¿Superar el plazo para resolver el recurso puede provocar la nulidad de la resolución? [Resolución 272-2021-Sunafil/TFL]

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Fundamento destacado: 6.12 De la revisión del presente dispositivo, no se ha contemplado la nulidad de la resolución impugnada, por haber superado el plazo de treinta (30) días hábiles para la atención de los recursos administrativos. Por tanto, no corresponde otorgarle dicho efecto, no existiendo afectación al debido procedimiento.

6.13 En adición, se debe expresar que la vulneración al derecho al plazo razonable en las actuaciones del Estado, la que podría entenderse ante la falta de observancia de los plazos máximos establecidos, el Tribunal Constitucional ha manifestado que esta no genera de manera directa y automática la nulidad de lo actuado, por lo que deberá evidenciarse, además, la vulneración de las garantías procesales inherentes a los procedimientos administrativos, lo que no ha sido alegado en el presente caso.

6.14 En consecuencia, pese a que el presente acto materia de evaluación ha superado el plazo de tramitación previsto en el procedimiento recursivo, dicha  circunstancia no altera su validez, por lo que —en virtud del principio de legalidad— no cabe atribuir tal consecuencia jurídica.


Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 272-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR: 2549-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE3
PROCEDENCIA: INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE: ENVASES Y ENVOLTURAS S.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 923-2021-SUNAFIL/ILM
MATERIA: RELACIONES LABORALES; y LABOR INSPECTIVA

Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ENVASES ENVASES Y ENVOLTURAS S.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 923-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 11 de junio de 2021.

Lima, 06 de setiembre del 2021

Visto: El recurso de revisión interpuesto por Envases y Envolturas S.A. (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N.° 923-2021-Sunafil/ILM, de fecha 11 de junio del 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

Considerando:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N.° 5050-2019-Sunafil/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N.° 1925-2019 (en adelante, el Acta de Infracción) del 03 de mayo del 2019, mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales ,una (01) infracción grave en materia de relaciones laborales y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

1.2 Mediante Imputación de cargos N.° 665-2019-Sunafil/ILM/SIAI de fecha 06 de setiembre del 2019, juntamente con el Acta de Infracción, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de quince (15) días hábiles para la presentación de los descargos.

1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N.° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N.° 267-2019-Sunafil/ILM/AI2, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N.° 1190- 2019-Sunafil/ILM/SIRE3 con fecha 31 de diciembre del 2019, la Sub Intendencia de Resolución 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana multó a la impugnante por la suma de S/. 104,895.00 (Ciento cuatro mil ochocientos noventa y cinco con 00/100 soles) por haber incurrido en:

– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por haber realizado actos de discriminación salarial en perjuicio de veintiséis (26) trabajadores, tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT, ascendente a S/ 76,545.00

– Una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 25 de abril del 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, ascendente a S/ 28,350.00.

1.4 Mediante escrito de fecha 27 de enero de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N.° 1190-2019-Sunafil/ILM/SIRE3, solicitando que se revoque y desestime la multa señalada en la referida resolución, argumentando lo siguiente:

i. Se ha incurrido en vicios de motivación en el presente acto, afectando el principio de debido procedimiento.

ii. El Informe Final de Instrucción ha sido expedido fuera del plazo establecido por Ley.

iii. Se ha vulnerado el principio de non bis in ídem.

iv. Se encuentran justificadas las diferencias salariales en las áreas de Corte, Impresión, Laminado y Sellado, en razones de antigüedad, conocimiento y experiencia.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N.° 923-2021-Sunafil/ILM, de fecha 11 de junio del 2021[2], la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N.° 1190-2019-Sunafil/ILM/SIRE3, por considerar que:

i. Respecto a la afectación al derecho a la motivación del acto administrativo, señala que las infracciones determinadas en el presente procedimiento administrativo sancionador han sido fundamentadas bajo los hechos comprobados en el Acta de Infracción, la misma que goza de presunción de veracidad sobre inconductas contra el ordenamiento sociolaboral.

ii. Con relación al carácter extemporáneo del Informa Final de Instrucción, el punto 3.14 de la resolución impugnada señala que:

“Corresponde indicar que si bien el Informe Final no fue emitido dentro de los 10 días posteriores a la presentación de los descargos, el artículo 151 numeral 151.3 del Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (…) establece que el vencimiento del plazo para cumplir un acto a cargo de la Administración no exime de las obligaciones establecidas atendiendo al orden público, para lo cual la actuación administrativa fuera de término no queda afecta a nulidad, salvo que la ley expresamente lo disponga por la naturaleza perentoria del plazo, supuesto que no se encuentra establecido en la Ley ni en su Reglamento, razón por la cual lo argumentado en este extremo carece de sustento”[3].

iii. Respecto a la vulneración del principio de non bis in ídem, se afirmó lo siguiente “se observa que no ha existido transgresión al principio non bis in ídem, toda vez que los hechos y fundamentos constitutivos en infracción atribuidos a la inspeccionada son distintos”[4].

iv. Finalmente, con relación al último argumento expuesto, se indicó en el punto 3.9 de la resolución impugnada lo siguiente:

“No obstante, de la revisión de los medios probatorios exhibidos en el procedimiento inspectivo como los presentados en el procedimiento sancionados no se advierte que la inspeccionada haya exhibido o adjuntado documento alguno que acredite que el personal fue evaluado con criterios objetivos y razonables que dieron como resultado las diferencias salariales; por el contrario, de fojas 149 a 168 del expediente inspectivo obra un resumen de producción del año 2018, en donde se advierte que el personal que percibe una remuneración menor tiene mayor producción que un trabajador que realiza una menor producción; respecto a la experiencia, se advierte que la inspeccionada en el procedimiento sancionador presentó constancias de trabajo en las que si bien se verifica los años de servicio de los homólogos en los puestos que desempeñan en la empresa, no resultan ser prueba objetiva que acredite el dominio y la capacitación que tendrían y sobre todo el manejo de ciertas máquinas de nivel complejo, puesto que, no obra documento que acredite la preparación técnica de dicho trabajadores”[5].

1.6 Mediante escrito de fecha 05 de julio del 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N.° 923- 2021-Sunafil/ILM.

1.7 La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N.° 1167-2021-Sunafil/ILM, recibido el 21 de julio del 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1° de la Ley N.° 29981[6], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7° de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N.° 29981[7], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[8] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N.° 007-2013-TR[9], y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N.° 004-2017-TR[10] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución —en días hábiles— es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N.° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR ENVASES Y ENVOLTURA S.A.

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que Envases y Envoltura S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N.° 923-2021-Sunafil/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 104,895.00 (Ciento cuatro mil ochocientos noventa y cinco con 00/100 soles) por la comisión de infracciones tipificadas como muy graves, previstas en el numeral 25.17 del artículo 25 y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles[11].

4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Envases y Envoltura S.A.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

5.1 Mediante escrito de fecha 05 de julio del 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N.° 923-2021-Sunafil/ILM, señalando lo siguiente:

De la caducidad del procedimiento

Refiere que, desde la notificación de la imputación de cargos, aún no se ha disuelto la presente controversia, por lo que corresponde declarar la configuración del plazo de caducidad previsto en el TUO de la LPAG.

Agrega que el término final del cómputo del plazo de caducidad se establece a partir de la culminación del procedimiento administrativo sancionador (PAS), es decir, con la emisión de una resolución que revoque, modifique o confirme la situación jurídica sometida a controversia, características que goza la resolución impugnada.

Del debido procedimiento administrativo

Por otro lado, alega que, según el ordenamiento administrativo, la autoridad pública posee el deber de finalizar sus actuaciones dentro de un plazo razonable, razón por la cual, al haberse expedido la presente resolución luego de un (01) año desde la notificación de la resolución de Sub Intendencia, es decir, superando el plazo legal de treinta (30) días que refiere el literal d) del numeral 7.2.1.2 de la Resolución de Superintendencia N.° 171-2017- Sunafil del 29 de agosto de 2017 —Aprueban Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo— (en adelante, la Directiva), se ha vulnerado el principio del debido procedimiento.

[Continúa…]

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[1] Inicialmente se dispuso como materias de la orden de inspección las siguientes: Remuneraciones (sub materia: sueldo y salarios), Relaciones Colectivas (sub materia: libertad sindical), y Discriminación en el Trabajo (sub materia: Por filiación sindical).

[2] Notificada a la inspeccionada el 14 de junio del 2021.

[3] Páginas 6 al 7 de la Resolución de Intendencia N.° 923-2021-Sunafil/ILM, obrante en el reverso del folio 108 al 109 del expediente sancionador.

[4] Página 7 de la Resolución de Intendencia N.° 923-2021-Sunafil/ILM, obrante en el folio 109 del expediente sancionador.

[5] Página 6 de la Resolución de Intendencia N.° 923-2021-Sunafil/ILM, obrante en el folio 109 del expediente sancionador.

[6] “Ley N.° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

Artículo 1°.- Creación y finalidad

Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

[7] “Ley N.° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral

El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.

El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.

(…)”

[8] “Ley N.° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo

Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras

(…)

El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.

El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

[9] “Decreto Supremo N.° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil

Artículo 15.- Instancia Administrativa

El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”

[10] “Decreto Supremo N.° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral

Artículo 2°.- Sobre el Tribunal

El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.

El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

[11] Iniciándose el plazo el 15 de junio del 2021, día hábil siguiente al de la fecha de notificación.

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