Fundamento destacado: 6.19. Por su parte, el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT señala que en aquellos supuestos en los cuales se advierta la comisión de una o más infracciones, los inspectores de trabajo emiten -entre otras- medidas de requerimiento, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización, añadiéndose en el numeral 20.3 del artículo 20, lo siguiente:
“Artículo 20.- Medidas de advertencia y requerimiento (…) 20.3 Las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas por la inspección del trabajo para el cumplimiento de las normas socio-laborales y de seguridad y salud en el trabajo. Pueden consistir en ordenar al empleador, que en relación con un trabajador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, se establezca que el contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo indeterminado y la continuidad del trabajador cuando corresponda, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Asimismo, la inspección del trabajo podrá requerir se garantice el pago de las obligaciones de los trabajadores, si verifica que la empresa no cuenta con recursos financieros suficientes para hacerse cargo de las obligaciones laborales y de seguridad social de los trabajadores.
Las medidas de requerimiento se disponen y ejecutan, sin perjuicio de las multas que le corresponda imponer a la Autoridad Inspectiva a cargo del procedimiento administrativo sancionador.”
6.20. Complementariamente, la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII – “Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva” 15, en la sección 7.14 (Medidas Inspectivas) establece los alcances para el establecimiento e imposición de las medidas de requerimiento que comprende (el procedimiento) los actos y las diligencias “conducentes a la determinación de la existencia o no de la responsabilidad administrativa en la comisión de infracciones en materia socio laboral y a la labor inspectiva, así como por infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo advertidas mediante las actas de infracción derivadas de actuaciones de investigación o comprobatorias de la inspección del trabajo”.
Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la EMPRESA COMUNAL Y SERVICIOS MÚLTIPLES HUARAUCACA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 007-2022-SUNAFIL/IRE-PAS, de fecha 04 de marzo de 2022.
Trribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 102-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 184-2021-SUNAFIL/IRE-PAS
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE PASCO
IMPUGNANTE: EMPRESA COMUNAL Y SERVICIOS MÚLTIPLES HUARAUCACA
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 007-2022-SUNAFIL/IRE-PAS
MATERIA: -RELACIONES LABORALES
-LABOR INSPECTIVA
Lima, 06 de febrero de 2023
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por la EMPRESA COMUNAL Y SERVICIOS MÚLTIPLES HUARAUCACA (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia N° 007-2022-SUNAFIL/IRE-PAS, de fecha 04 de marzo de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 512-2021-SUNAFIL/IRE-PAS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 165-2021-SUNAFIL/IRE-PAS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por la simulación de un contrato modal, en el que no se observa la descripción de las funciones a realizar que permita validar la naturaleza del contrato a plazo fijo y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva,
por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificada el día 22 de noviembre de 2021[2], a raíz de la denuncia interpuesta por Jessica Dina Flores Pucuhuanca, quien manifestó que los contratos suscritos de forma temporal con la empresa se encontraba desnaturalizados al carecer de causa objetiva.
1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 208-2021-SUNAFIL/IRE-PAS/SIAI-IC, de fecha 03 de diciembre de 2021, notificada el 06 de diciembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 212-2021-SUNAFIL/IRE/PAS/SIAI-IF, de fecha 16 de diciembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Pasco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 003-2022- SUNAFIL/IRE-SIRE-PAS, de fecha 07 de enero de 2022, notificada el 10 de enero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por la simulación de un contrato modal, en el que no se observa la descripción de las funciones a realizar que permita validar la naturaleza del contrato a plazo fijo, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificada el día 22 de noviembre de 2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
1.4 Con fecha 31 de enero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 003-2022-SUNAFIL/IRE-SIRE-PAS, argumentando lo siguiente:
i. Sostiene que la resolución sancionadora no cumple con uno de los requisitos de validez del acto administrativo: el de motivación, en tanto incurre en un claro vicio de motivación inexistente al momento de absolver sus argumentos planteados a lo largo de todo el procedimiento.
ii. En primer lugar, respecto al argumento formulado referido a que SUNAFIL debe inhibirse del procedimiento en la medida que un inspector de trabajo no puede declarar la desnaturalización de un contrato, a criterio de la impugnante, la respuesta de la Sub Intendencia únicamente se ciñe a señalar que el contrato estaba desnaturalizado, en función a que se habría contratado a la trabajadora para la realización de actividades permanentes. Es decir, no fundamenta la existencia del supuesto fundamento normativo que le faculta determinar la desnaturalización de un contrato de trabajo.
iii. En segundo lugar, reafirma que los contratos de trabajo sujetos a modalidad suscritos entre la señora Flores Pucuhuanca y la impugnante cuentan con una causa objetiva válida y con una duración determinada, en la medida que en el contrato de prestación de servicios exhibido se estipula el objeto previamente determinado con un plazo determinado.
iv. Por otro lado, respecto al supuesto incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, señala que la resolución sancionadora incurre en una grave afectación al principio de legalidad non bis in ídem regulado en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, toda vez que, les proponen una multa por el mismo concepto dos veces, la cual no corresponde porque, a criterio de la impugnante, se cumple de forma evidente la triple identidad.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 007-2022-SUNAFIL/IRE-PAS, de fecha 04 de marzo de 2022[3], la Intendencia Regional de Pasco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Respecto a la alegación de la impugnante que la resolución sancionadora vulnera la garantía de la debida motivación, la Intendencia señala que dicha resolución motiva adecuadamente el descargo presentado por la impugnante, tal como se plasma en los numerales 22 al 29 del punto V.
ii. Respecto a la alegación de la impugnante que SUNAFIL no se encuentra facultado para declarar la desnaturalización de un contrato, la Intendencia señala que, con independencia del ejercicio de la función jurisdiccional reservada para el Poder Judicial, en el ámbito del derecho administrativo la Inspección de Trabajo tiene las facultades legales para verificar los incumplimientos de la normativa laboral que se presenten por lo que bien puede determinar un supuesto de desnaturalización de contratos de trabajo si éstos no cumplen los requisitos y las formalidades, y exigir las responsabilidades que hubiera lugar, decisión que luego puede ser impugnada en el Poder Judicial.
iii. Respecto a la alegación que la resolución sancionadora ha vulnerado el principio del non bis in ídem, la Intendencia advierte que ello no es de aplicación; en ese sentido, este extremo también carece de fundamento.
1.6 Con fecha 28 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Pasco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 007-2022- SUNAFIL/IRE-PAS, solicitando informe oral.
1.7 La Intendencia Regional de Pasco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 00076-2022- SUNAFIL/IRE-PAS, recibido el 12 de abril de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[4], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[5], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[6] (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR[7], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[8] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”[9].
3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA EMPRESA COMUNAL Y SERVICIOS MULTIPLES HUARAUCACA
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que la EMPRESA COMUNAL Y SERVICIOS MULTIPLES HUARAUCACA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 007-2022-SUNAFIL/IRE-PAS, emitida por la Intendencia Regional de Pasco, que confirmó la sanción impuesta de S/23,144.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 08 de marzo de 2022.
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la EMPRESA COMUNAL Y SERVICIOS MULTIPLES HUARAUCACA.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Desnaturalización de la relación laboral (Sub materia: incluye todas).
[2] Véase folio 26 al 28 del expediente inspectivo.
[3] Notificada a la impugnante el 07 de marzo de 2022.
[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[5] “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”.
[6] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[7] “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 17.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[8] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
[9] Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.
