¿Cómo es el proceso administrativo sancionador para cadetes y alumnos de las escuelas e institutos de formación profesional de las Fuerzas Armadas? Críticas al reglamento aprobado mediante DS 009-2019-DE

Sumario: 1. Introducción, 2. Potestad Sancionadora del DS. 009-2019-DE, 3. Principios del proceso administrativo sancionador del DS. 009-2019-DE, 4. Procedimiento para infracciones leves, 5. Procedimiento para infracciones graves, 6. Procedimiento para infracciones muy graves, 7. Críticas y errores del DS. 009-2019-DE, 8. Conclusiones.

Abreviaturas: TUO LPAG: Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General; el reglamento: Reglamento de las escuelas e institutos de formación profesional de las Fuerzas armadas, aprobado mediante DS 009-2019-DE.

1. Introducción

Muchos imaginan que, en las escuelas[1] e institutos de formación profesional de la Fuerzas Armadas[2], solo forman soldados o militares, pero lo cierto es, que son instituciones acreditadas por la SUNEDU[3], donde se forma oficiales profesionales y técnicos sub oficiales profesionales en las diversas armas y especialidades; asimismo, se consideran cadete a todo el personal que viene siendo instruido y entrenado como oficial que alcanzaran el grado de subtenientes o alférez de las escuelas de formación profesional, y se considera alumno a todo el personal que viene siendo instruido y entrenado en las escuelas técnicas superiores que egresaran con el grado de sub oficiales y oficiales de mar. Dentro de su formación, es muy importante la disciplina militar[4], la cual es reflejo de su formación y espíritu de las fuerzas armada de todo país, en el presente artículo desarrollaremos los procedimientos mediante los cuales se sancionan las faltas disciplinarias en las que puedan incurrir los cadetes y alumnos de las fuerzas armadas; finalmente, realizaremos críticas y analizaremos los errores del reglamento.

2. Potestad Sancionadora del DS 009-2019-DE

2.1. ¿Que señala el Texto Único Ordenado de ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General?

Si nos remitimos al artículo 248 de la ley, tenemos que tener presente los siguientes 2 numerales:

1. Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.

4. Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. (…)

Crítica: Por consiguiente, podemos concluir que solo por norma con rango de ley una entidad pública puede tener potestad sancionadora, así como, establecer las conductas sancionables; por lo tanto, es cuestionable si se está ejerciendo potestad sancionadora con lo establecido en un reglamento aprobado mediante decreto supremo, el cual en sus anexos presenta tres cuadros donde tipifica las conductas sancionables leves, graves y muy graves, hecho que atenta contra lo normado en el primer parrado del principio de tipicidad.

3. Principios del proceso administrativo sancionador del reglamento.

En el artículo VI del reglamento se señalan diecisiete principios, siendo los más importantes y aplicables al proceso administrativo disciplinario los siguientes:

(…)

f) Legalidad. – Las autoridades de las escuelas e institutos de formación profesional de las Fuerzas armadas, deben actuar con respeto de las disposiciones contenidas en el presente Reglamento, sin perjuicio del cumplimiento de las leyes y normas reglamentarias de alcance general que resulten aplicables, dentro de las facultades que le hayan sido conferidas.

g) Debido Proceso. – Las infracciones son sancionadas con estricta sujeción a los procedimientos establecidos en la presente norma, así como el incumplimiento de las exigencias académicas, psicofísicas y psicosomáticas, respetándose las garantías y derechos del debido proceso administrativo disciplinario.

h) Razonabilidad. – Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando se crean obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan infracciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y mantener la debida proporción entre los medios a emplear y los fines que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido. Las sanciones previstas en la presente norma se gradúan en atención a la gravedad, naturaleza y trascendencia del hecho, así como las referencias administrativas disciplinarias del infractor.

i) Proporcionalidad. – La potestad sancionadora disciplinaria se ejerce guardando correspondencia con los   hechos que   la   motiva   y dentro de los límites establecidos por la presente norma.

j) individualidad. – Las sanciones deben corresponder con los hechos materia del proceso administrativo disciplinario, debiendo ser impuestas de forma individual, de acuerdo al grado del infractor y a las tablas de sanción establecidos en los anexos de la presente norma, así como el incumplimiento de las exigencias académicas, psicofísicas y psicosomáticas. Para su determinación se tiene en cuenta las circunstancias en que ocurren los hechos; en especial, aquellas que afecten o pueden afectar el proceso de formación integral del cadete o alumno, respectivamente. Las sanciones se aplican individualmente.

k) Tipicidad. – Sólo se consideran infracciones disciplinarias, las acciones u omisiones definidas como tales en los anexos del presente reglamento, sin admitir interpretación extensiva o analogía; así como, el incumplimiento de las exigencias académicas, psicofísicas y psicosomáticas.

l) Aplicación de sanción mayor. – Cuando en una misma conducta exista más de una infracción disciplinaria, se aplicará la sanción de mayor gravedad, sin perjuicio de que puedan exigirse las demás responsabilidades contempladas en las leyes.

m) Causalidad. – La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta por acción u omisión.

n) Inmediatez. – El superior jerárquico, una vez conocida la comisión de la infracción disciplinaria, incumplimiento de las exigencias académicas, psicofísicas y psicosomáticas, en el marco del presente reglamento; dispone, en el tiempo más breve las acciones correspondientes, de acuerdo a los plazos establecidos.

(…)

p) No bis in ídem. – No se podrá imponer, sucesiva o simultáneamente, una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en los que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento.

q) Presunción de veracidad. – Se presume que los documentos y declaraciones formulados por los cadetes o alumnos responden a la verdad de los hechos afirmados, esta presunción admite prueba en contrario.

4. Funciones del Consejo de Disciplina.

El Consejo de Disciplina[5] tiene las siguientes funciones establecidas en el artículo 52 del reglamento.

a) Investigar las infracciones graves y muy graves, y recomendar la sanción correspondiente.

b) Evaluar, analizar y determinar la falta de aptitud militar e incompatibilidad que implique la baja del cadete o alumno.

c) Imponer las sanciones administrativas a que hubiere lugar por la comisión de infracciones graves o muy graves, en este último caso, que resulten distintas a la baja.

d) Recomendar a la Dirección de la escuela e instituto de formación de las Fuerzas Armadas, las acciones administrativas a que hubiere lugar.

e) Otras que se indiquen en el Estatuto/Reglamento General y reglamentos específicos de la escuela o instituto de formación profesional de las Fuerzas Armadas.

Crítica: El inciso a y c, claramente atentan contra el principio del debido procedimiento[6], ya que señala que el Consejo De Disciplina investiga y sanciona las infracciones graves y muy graves distintas a la baja, esto constituye que el Consejo de Disciplina haga la labor de Órgano Instructor y Órgano sancionador, los cuales deben ser encomendados autoridades distintas; por consiguiente, es necesario establecer y diferenciar la fase instructiva y sancionadora del procedimiento.

5. La infracción disciplinaría.

Es toda acción u omisión, ya sea intencional, por negligencia o imprudencia, cometida por los cadetes o alumnos de las escuelas o institutos de formación profesional de las Fuerzas Armadas, dentro o fuera de sus instalaciones, que transgreda el régimen disciplinario durante su formación militar; las sanciones disciplinarias, se aplican conforme a la gravedad de las infracciones, de acuerdo a los anexos B, C y D del reglamento.

Asimismo, estas infracciones disciplinarias en que incurren los cadetes y alumnos se clasifican en tres grupos acorde a su gravedad, tal como seña el artículo 209 del reglamento.

a) – Es toda acción u omisión en la que incurre el cadete o alumno, que implica una trasgresión al régimen disciplinario, sin afectar significativamente su formación, a la escuela o instituto de formación profesional o a la Institución Armada. La relación de infracciones leves y sus sanciones se encuentran tipificadas en el Anexo “B” del presente reglamento.

b) – Es toda acción u omisión en la que incurre el cadete o alumno, que representa una trasgresión al presente régimen disciplinario, afectando significativamente su formación, a la escuela o instituto de formación profesional o a la Institución Armada. La relación de infracciones graves y sus sanciones se encuentran tipificadas en el Anexo “C” del presente reglamento.

c) Muy Grave. – Es toda acción u omisión en la que incurre el cadete o alumno y que afecta gravemente su formación, a la escuela o instituto de formación profesional o a la Institución Armada y que puede implicar la baja de la escuela e instituto de formación profesional del personal infractor. La relación de infracciones muy graves y sus correspondientes sanciones se encuentran tipificadas en el Anexo “D” del presente reglamento.

Crítica: Conforme al principio de tipicidad solo constituyen conductas sancionables administrativamente las previstas expresamente en norma con rango de ley y su tipificación, la cual no admite interpretación extensiva o analógica; asimismo, como ya se indicó en el punto 2, el DS. 009-2019-DE aprueba un reglamento que regula una ley que hasta el momento no ha sido promulgada, el cual nos sorprende enormemente, ya que a la actualidad se viene sancionando a los cadetes y alumnos acorde a las infracciones establecidas en los anexos B, C y D del reglamento, los cuales no han sido establecidos previamente en una ley o que esta autorice su tipificación por norma reglamentaria.

6. Procedimiento para infracciones leves.

El procedimiento, es el siguiente acorde a lo señalado en artículo 226 del reglamento, el cual se sanciona con arrestos simples:

a) El superior jerárquico que tenga competencia para sancionar las infracciones leves, verificará si los hechos configuran una infracción disciplinaria pasible de sanción de acuerdo a lo establecido en el Anexo “B” del presente reglamento.

b) El cadete o alumno, será comunicado en forma verbal por el superior jerárquico que sanciona, quien llenará la papeleta de sanción indicando la sanción impuesta e iniciará el trámite administrativo.

c) El cadete o alumno podrá impugnar mediante recurso de reconsideración la sanción impuesta ante el superior que sanciona, quien determinará si el recurso es fundado o infundado.

d) El cadete o alumno podrá impugnar por escrito mediante recurso de apelación, la sanción   impuesta   ante el   Departamento   de   Formación   Militar, quien determinará si el recurso es fundado o infundado.

e) El cadete o alumno sancionado será informado del registro de la sanción mediante la entrega del documento que contiene la infracción disciplinaria.

Asimismo, el artículo 230 del reglamento señala que el procedimiento concluye con la sanción impuesta mediante el correspondiente acto administrativo contenido en una papeleta de sanción y con la publicación de la sanción en el parte diario; por otro lado, conforme señala el artículo 232, estas infracciones prescriben a los dos (02) días hábiles de acontecidos los hechos.

Conforme a lo establecido en el artículo 235 del reglamento, el recurso de reconsideración se presente al superior que sanciona, quien resolverá el mismo; por otro lado, el recurso de apelación lo resolverá el Departamento de Formación Militar dando por agotada la vía administrativa, el plazo para presentar estos dos recursos es de tres (03) días hábiles de haber sido comunicados la sanción y dentro de en un plazo de cinco (05) días de recibido el recurso será resuelto, de conformidad al artículo 236 del reglamento.

Crítica: El anexo F del reglamento presenta el modelo de papeleta mediante la cual se sancionará por infracciones leves a los cadetes y alumnos; sin embargo, no se aprecia que señale que se entregará una copia de la misma a los cadetes, a fin de que puedan presentar en el plazo establecido el recurso impugnatorio que crean conveniente; asimismo, en caso de declararse infundado el recurso deberá ser resuelto y comunicado al infractor cumpliendo los requisitos que amerita por ley, siendo la principal la debida motivación de lo resuelto, haciendo énfasis en lo siguiente, ya que con un aspa o “X” en el anverso de la  papeleta se atentaría contra el derecho de defensa y debido proceso del cadete o alumno.

7. Procedimiento para infracciones graves

El procedimiento, es el siguiente acorde a lo señalado en artículo 227 del reglamento, el cual se sanciona con arrestos de rigor:

a) En el caso de infracciones graves, el superior jerárquico que detecta la ocurrencia de hechos que configuran infracción grave, elaborará la correspondiente papeleta de sanción y la elevará al Consejo de Disciplina, a fin que evalúe lo expuesto e imponer la sanción correspondiente, de ser el caso.

b) El cadete o alumno podrá impugnar mediante recurso de reconsideración la sanción impuesta ante el Consejo de Disciplina que sancionó, quien determinará si el recurso es fundado o infundado.

c) El cadete o alumno podrá impugnar mediante recurso de apelación, la sanción impuesta el Consejo Superior, quien determinará si el recurso es fundado o infundado.

Asimismo, el artículo 230 del reglamento señala que el procedimiento concluye con la sanción impuesta mediante el correspondiente acto administrativo contenido en una papeleta de sanción y con la publicación de la sanción en el parte diario; por otro lado, conforme señala el artículo 232, estas infracciones prescriben a los seis (06) meses hábiles de acontecidos los hechos, el cual se interrumpe con la iniciación del proceso administrativo sancionador.

Conforme a lo establecido en el artículo 235 del reglamento, el recurso de reconsideración será resuelto por el Departamento de Formación Militar; asimismo, el recurso de apelación lo resolverá el Consejo Superior[7] dando por agotada la vía administrativa, el plazo para presentar estos dos recursos es de tres (03) días hábiles de haber sido comunicados la sanción y dentro de en un plazo de cinco (05) días de recibido el recurso será resuelto, de conformidad al artículo 236 del reglamento.

Crítica: Se puede identificar que en el artículo 227 del reglamento, la fase instructiva de la investigación recae en el superior jerárquico que detecta la presunta infracción y que la fase sancionadora la asume el Consejo de Disciplina conforme señala sus funciones; sin embargo, nos sorprende que el artículo 235 señale que el recurso de reconsideración deba ser resuelto por el Departamento de Formación Militar, de ser así, estaríamos frente a un acto que lesiona el derecho al debido proceso, ya que el indicado a resolver el recurso de reconsideración es quien emitió la sanción.

8. Procedimiento para infracciones muy graves.

El procedimiento, es el siguiente acorde a lo señalado en artículo 228 del reglamento, el cual se sanciona con arrestos de rigor hasta la baja:

 a) Quien observe los hechos que configurarían una infracción muy grave, informará por escrito a la Jefatura del Departamento de Formación Militar, quien dispondrá someter al presunto infractor al Consejo de Disciplina.

b) El Consejo de Disciplina notificará al presunto infractor, a fin de que presente su informe de descargo por escrito, en un plazo de cinco (05) días hábiles contados a partir del día siguiente a la fecha de notificación.

c) Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o sin él, el Consejo de Disciplina, dentro del plazo de (15) días hábiles, que pueden ser ampliados por cinco (05) días más en casos complejos, se pronunciará presentando en acta sus actuaciones, conclusiones y recomendaciones al Consejo Superior, quien previa evaluación, resolverá absolviendo al cadete o alumno, o imponiendo la sanción disciplinaria correspondiente. Para el caso de sanción disciplinaria de baja, el expediente deberá ser elevado al Comando/Dirección General de Personal de la respectiva Institución Armada.

Asimismo, el procedimiento concluye con la sanción impuesta correspondiente o la resolución de baja de ser el caso; por otro lado, conforme señala el artículo 232, estas infracciones prescriben al término de la formación del cadete o alumno, el cual se interrumpe con la iniciación del proceso administrativo sancionador.

Conforme a lo establecido en el artículo 235 del reglamento, el recurso de reconsideración será resuelto por el Consejo de Disciplina; asimismo, el recurso de apelación de infracciones muy graves distintas a la baja lo resolverá el Consejo Superior dando por agotada la vía administrativa, el plazo para presentar estos dos recursos es de tres (03) días hábiles de haber sido comunicados la sanción y dentro de en un plazo de cinco (05) días de recibido el recurso será resuelto, de conformidad al artículo 236 del reglamento; por otro lado, en caso de impugnarse una sanción que resuelve la baja del cadete o alumno, el plazo para presentar el recurso de apelación será de quince (15) días perentorios y deberá ser resuelto en el plazo de treinta (30) días hábiles, siendo que el recurso de reconsideración lo resolverá el comando o dirección de personal de cada institución y en caso de apelación lo resolverá el comandante general de cada institución armada.

Crítica: Del artículo 228 del reglamento se puede apreciar dos procedimientos, el primero cuando se sancionará con arrestos de rigor, el Consejo de Disciplina hace la función de órgano instructor y recomienda al Consejo Superior la sanción que amerita la falta; el segundo procedimiento, cuando se sancionará con la baja del cadete o alumno, el papel de órgano instructor lo asume el Consejo de Disciplina y de órgano sancionador el comando o dirección de personal de cada institución. Sin embargo, el gran problema aparece en el artículo 236, ya que, para las sanciones de rigor, quien sancionará será el Consejo Superior, por consiguiente, quien debería resolver la reconsideración a sanciones de rigor es el mismo Consejo Superior y las apelaciones debería ser resueltas por el inmediato superior o en su defecto por el comando o dirección de personal de cada institución, para garantizar el derecho a un debido procedimiento, derecho de defensa y adecuado control de doble instancia de los procedimientos administrativos sancionadores.

9. Conclusiones

9.1. Respecto a la potestad sancionadora, se ha revisado la base legal en la cual se sustenta el reglamento, no identificándose la norma con rango de ley que otorgue potestad sancionadora a las escuelas e institutos de formación profesional de las Fuerzas Armadas; por consiguiente, se estaría procesando administrativamente y sancionado a los cadetes y alumnos con un reglamento aprobado mediante decreto supremo, que carecía de su norma con rango de ley a la cual se encontraría reglamentando.

9.2. Que, acorde a lo señalado en el principio de legalidad establecido en el reglamento, es admisible que, de forma supletoria ante los vacíos y conflictos en el reglamento, se pueda acudir a leyes y normas reglamentarias de alcance general, como el TUO LPAG, entre otros, siempre y cuando no contravengan a la constitución.

9.3. El DS. 009-2019-DE aprueba un reglamento que regula una ley que hasta el momento no ha sido promulgada, el cual nos sorprende enormemente, ya que a la actualidad se viene sancionando a los cadetes y alumnos acorde a las infracciones establecidas en los anexos B, C y D del reglamento, los cuales no han sido establecidos previamente en una ley o que esta autorice su tipificación por norma reglamentaria.

9.4. Se evidencia que se ha identificado erradamente a las autoridades en el proceso conforme al siguiente cuadro.

9.5. Se plantea el siguiente cuadro de identificación de autoridades en el proceso administrativo sancionador para cadetes y alumnos.

9.6. Por otro lado, los cadetes y alumnos se encuentran en formación, por consiguiente, tienen obligaciones que cumplir con las instituciones de las que forman parte, así como, estas instituciones tienen el deber de velar por sus derechos fundamentales; asimismo, el Abog. Niels Apaza Jallo especialista en derecho constitucional, señala que estos derechos “debe ser entendidos como la porción de cada derecho que es pasible de tutela a través de los procesos constitucionales y que no puede ser limitadas por ningún poder privado o público”[8], siendo esta definición la más clara y precisa.

 9.7. Finalmente, concluimos que es necesario que el Ministerio de Defensa actué de forma inmediata para remediar estos errores que atentan contra el debido proceso, derecho de defensa y control difuso; es necesario implementar la ley y su posterior reglamentación, a fin de corregir los errores identificados.

[1] El estado peruano cuenta con tres escuelas de formación profesional, siendo las siguientes: 1) Escuela Militar de Chorrillos “Coronel Francisco Bolognesi”, 2) Escuela Naval del Perú y 3) Escuela de Oficiales de la Fuerza Aérea del Perú “Cap FAP José Abelardo Quiñones Gonzales”.

[2] El estado peruano cuenta con tres institutos de formación profesional, siendo los siguientes: 1) La Escuela de Educación Superior Tecnológico Público del Ejército – ETE “Sgto 2do Fernando Lores Tenazoa”, 2) El Instituto de Educación Superior Tecnológico Público Naval – CITEN y 3) Instituto Tecnológico Público Aeronáutico “Sub Oficial Maestro de Segunda FAP Manuel Polo Jiménez”.

[3] Los mencionados Grados Académicos y Títulos Profesionales son equivalentes a los otorgados por las Universidades del País, en concordancia con la Ley de Situación Militar de los Oficiales de las Fuerzas Armadas 28359 del 11 de octubre de 2004 y la tercera disposición complementaria final de la Ley Universitaria 30220 del 09 de julio de 2014.

[4] Conforme a lo señalado en el inciso 1) del artículo VI y el artículo 204, se puede concluir que la disciplina militar es una condición esencial para la existencia de toda institución armada, que permute al superior exigir y obtener del subalterno bajo cualquier circunstancia la ejecución de las ordenes impartidas y el cumplimiento de los deberes militares, dentro del marco constitucional de la República; su finalidad es posibilitar el cumplimiento de la misión, objetivos o tareas trazadas en las instituciones armadas; por consiguiente, los medios para canalizar la disciplina militar son preventivos y sancionadores.

[5] Artículo 50 del reglamento: El Consejo de Disciplina es el órgano encargado de investigar, analizar y evaluar los hechos en que se presuma la comisión de infracciones graves o muy graves por los cadetes o alumnos de las escuelas e institutos de formación profesional de las Fuerzas Armadas, con el fin de determinar la responsabilidad de los investigados o de quienes pudiesen resultar involucrados, imponiendo las sanciones a que hubiere lugar, en primera instancia.

[6] TUO LPAG, Articulo 248, inciso 2. Debido procedimiento. – No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.

[7] Artículo 12 del reglamento: El Consejo Superior es el máximo órgano de dirección académica y administrativa de la escuela o instituto de formación profesional de las Fuerzas Armadas, y es presidido por el Director. En el Estatuto/Reglamento General y en el reglamento específico, se establecen sus atribuciones, facultades y el procedimiento de funcionamiento. Sus miembros son el Subdirector y los jefes de los órganos de línea, de apoyo y asesoramiento, designados por la Dirección, mediante resolución directoral de la respectiva escuela o instituto de formación profesional de las Fuerzas Armadas

[8] Apaza Jallo, Niels Jyeyson “El contenido esencial de los derechos fundamentales ¿Defender la Constitución como Ulises o como Medusa?”. En Gaceta Constitucional, Nº 163 (JULIO 2021) pp. 219-236.