Sumario: 1. Introducción, 2. Definición y naturaleza jurídica, 3. Condiciones para acceder a la servidumbre, 4. Procedimiento para la constitución de servidumbre, 5. Conclusiones.
1. Introducción
Algunas veces nos ha pasado que al transitar por diversos distritos de la ciudad de Lima o en provincias, advertimos que los terrenos o predios de propiedad del Estado están en completo abandono, sin mantenimiento adecuado a simple vista, o en otros casos, sin que se les dé un uso eficiente, siendo utilizados para depósitos y/o almacenes.
Ante dicha situación es que me hago las siguientes preguntas: ¿existe algún mecanismo para darle un uso eficiente a dichos terrenos?, ¿acaso no existen iniciativas privadas interesadas en adquirir o usar dichos terrenos para llevar a cabo proyectos de inversión? De ser afirmativa la respuesta, ¿será que el trámite para su adquisición o uso es engorroso?
2. Definición y naturaleza jurídica
De acuerdo con lo establecido en el artículo 1035° del Código Civil, aprobado por Decreto Legislativo N° 295[1], se entiende por servidumbre aquel derecho real con el que se limita a un predio (sirviente) en beneficio de otro (dominante), de tal forma que el titular de este último goza del beneficio de practicar ciertos actos de uso del predio sirviente, o está facultado para impedir al dueño de este último el ejercicio de alguno de sus derechos.
De lo señalado se infiere que la servidumbre se concede sobre bien ajeno, que necesariamente ha de limitar el derecho de propiedad de un predio en favor de otro, donde prima un interés privado razón por el cual el Estado no interviene en dichas decisiones al tratarse sobre un asunto entre particulares, salvo que atente contra el interés público y/o sea contrario al ordenamiento jurídico. Es decir, dicha clase de servidumbre no resultaría aplicable a los proyectos de inversión, que desea promover el Estado, sobre terrenos de su propiedad a fin de darles un uso eficiente a los mismos.
Atendiendo a dicha necesidad, y a que los titulares de dichos proyectos necesitan de un espacio físico donde instalarse y ejecutar el mismo, es que el Estado, originalmente mediante el Decreto Supremo Nº 054-2013-PCM, modificado por Decreto Supremo Nº 060-2013-PCM, reguló una figura especial de servidumbre exclusivamente para llevar a cabo cualquier proyecto de inversión en general, y en particular los vinculados a los sectores productivos, sobre los terrenos de su propiedad, figura jurídica que posteriormente fue elevado a rango de ley a través de Ley Nº 30327[2], Ley de Promoción de las Inversiones para el Crecimiento Económico y el Desarrollo Sostenible (en adelante, la Ley 30327).
Es así que mediante el artículo 3° del Decreto Supremo N° 002-2016-VIVIENDA, el cual aprueba el Reglamento del Capítulo I del Título IV de la Ley N° 30327, Ley de Promoción de las Inversiones para el Crecimiento Económico y el Desarrollo Sostenible (en adelante, el Reglamento de la Ley 30327), se estableció la definición de dicha clase de servidumbre, señalando que:
Es un derecho real por el cual un terreno eriazo estatal es gravado para el desarrollo de un proyecto de inversión, confiriendo al titular de éste último, el derecho para practicar ciertos actos de uso sobre el terreno estatal.
De la citada definición se advierte que mantiene la característica de la servidumbre civil en cuanto a no conllevar la pérdida del derecho de propiedad sino tan sólo el establecimiento de restricciones o limitaciones a su ejercicio por parte del Estado, como titular del predio, diferenciándose en la utilidad para el cual está destinado por cuanto esta clase de servidumbre se otorga sólo para ejecutar proyectos de inversión mientras en la servidumbre civil se deja a la libre voluntad de las partes su elección para el cual va ser destinado.
Ahora para poder acceder a dicha clase de servidumbre es necesario tramitar y cumplir los requisitos exigidos por la autoridad sectorial competente, es decir seguir un procedimiento administrativo, es ahí donde radica su naturaleza jurídica administrativa[3]; no obstante, cabe precisar que existe una diferencia sustancial con las servidumbres administrativas como lo señala Diego Pachas Pérez[4], al manifestar lo siguiente:
La servidumbre de inversión, a diferencia de la servidumbre administrativa, no está destinada necesariamente a la satisfacción de una necesidad utilidad pública, como lo sería el desarrollo de un proyecto de infraestructura de servicios públicos, por ejemplo. Por el contrario, la servidumbre de inversión tiene la exclusiva finalidad de poner en marcha un proyecto de inversión privado, público o mixto que genere una rentabilidad para el Estado y con ello se pueda dinamizar la económica del país. (…).
Es decir, mientras que la servidumbre administrativa está destinada al uso público, esto es, en beneficio de la colectividad, la servidumbre para proyectos de inversión puede estar destinada a un particular en beneficio propio y del Estado, maximizando su uso eficiente y dándole un aprovechamiento económico de sus bienes lo que, además, coadyuva a que se promueva la inversión, que es la finalidad de esta clase de servidumbre para dinamizar la economía.
3. Condiciones para acceder a la servidumbre
Esta clase se constituye a través de la emisión de un acto administrativo, previo procedimiento administrativo, para lo cual el inversionista interesado debe de cumplir con las siguientes condiciones:
Su proyecto debe calificar como uno de inversión:
Sobre este aspecto es que se podría presentar el mayor problema debido a que el reglamento de la Ley 30327 no define las características, exigencias y/o requisitos para ser considerado un proyecto de inversión, haciendo referencia a que este puede ser un “proyecto de inversión pública, privada, público-privada o de capital mixto, calificado como tal por la autoridad sectorial competente”. Es decir, sólo menciona qué sujetos podrían presentar dichos proyectos en función a su cualidad.
Dicha situación podría generar que los funcionarios de turno actúen de manera discrecional al momento de evaluar y calificar dichos proyectos, más aún si es que de la búsqueda de las normas emitidas por las distintas autoridades sectoriales, a excepción del Ministerio de Energía y Minas[5], advertimos que no cuentan con lineamientos para realizar dicha labor en el marco de la Ley 30327.
Lo señalado traería como consecuencia que se vulnere el principio de predictibilidad o de confianza legítima, regulado en el numeral 1.15 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2017-MINJUS[6], al no existir criterios preestablecidos para su evaluación, lo cual podría afectar la seguridad jurídica a las inversiones, al no tener los inversionistas certeza sobre lo que debe de contener su proyecto para calificar como uno de inversión.
El proyecto de inversión se debe ejecutar sobre un terreno eriazo de propiedad del Estado:
El Estado cuenta con predios que están destinados para el uso público como playas, parques, infraestructura vial, etc., y otros que sirven para la prestación de servicios públicos como escuelas, hospitales, museos, etc. Sobre dicha clase de predios es que el Estado no puede disponer su uso para otorgar la servidumbre en el marco de la Ley 30327.
Es así que, a fin de no dejar a la libre discrecionalidad de los funcionarios, para determinar sobre qué bien se puede constituir la servidumbre, se define terreno eriazo de propiedad estatal aquel terreno inscrito o no inscrito en el Registro de Predios, ubicado fuera de la zona urbana o de expansión urbana y que no se encuentre en uso agrícola o destinado para fin agrícola. Así como aquel terreno estatal donde se haya ejecutado o se encuentren en proceso de ejecución las acciones de reasentamiento, desplazamiento o reubicación de poblaciones, comunicada por la autoridad competente, en el marco de la implementación de las Certificaciones Ambientales otorgadas o de la normativa especial sobre Reasentamiento Poblacional[7].
4. Procedimiento para la constitución de servidumbre
Mediante la Ley 30327 y su Reglamento, se estableció el procedimiento y los requisitos que deben de cumplir los titulares de proyectos de inversión para poder acceder a la servidumbre sobre terrenos eriazos del Estado, así como los plazos que están sujetos las autoridades competentes para efectuar la evaluación respectiva.
Para llevar a cabo dicho procedimiento es que las citadas normas establecieron dos etapas claramente diferenciadas, ello teniendo en cuenta las competencias asignadas a las autoridades intervinientes para que efectúen la evaluación respectiva, siendo estas las siguientes:
a. Evaluación del proyecto de inversión:
Esta etapa recae en las autoridades sectoriales, es decir los ministerios, que al ser los encargados de establecer, ejecutar y supervisar las políticas nacionales y sectoriales, de acuerdo a lo establecido en el numeral 22.2 del artículo 22° de la Ley N° 29158[8], Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, les correspondería efectuar la evaluación técnica de las solicitudes de los proyectos de inversión, siempre y cuando estos estén dentro del ámbito de su competencia, para lo cual los titulares de dichos proyectos deben de presentar los siguientes documentos:
- Solicitud de contenga la identificación precisa del terreno eriazo de propiedad estatal.
- Plano perimétrico en el que se precise los linderos, medidas perimétricas y el área solicitada, el cual debe estar georreferenciado a la Red Geodésica Oficial en sistema de coordenadas UTM, y su correspondiente memoria descriptiva.
- Declaración jurada indicando que el terreno que solicita no se encuentra ocupado por las comunidades nativas y campesinas.
- Certificado de Búsqueda Catastral emitido por la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP), con una antigüedad no mayor a sesenta (60) días.
- Descripción detallada del proyecto de inversión.
Dichas autoridades tienen un plazo máximo de diez (10) días hábiles contados desde la presentación de la solicitud para remitir a la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (en adelante, la SBN), un informe, conteniendo la opinión técnica favorable, donde se pronuncie sobre tres puntos: 1) si el proyecto califica como uno de inversión; 2) el área necesaria para llevar a cabo el proyecto; y, 3) el tiempo que requiere para su ejecución.
Respecto al primer punto este ya fue tratado líneas arriba, en cuanto al segundo punto consideró que la autoridad sectorial tiene que identificar claramente el espacio físico que realmente necesitará el inversionista para llevar a cabo su proyecto, esto a partir de la información que brinde este último.
Con relación al tercer punto, se trata básicamente de determinar el plazo para llevar a cabo la ejecución del proyecto, si bien la norma no lo precisa consideró que este debe comprender el periodo pre operativo y el operativo necesario para obtener el retorno de la inversión y su ganancia esperada.
Si de la evaluación realizada por la autoridad sectorial advierte indicios de la existencia de comunidades campesinas o nativas en la zona donde se solicita el derecho de servidumbre, deberá de efectuar la constatación y verificación de la no existencia de dichas comunidades, remitiendo el acta de constatación correspondiente a la Superintendencia Nacional de Bienes Nacionales (en adelante, la SBN).
b. Evaluación para la constitución de la servidumbre:
Esta etapa recae en la SBN, al ser el ente rector para ejecutar los actos de adquisición, disposición, administración, registro y control de los bienes de propiedad estatal cuya administración está a su cargo, para lo cual realiza las siguientes acciones:
Entrega provisional del terreno:
Una vez que se cuente con la opinión favorable del sector competente, la SBN realiza el diagnostico técnico-legal respecto de la titularidad del terreno eriazo solicitado y entrega provisionalmente dicho predio al titular del proyecto, mientras continua el procedimiento de otorgamiento de servidumbre definitiva.
Para realizar dicha labor cuenta con un plazo de 15 días hábiles, sujeto a silencio administrativo positivo por el cual el titular del proyecto comunica al titular del terreno, o al que lo administre, que ejerce la servidumbre provisional. Dicha entrega debe ser comunicada al titular del terreno o al que lo administre.
Valuación del terreno:
Posteriormente a la entrega provisional del terreno, la SBN dispondrá la realización de la valuación comercial del mismo para fines de la servidumbre que será efectuada a costo del titular del proyecto de inversión, por un organismo o empresa con acreditada experiencia, de acuerdo con la normativa vigente; valuación que será utilizada para el cálculo de la servidumbre a partir de la entrega provisional.
En caso de que el titular de un proyecto de inversión acepte la valuación comercial del terreno solicitado[9], el titular de un proyecto de inversión acepte la valuación comercial del terreno solicitado, el titular del mismo aprueba mediante resolución la constitución del derecho de servidumbre y la forma de pago para la disposición del terreno, la cual se inscribe por su sola notificación en el Registro de Predios de la SUNARP, y su anotación en el Sistema de Información Nacional de Bienes Estatales (SINABIP).
De lo expuesto, se advierte que el inversionista, en un plazo de 25 días hábiles desde que presenta su proyecto, puede tener acceso a un terreno del Estado, a través de una servidumbre provisional, siempre y cuando tenga las opiniones favorables de las autoridades competentes, con lo cual en poco tiempo puede dar inicio a los actos preoperativos para ejecutar su proyecto mientras se formaliza el contrato de servidumbre.
Ahora con el fin de asegurar el retorno de la inversión y poder el inversionista generar ganancias es que se puede otorgar la servidumbre hasta por un plazo de treinta (30) años, el cual puede ampliarse, lo cual genera un clima de inversión atractivo para estos; como contraparte el Estado también resulta beneficiado al darle un uso eficiente a sus bienes[10], recibiendo una contraprestación por el mismo, y generando inversión, lo que permitiría dinamizar la economía.
5. Conclusiones
- La Ley 30327 y su Reglamento, promueve las iniciativas privadas y públicas para llevar a cabo proyectos de inversión sobre terrenos eriazos de propiedad del Estado, al contar con un procedimiento simplificado para acceder a la servidumbre.
- La servidumbre para proyectos de inversión sirve como uno mecanismo para darle un uso eficiente a los bienes del Estado, al buscar su aprovechamiento económico.
- Es necesario que las autoridades sectoriales emitan disposiciones que regulen la calificación de proyectos de inversión, a fin de brindar predictibilidad y seguridad jurídica a los inversionistas, reduciendo el margen de discrecionalidad en la que pueden actuar al momento de calificar los mismos.
[1] Decreto Legislativo N° 295, Código Civil
“Artículo 1035°.- Servidumbre legal y convencional
La Ley o el propietario de un predio puede imponerle gravámenes en beneficio de otro que den derecho al dueño del predio dominante para practicar ciertos actos de uso del predio sirviente o para impedir al dueño de éste el ejercicio de alguno de sus derechos”.
[2] La necesidad de elevar a rango de Ley dicha figura jurídica radico en el hecho de precisar la obligatoriedad de la intervención de los sectores involucrados en la aprobación de los proyectos de inversión.
[3] Razón por el cual consideró que le es perfectamente aplicable de manera supletoria las disposiciones reguladas en el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-MINJUS.
[4] Pachas Pérez, Diego. “Alcances sobre la servidumbre para proyectos de inversión: ¿Una solución efectiva para impulsar la minería en el Perú?” Artículo publicado en la Revista VOX JURIS de la Facultad de Derecho de la USMP, Lima, 2015, p. 23.
[5] Resolución Directoral N| 006-2015-MEM/DGE, el cual aprobó lineamientos para la aplicación del Decreto Supremo N° 054-2013-PCM en proyectos de inversión del subsector electricidad.
[6] Decreto Supremo N° 006-2017-JUS – Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
“Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(…)
1.15. Principio de predictibilidad o de confianza legítima. – La autoridad administrativa brinda a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, tramites, duración estimada y resultados posibles que se podrían obtener.
Las actuaciones de la autoridad administrativa son congruentes con las expectativas legítimas de los administrados razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes administrativos, salvo que por las razones que se expliciten, por escrito, decida apartarse de ellos.
La autoridad administrativa se somete al ordenamiento jurídico vigente y no puede actuar arbitrariamente. En tal sentido, la autoridad administrativa no puede variar irrazonable e inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables.
(…)”.
[7] Definición establecida en el artículo 3º del Reglamento de la Ley Nº 30327.
[8] Ley N° 29158 – Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
“Artículo 22.- Definición y constitución
(…)
22.2 Los Ministerios diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría respecto de ellas.
(…)”.
[9] Cabe precisar que el titular del proyecto únicamente puede requerir aclaración o corrección de errores materiales, no siendo cuestionable el valor comercial determinado en la tasación.
[10] Otro de los mecanismos para que un privado pueda acceder a los terrenos del Estado, de manera preferente, es el establecido en el literal b) del artículo 77 del Reglamento de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, modificado por Decreto Supremo N° 013-2012-VIVIENDA, en el que señala que por excepción, podrá procederse a la compraventa directa de bienes de dominio privado a favor de particulares, con la finalidad de ejecutar un proyecto de interés nacional o regional, cuya viabilidad haya sido calificada y aprobada por el sector o la entidad competente, acorde con la normatividad y políticas de Estado.
