar hidrocarburos en el área de contrato correspondiente, y tienen también el derecho de propiedad sobre los hidrocarburos que extraen mediante la actividad de explotación.
En el área que comprende el proyecto energético de Camisea, las empresas privadas extraen, mediante la actividad de explotación, principalmente gas natural seco y líquidos de gas natural; ambos son hidrocarburos y como tal recurso natural que gozan de una gran demanda tanto en el mercado interno como en el mercado externo, ello por su utilidad e importancia en el desarrollo de actividades económicas.
El gas natural seco es fácilmente separado de impurezas por simples procedimientos físicos para su comercialización. Es utilizado para la generación de electricidad y en las industrias (cemento, ladrillos, petroquímica, vidrios, cerámica, metalurgia, alimentos, papeles, textil, pesqueras), comercios (hoteles, hospitales, panaderías, restaurantes para la cocción/preparación de alimentos, agua caliente y calefacción), residencias (cocción de alimentos, suministro de agua caliente y calefacción) y transporte (GNV-GNC) es utilizado como combustible.
Los líquidos de gas natural para poder ser comercializados son fraccionados, en plantas de fraccionamiento, en productos comerciales como el GLP, gasolina, kerosene, diésel, entre otros, los cuales son utilizados al igual que en el caso del gas natural seco para la generación de electricidad y en industrias, comercios, residencias y transporte son utilizados como combustible.
Por otro lado, el derecho de propiedad sobre los hidrocarburos extraídos por las empresas privadas se traduce en la facultad que tienen de disponer de aquellos y generar para sí ingresos. No obstante ello, así como las empresas privadas son titulares de derechos, en mérito de los contratos suscritos con PERUPETRO SA antes referidos, también son titulares de obligaciones.
Siendo ello así, las empresas privadas por obligación contractual y además porque las normas jurídicas aplicables así lo establecen deben de dirigir a favor del tesoro público; es decir, a favor del Estado peruano un porcentaje de los ingresos percibidos por la extracción y disposición de los hidrocarburos, ello mediante diferentes figuras jurídicas, entre otras, el impuesto a la renta, las regalías, el canon, cada una de estas figuras con sus propias características distintivas.
En relación al canon, la Constitución Política del Perú establece en el artículo 77 lo siguiente:
Artículo 77.- (…) Corresponden a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon.
De la lectura del dispositivo normativo referido, debemos señalar que el gobierno central recibe ingresos por la explotación o extracción por empresas privadas de los recursos naturales; sin embargo, la disposición por éste de dichos ingresos se encuentra limitada por el canon; a partir del cual el gobierno central debe garantizar también la participación sobre dichos ingresos de las circunscripciones donde fueron generados.
En otras palabras, el canon tiene una connotación principalmente dineraria pero además de ello tiene una connotación social localizada que podemos resumir en la siguiente fórmula “la circunscripción productora es la circunscripción beneficiaria del canon”.
Asimismo, la Ley 27506, Ley de Canon establece en el artículo 1 lo siguiente:
Artículo 1.- Definición
El canon es la participación efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica de los recursos naturales.
A partir de ello, podemos señalar que el canon es el monto dinerario que los gobiernos regionales y locales reciben del gobierno central por la explotación o extracción de recursos naturales, actividades que se realizan en sus respectivas circunscripciones. Entre los recursos naturales, cuya explotación o extracción genera canon, tenemos a los hidrocarburos, entre ellos, al gas natural seco y a los líquidos de gas natural, de ahí viene su denominación como “canon gasífero”.
El monto dinerario de canon gasífero que deben pagar las empresas privadas al gobierno central por realizar actividades de explotación o extracción de gas natural seco y/o líquidos de gas natural, de conformidad con el numeral 11.2 del artículo 11 de la Ley 27506, Ley de Canon, se determina de la siguiente forma:
Es decir, el canon gasífero comprende la suma de dos fuentes de dinero generados por la explotación o extracción de gas natural seco y líquidos de gas natural: i) el 50% de los ingresos que percibe el gobierno central por el pago del impuesto a la renta[2] y ii) el 50% de los ingresos que percibe el gobierno central por las regalías[3].
Calculado el monto dinerario por concepto de canon gasífero el gobierno central para su distribución o asignación, en beneficio de los gobiernos regionales y locales, no solo toma en cuenta que en sus circunscripciones se realicen actividades de explotación o extracción de gas natural seco y líquidos de gas natural, sino también toma en cuenta criterios de población y pobreza vinculados a la carencia de necesidades básicas y déficit de infraestructura.
A partir de lo desarrollado, queda claro que los gobiernos regionales y locales son los beneficiarios y tienen la facultad de disponer de los recursos que reciben por concepto de canon gasífero; sin embargo, dicha facultad se encuentra limitada por el numeral 6.2 del artículo 6 de la Ley 27506, Ley de Canon, que establece que el uso de los recursos dinerarios generados por concepto de canon gasífero deben de destinarse exclusivamente para el desarrollo de los siguientes tipos de proyectos de inversión:
i) Financiamiento o cofinanciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local.
ii) Investigación científica, tecnológica y en infraestructura de universidades públicas, institutos y escuelas de educación superior.
Esta forma legislativa limita la capacidad de gasto de los gobiernos regionales y locales ya que éstos no pueden gastar los recursos dinerarios que reciben por concepto de canon gasífero en otros tipos de proyectos de inversión diferentes a los señalados anteriormente.
No es novedad que existen varios sectores que requieren de atención urgente y que el gobierno central no tiene capacidad económica para ello. Entonces, ¿por qué no destinar recursos dinerarios que se recauda de empresas privadas, por concepto de canon gasífero, a aquellos sectores desatendidos?
La diversificación en el uso del canon gasífero, generado a partir del proyecto energético de Camisea, es una alternativa que comprende un proceso de modificación legislativa. Ello a efecto de ampliar los proyectos de inversión que pueden ser financiados con recursos dinerarios percibidos por concepto de canon gasífero.
La determinación de los proyectos de inversión se realiza en base a las propias características y realidades de cada país; por citar algunos ejemplos:
En Bolivia, se realiza transferencias directas de efectivo usando los recursos de las industrias extractivas, ello a través de la llamada “renta dignidad” que es una pensión vitalicia no contributiva para todos los bolivianos mayores de 60 años.
En Brasil, se asigna un porcentaje de los recursos de las industrias extractivas a fondos de ahorro, de índole social, para la reducción de la pobreza y el desarrollo de la educación, cultura, deporte, salud pública, ciencia y tecnología, medio ambiente y la mitigación y adaptación al cambio climático.
En el Perú, se viene utilizando la figura del fideicomiso en materia de contrataciones con el Estado, específicamente en el caso de que el proveedor solicite a la entidad pública “adelantos de pago en obras”. ¿Cómo funciona? Con un fideicomiso la entidad pública asegura, a través del control de un tercero, que su proveedor ejecute el dinero que se le dio como adelanto en la obra contratada.
Con diferentes matices la figura del fideicomiso podría utilizarse en el caso del uso de los recursos dinerarios del canon gasífero, no solo para el control por un tercero del uso correcto del dinero por parte de los gobiernos regionales y locales, sino también para rentabilizar los fondos y de esta forma evitar tener el dinero quieto y que este pierda valor.
En todo caso, estas son algunas opciones de las muchas que hay y que son insumos para promover un debate amplio y participativo sobre la posible reforma en relación a la implementación de la propuesta de diversificación en el uso del canon gasífero.
Finalmente, consideramos que esta propuesta de reforma va a potenciar la capacidad de gasto de los gobiernos regionales y locales, ya que éstos van a tener más posibilidades de inversión y de esta forma el aumento del porcentaje de ejecución de los recursos que provienen del canon gasífero va a ser una consecuencia lógica.
Al respecto, está claro que tenemos que asegurar la calidad y eficiencia en la ejecución de los recursos que provienen del canon gasífero y por ello es indispensable fortalecer la capacidad profesional y técnica en gestión pública de los trabajadores de los gobiernos regionales y locales, respectivamente.
[1] PERUPETRO SA es una empresa estatal que se encarga de promover la inversión en las actividades de exploración y explotación de Hidrocarburos. Asimismo, se encarga de negociar, celebrar y supervisar, en su calidad de Contratante los contratos de Hidrocarburos.
[2] El Impuesto a la Renta es un tributo que se determina anualmente y que grava los ingresos o rentas generados a partir del desarrollo de actividades económicas.
[3] Las regalías son un pago sectorial a cargo de los Contratistas por el derecho a explotar recursos naturales, en este caso, recursos hidrocarburíferos.
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