Sumario: 1. Introducción, 2. Bien jurídico protegido, 3. Conductas típicas, 4. La posibilidad de causar perjuicio, 5. Tipo subjetivo, 6. Consumación del tipo de subsanación, 7. Tentativa explicación, 8. Consumación de la eximente de responsabilidad, 9. El Artículo 257.1.f del TUO de la LPAG: Subsanación y la lógica del «perdón», 10.Conclusiones.
1. Introducción
El derecho administrativo sancionador, rama del derecho que faculta a la Administración Pública a imponer sanciones ante el incumplimiento de deberes, debe orientarse por principios de razonabilidad y proporcionalidad. Uno de los debates fundamentales en esta área se centra en el valor y el efecto jurídico de la subsanación voluntaria y oportuna de una infracción administrativa antes de que se inicie formalmente el procedimiento sancionador. ¿Posee la capacidad de eximir completamente de la responsabilidad o solo opera como una atenuante?
Sostenemos que la subsanación voluntaria y oportuna, efectuada antes de la iniciación del procedimiento administrativo sancionador, debe interpretarse como una causal de exención de responsabilidad. Esta posición no solo se alinea con los principios de eficiencia y buena fe que deben regir la actuación administrativa, sino que también promueve activamente el cumplimiento espontáneo de la norma por parte de los administrados, desincentivando la litigiosidad innecesaria. La Administración debe premiar la conducta activa del administrado que, reconociendo el incumplimiento, lo corrige de manera efectiva antes de que la maquinaria sancionadora se ponga en marcha. El sistema debe priorizar el restablecimiento de la legalidad sobre la mera punición.
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1.1. Fundamento Constitucional y el Principio de Intervención Mínima
Un argumento de peso para la exención se halla en el Principio de Intervención Mínima (o ultima ratio) del Derecho Sancionador. Este principio, aplicable por extensión al ámbito administrativo (Nieto, 2018), postula que la sanción, como ejercicio del ius puniendi estatal, solo debe emplearse como último recurso, cuando otras herramientas de control han fallado o son insuficientes. Si la subsanación voluntaria y completa ha logrado el mismo fin que la sanción (el restablecimiento del orden jurídico), la potestad sancionadora carece de objeto y justificación. La intervención estatal se vuelve desproporcionada e innecesaria cuando el administrado ha auto restaurado el bien jurídico.
2. Bien jurídico protegido
El bien jurídico protegido en el derecho administrativo sancionador es el ordenamiento jurídico administrativo en su conjunto y, de manera específica, el interés público tutelado por la norma particular que se ha infringido (García de Enterría & Fernández, 2017).
La infracción administrativa vulnera este ordenamiento. Sin embargo, cuando el administrado procede a la subsanación, está actuando directamente en protección y restablecimiento del bien jurídico afectado. Al reparar el daño o corregir el incumplimiento de forma total y efectiva antes del inicio del procedimiento, el administrado neutraliza la amenaza o el perjuicio al interés público. En este escenario, el bien jurídico queda restaurado a su estado original o, al menos, la situación antijurídica es eliminada. Este restablecimiento completo opera como una causa de extinción de la antijuridicidad material de la conducta.
3. Conductas típicas
La conducta típica en el ámbito administrativo sancionador es la acción u omisión que contraviene el ordenamiento legal y que está previamente tipificada como infracción. La subsanación se configura como una conducta atípica sobrevenida o una causal de exclusión de la punibilidad.
La subsanación debe cumplir con tres elementos esenciales para ser efectiva:
Voluntaria: No forzada por un requerimiento formal, aunque el conocimiento de la infracción sea previo.
Oportuna: Realizada antes de la notificación de inicio del procedimiento sancionador (momento que consolida la infracción a efectos punitivos).
Íntegra o Completa: Corrigiendo completamente el incumplimiento y eliminando la lesividad.
Una subsanación que solo es parcial no logra restaurar totalmente el bien jurídico y, por ende, solo puede atenuar la responsabilidad, mas no eximirla. Esta distinción es clave: solo la subsanación total debe eximir.
4. La posibilidad de causar perjuicio
La esencia de la infracción radica en la posibilidad de causar perjuicio o, en algunos casos, en el perjuicio efectivo al interés público. No obstante, la subsanación oportuna elimina o minimiza significativamente esta posibilidad de daño.
Si la corrección se realiza antes de la intervención formal de la Administración, el efecto lesivo de la infracción sobre el interés público se neutraliza. Desde una perspectiva teleológica, si el objetivo del sistema sancionador es evitar o sancionar el daño al bien jurídico (Parejo Alfonso, 2004), cuando el propio administrado previene o revierte ese daño motu proprio, la necesidad de sanción desaparece. La subsanación actúa como un filtro de lesividad, dejando sin contenido material la antijuridicidad de la conducta inicial. Este enfoque se alinea con la doctrina del Derecho Administrativo Sancionador en Chile, donde se prioriza la finalidad reparadora sobre la punitiva en ciertos casos.
5. Tipo subjetivo
El tipo subjetivo se refiere al elemento intencional (dolo o culpa) con el que el administrado comete la infracción. Aunque el derecho administrativo sancionador admite la responsabilidad objetiva en ciertos casos, generalmente se requiere algún grado de culpabilidad.
La subsanación voluntaria antes del inicio del procedimiento es una manifestación clara de la ausencia de voluntad persistente de incumplimiento. Demuestra la intención del administrado de reparar el error y ajustarse a la legalidad. Este reconocimiento y la consecuente acción correctora reflejan una disminución, si no la anulación, del reproche subjetivo que se le podría hacer a la conducta inicial. En el fondo, es un acto de buena fe que el sistema debe valorar y premiar con la exención, en lugar de castigar con una mera atenuación.
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5.1. La Doctrina de la Exigibilidad y el Cumplimiento Espontáneo
En la doctrina española (Boix Reig, 2021) y en el derecho administrativo peruano, por ejemplo, el factor de la exigibilidad es crucial. Si el ordenamiento jurídico fomenta o espera el cumplimiento espontáneo, la subsanación voluntaria satisface esa exigencia antes de que la Administración tenga que imponerla coercitivamente.
La exención se fundamenta en que, al subsanar, el administrado se comporta de manera diligente y ajustada a la legalidad, incluso si su conducta inicial fue negligente. La sanción perdería su función preventiva y de reproche si el infractor ya ha demostrado su voluntad de acatamiento.
5.2. El Principio de Causalidad Eficiente
En la tradición jurídica latinoamericana, autores como el uruguayo Sayagués Laso (1974) sostienen que la actividad administrativa debe tender a la eficiencia y a la protección del interés público. La subsanación oportuna rompe la cadena de causalidad entre la conducta infractora inicial y el perjuicio final, ya que el propio administrado inserta una causa eficiente (la corrección) que anula el efecto lesivo (la infracción no corregida). La Administración no debería sancionar por un daño que, de facto, no se concretó debido a la acción correctora del administrado.
6. Consumación del tipo de subsanación
La consumación del tipo de subsanación se produce en el momento en que el administrado realiza la acción correctiva de forma completa y eficaz antes del hito procesal clave: la notificación de la resolución o acuerdo de inicio del procedimiento sancionador. En ese instante, el ordenamiento jurídico debe reconocer que la infracción, si bien existió temporalmente, ha perdido su capacidad lesiva y, por ende, su relevancia para ser sancionada.
El efecto de esta consumación no es otro que el de precluir la potestad sancionadora respecto a esa infracción específica. El incentivo a la autodenuncia y a la corrección pronta es un pilar de la gestión pública moderna y eficiente.
7. Tentativa explicación
Mientras que la infracción administrativa se rige por las reglas de la tipicidad, la subsanación opera como un mecanismo de desistimiento o de pena natural en el ámbito administrativo.
No se trata de una tentativa de cumplimiento, sino de un cumplimiento tardío pero espontáneo y completo que se adelanta a la coerción estatal. La lógica es simple: la Administración no puede iniciar un procedimiento para corregir algo que ya ha sido corregido por el administrado, a menos que existan intereses públicos superiores no satisfechos o un daño irreparable. En el caso de la subsanación oportuna, asumimos la corrección completa del incumplimiento. Esto es análogo a la figura del desistimiento voluntario en el derecho penal, que elimina la punibilidad al evitar la consumación del delito.
8. Consumación de la eximente de responsabilidad
La consumación de la eximente de responsabilidad ocurre cuando se cumplen las condiciones de voluntariedad, oportunidad e integridad de la subsanación. Al consumarse, el efecto jurídico directo debe ser la inexistencia de responsabilidad sancionadora.
A diferencia de la atenuación, que implica la persistencia de la responsabilidad, aunque con menor reproche, la exención supone la neutralización total de la consecuencia jurídica punitiva. Esta visión es la única que otorga un incentivo real al administrado para que revise su situación y corrija sus errores antes de que se le inicie un proceso, fomentando una cultura de cumplimiento y no de evasión. Si solo se atenuara la sanción, el administrado podría ver más costo-beneficio en esperar el inicio del procedimiento para ver si la Administración detecta o no la infracción, lo cual es contrario al espíritu de la norma.
9.- El Artículo 257.1.f del TUO de la LPAG: Subsanación y la lógica del «perdón»
El Dispositivo
El Art. 257.1.f del TUO de la LPAG establece como condición eximente de responsabilidad administrativa la:
«La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos a que se refiere el inciso 3) del artículo 255.»
Naturaleza y Teleología
Finalidad: Promover la enmienda del error o el incumplimiento antes de que se inicie formalmente el proceso sancionador. No se trata de un simple acto de «perdón», sino de una política que busca la restitución inmediata de la legalidad sin necesidad de desplegar el aparato represivo del Estado.
Voluntariedad: El énfasis está en la iniciativa del administrado para corregir su propio yerro, demostrando una voluntad de acatamiento a la norma.
Efecto: El efecto es análogo a la nulidad del cargo imputado; al desaparecer el objeto de la infracción por su corrección oportuna, se extingue la responsabilidad.
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10. Conclusiones
La subsanación voluntaria y oportuna debe interpretarse como una causal de exención de responsabilidad (elimina la sanción) y no simplemente como una atenuante. Esto se debe a que el objetivo primordial del Derecho Administrativo es el restablecimiento de la legalidad y no el castigo por sí mismo.
Cuando el administrado corrige su error antes del inicio del procedimiento, el interés público o bien jurídico afectado queda restaurado. Al desaparecer el perjuicio o la amenaza, la potestad sancionadora del Estado pierde su objeto y justificación material, pues la finalidad de la norma ya se cumplió de forma espontánea.
Para que la subsanación tenga el efecto de eximir de responsabilidad, el autor señala que debe cumplir estrictamente con tres elementos: Voluntaria: Realizada por iniciativa propia y no por coacción; Oportuna: Efectuada antes de la notificación del inicio del procedimiento sancionador; Íntegra: La corrección debe ser total; si es parcial, solo operaría como una atenuante.
La sanción administrativa debe ser la ultima ratio (último recurso). Si el administrado logra autorestaurar el orden jurídico mediante la subsanación, la intervención punitiva del Estado se vuelve desproporcionada e innecesaria, ya que se obtuvo el mismo resultado que se buscaba con la sanción sin necesidad de un litigio.
Considerar la subsanación como una exención genera un incentivo real y eficaz para que los ciudadanos corrijan sus errores. Si el sistema solo ofreciera una atenuación, el administrado podría preferir arriesgarse a no ser detectado; en cambio, la exención premia la buena fe y la diligencia, promoviendo una administración más eficiente y menos litigiosa.
Mi postura tiene un sustento legal explícito en el Artículo 257.1.f del TUO de la LPAG (Perú). Esta norma no se basa en un simple «perdón», sino en una política pública de enmienda que extingue la responsabilidad administrativa cuando el objeto de la infracción desaparece antes de la imputación de cargos.
Esta postura se sustenta en la tutela efectiva del bien jurídico protegido, que se ve restaurado completamente por la acción del propio administrado. Además, promueve los principios de buena fe, eficiencia administrativa y el cumplimiento espontáneo del ordenamiento, alineándose con el Principio de Intervención Mínima y la doctrina de la causalidad eficiente. Reconocer la exención de responsabilidad ante una subsanación total, voluntaria y previa a la iniciación del procedimiento, es un reconocimiento a la conducta colaborativa y proactiva del administrado, lo cual resulta beneficioso para el sistema jurídico y para la sociedad en general.
Referencias
Boix Reig, J. (2021). Derecho administrativo sancionador. Tirant lo Blanch.
García de Enterría, E., & Fernández, T.-R. (2017). Curso de derecho administrativo (16a ed.). Civitas.
Nieto, A. (2018). Derecho administrativo sancionador (5a ed.). Tecnos.
Parejo Alfonso, L. (2004). El principio de proporcionalidad y la potestad sancionadora de la Administración. Revista de Administración Pública, 165, 11-44.
Sayagués Laso, E. (1974). Tratado de Derecho Administrativo (5a ed.). Editorial Jurídica de América.
* Aldo Jorge Hoyos Benavides. Abogado, doctor y maestro en ciencias penales por la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo. Juez Especializado Mixto de la Corte Superior de Justicia de Amazonas. Exjuez penal de las cortes superiores de Justicia de Lambayeque, Pasco y Piura. Exfiscal contra el Crimen Organizado del distrito Fiscal de Amazonas. Exabogado de la Procuraduría Pública de SUNAT.
