Si subintendencia no aplica los criterios normativos del sistema inspectivo, ¿afecta validez del PAS? [Resolución 262-2021-Sunafil/TFL]

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A través de la Resolución 262-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral señaló que si las subintendencias no aplican los criterios normativos emitidos por el sistema inspectivo, ello no invalida el procedimiento sancionador (PAS).

En este caso un consorcio fue sancionado por el incumplimiento a la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasionó un accidente laboral.

El empleador señaló que existe una contravención a las normas que garantizan el derecho al debido procedimiento, pues la subintendencia no ha seguido los criterios normativos adoptados por el “Grupo de Trabajo de Análisis de Criterios en materia legal aplicables al Sistema Inspectivo”, entre los cuales se encuentra el criterio referido a la “Inspección de Trabajo dirigida a Consorcios”.

En este caso, la orden de inspección debió ser genérica a fin de que durante el proceso se identifique a las empresas consorciadas, por tanto se debe declarar la nulidad del procedimiento sancionador.

El Tribunal indicó que la no observancia del criterio descrito no afecta la validez del procedimiento inspectivo seguido en el presente caso, ya que el mismo no transforma, de manera esencial, el bloque de legalidad exigible al inspector de trabajo, sino que tan solo actúa como un criterio de ordenación para los casos descritos.

De esta manera el recurso fue declarado infundado.


Fundamentos destacados: 6.27 En el presente caso, se puede apreciar que, con fecha 3 de febrero de 2020, se emite la Orden de Inspección N° 100-2020-SUNAFIL/IRE-SMA, en mérito a la denuncia presentada por el Sr. Frank Enzo Arévalo Escudero, a raíz del accidente que sufrió dicho trabajador, como operario en el Consorcio TK6 en la obra de la Institución Educativa Pucayacu-0670, el día 15 de enero de 2020.

6.28 De esta manera, en atención al criterio antes descrito, correspondía que la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva, al momento de emitir la orden de inspección para el presente caso, debía emitir la respectiva orden de inspección genérica, a fin que durante las actuaciones inspectivas se identificara a los consorciados. Sin embargo, para esta Sala, la no observancia del criterio descrito no afecta la validez del procedimiento inspectivo seguido en el presente caso, ya que el mismo no transforma, de manera esencial, el bloque de legalidad exigible al inspector de trabajo, sino que tan solo actúa como un criterio de ordenación para los casos descritos.

6.32 Sin perjuicio de lo antes expresado, este Tribunal estima exhortar a la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva, y al inspector actuante, a que observe el lineamiento para la mejor ordenación de la actuación inspectiva, de acuerdo con el criterio aprobado en Resolución de Superintendencia N° 358-2019-SUNAFIL, de fecha 30 de diciembre de 2019, Tema 1, respecto a las inspecciones de trabajo dirigidas a consorcios. Además, se exhorta a la Intendencia de San Martín a hacer uso de su potestad de rectificación de errores, como mecanismo de corrección a ser ejercida sobre actos válidos, fundamentada en la necesidad de adecuación entre la voluntad de aquella y su manifestación externa.


Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 262-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR: 028-2020-SUNAFIL/IRE-SMA
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE SAN MARTÍN
IMPUGNANTES: ENGINEERING BUILD S.A.C.; MARCO SORIA PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES E.I.R.L.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 061-2021-SUNAFIL/IRE-SMA
MATERIA: SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ENGINEERING BUILD S.A.C. y MARCO SORIA PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES E.I.R.L. en contra de la Resolución de Intendencia N° 061-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 18 de junio de 2021.

Lima, 02 de setiembre de 2021

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por ENGINEERING BUILD S.A.C. y MARCO SORIA PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES E.I.R.L. en contra de la Resolución de Intendencia N° 061-2021- SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 18 de junio de 2021, (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 100-2020-SUNAFIL/IRE-SMA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto del CONSORCIO TK6 integrado por los sujetos solidarios, Marco Soria Proyectos y Construcciones E.I.R.L. y la empresa Engineering Build S.A.C., con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 019-2020-SUNAFIL/IRE-SMA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo.

1.2 Mediante Imputación de cargos N° 028-2020-SUNAFIL/IRE-SMA/SIAI de fecha 09 se setiembre de 2020, notificada el 02 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 159-2020-SUNAFIL/IRE-SMA/SIAI (en adelante, el Informe Final), a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de la conducta infractora imputada a los sujetos responsables, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 132-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, de fecha 13 de mayo de 2021, multó a las impugnantes por la suma de S/ 9,675.00 (Nueve Mil Seiscientos Setenta y Cinco con 00/100 Soles), por haber incurrido en:

– Una (01) infracción Muy Grave de Seguridad y Salud en el Trabajo, por el incumplimiento a la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, imponiéndole la multa 2.25 UIT, ascendente a S/ 9,675.00.

1.4 Con fecha 15 de junio de 2021, la empresa Marco Soria Proyectos y Construcciones E.I.R.L. y la empresa Engineering Build S.A.C. interpusieron recurso de apelación contra la
Resolución de Sub Intendencia N° 132-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, de fecha 13 de mayo
de 2021, argumentando lo siguiente:

− Señalan vulneración al debido procedimiento administrativo, tomando en consideración que, si bien con fecha 01 de octubre del 2020 la Autoridad de la fase instructora en su Imputación de Cargos hace suya el Acta de Infracción N° 019-2020/SUNAFIL/IRE-SMA, que dice forma parte integrante de la Imputación de Cargos. Sin embargo, adjunta Acta de Infracción N° 019-2019/SUNAFIL/IRE-SMA la cual no coincide en su nomenclatura con el Acta consignada en dicha imputación de cargos, contradiciéndose en dicho acto administrativo, lo que configura una desproporción y adolece de un requisito de validez importante como es la motivación por el cual debe realizarse dicho acto de acuerdo al contenido y al ordenamiento Jurídico.

− Por tanto, sostienen que la notificación de la Administración de trabajo contiene vicios de nulidad por cuanto infringe la validez y motivación de los actos administrativos, tal como lo establece los artículos 3° y 6° del Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, decreto que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, vulnerando el debido procedimiento, ya que señala la numeración de las dos Actas de Infracción con números diferentes, creando incertidumbre y ambigüedad.

− Señalan que la resolución apelada en su punto 4, sobre los antecedentes, hace alusión a un cuadro 1 en donde se imputa una multa impuesta de S/. 14,175.00 que supuestamente se había recomendado aplicar en el informe final de Instrucción Nº 159-2020-SUNAFIL/IRE-SMA/SIAI, ya no por un trabajador afectado, sino por dos trabajadores, lo cual desnaturaliza el procedimiento llevado a cabo por parte de SUNAFIL, pues genera ambigüedad por la falta de motivación de dicha Resolución.

− Alega que la resolución cuestionada adolece de debida motivación y que, por el contrario, incurre en motivación aparente para dar legalidad a lo resuelto, puesto que no ha analizado razonablemente el principio de razonabilidad o proporcionalidad.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 061-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 18 de junio de 2021[2], la Intendencia Regional de San Martín declaró infundado los recursos de apelación interpuestos por las impugnantes, por considerar lo siguiente:

− De la revisión del expediente se verifica que el acta de infracción fue emitida con fecha 02 de marzo de 2020, aunque en la misma se consignó como número N° 019-2019-SUNAFIL/IRE-SMA, también se observa que en la Imputación de Cargos Nº 028-2020- SUNAFIL/IRE-SMA/SIAI, de fecha 09 de setiembre de 2020, se indica que se anexó el Acta de infracción Nº 019-2020-SUNAFIL/IRE-SMA, lo que denota la existencia de un error material en el año del acta de infracción. Sin embargo, dicho error material, al igual que lo señalado por el órgano resolutivo de primera instancia, es irrelevante debido a que el error involuntario de numeración del año del acta de infracción no constituye información determinante, que conduzca a establecer si se incurrió o no en la infracción imputada.

− Aunado a ello, se indica que no se ha afectado el derecho de defensa de las partes del proceso, puesto que se les notificó el acta de infracción de fecha 02 de marzo de 2020, la misma que cumple con los aspectos formales, así como cumplió con argumentar con fundamentos de hecho y de derecho, sobre la infracción detectada y las normas vulneradas.

− Indica que se ha comprobado que la imputación de cargos y el acta de infracción, de fecha 2 de marzo de 2020, fue notificada a todas las partes del proceso, por lo que pudieron defenderse válidamente de las infracciones imputadas en su contra, no vulnerándose de esta forma el debido proceso.

− Señala que debe tenerse presente que, conforme se manifestó en la resolución emitida por la primera instancia de acuerdo al numeral 1.10 del artículo IV del TUO DE LA LPAG, los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, por sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento ni causen indefensión a los administrados.

− Señala que, en la resolución emitida por la autoridad administrativa de primera instancia, se incurrió en un error material, ya que se indicó que en el informe final de instrucción se proponía una multa de S/ 14,175.00 (catorce mil ciento setenta y cinco con 00/100 soles) por dos (2) trabajadores afectados, aunque en el informe final de instrucción se propuso como multa la suma de S/ 9,675.00 (nueve mil seiscientos setenta y cinco con 00/100 soles) por un (1) trabajador afectado. Sin embargo, ello no significa que afecte su validez, ya que ambos documentos fueron notificados, por tanto, al tener pleno conocimiento de la multa propuesta en el informe no se afectó el debido procedimiento y su derecho a la defensa.

− Respecto a la falta de motivación, indica que luego de la revisión de los actuados, se determina que la multa establecida en primera instancia se encuentra conforme a Ley; y, por ende, no se habría vulnerado el principio de proporcionalidad y razonabilidad.

1.6 Con fecha 08 y 09 de julio de 2021, las empresas impugnantes Engineering Build S.A.C. y Marco Soria Proyectos y Construcciones E.I.R.L., han presentado ante la Intendencia Regional de San Martín el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 061-2021-SUNAFIL/IRE-SMA.

1.7 La Intendencia Regional de San Martín admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 325-2021- SUNAFIL/IRE-SMA, recibido el 15 de julio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia Regional de San Martín y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de la
acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE ENGINEERING BUILD S.A.C. Y MARCO SORIA PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES E.I.R.L.

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que ENGINEERING BUILD S.A.C. y MARCO SORIA PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES E.I.R.L. presentaron recursos de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 061-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, emitida por la Intendencia Regional de San Martín, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 9,675.00 por la comisión de una infracción tipificada como MUY GRAVE, por no cumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño en el cuerpo o en la salud del trabajador (no implementar un sistema de gestión de Seguridad en el Trabajo), tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución.

4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por ENGINEERING BUILD S.A.C. y MARCO SORIA PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES E.I.R.L.

[Continúa…]

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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Investigación de accidentes de trabajo / incidentes peligrosos (Sub materia: Incumplimiento(s) en materia de SST que causa la muerte o invalidez permanente total o parcial)

[2] Notificada a la inspeccionada el 21 de junio de 2021, ver fojas 210 del expediente sancionador.

[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría
técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”

[5] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”

[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

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