Sumario.- 1. Introducción, 2. ¿Cualquier administrado puede presentar sus documentos directamente a las dependencias de la que pretende obtener una respuesta o expedición de algún documento?, 3. ¿El personal de mesa de partes puede calificar el documento?, 4. ¿El personal de mesa de partes puede orientar a los administrados en la presentación sus documentos?, 5. ¿Existen plazos para tramitar los documentos una vez que fueron recepcionados en mesa de partes?, 6. ¿Las solicitudes pueden ser presentados solo de manera personal?, 7. Si el lugar donde laboro es la única autoridad y se niega a recepcionar mi documento ¿a dónde puedo recurrir?, 8. ¿Si falta un requisito en el documento, el personal de mesa de partes puede negar su recepción?, 9. ¿Qué sucede si no subsano en el plazo de ley?, 10. ¿Cuántas veces la autoridad administrativa puede pedir que se subsane la documentación observada?, 11. ¿Qué sucede si la administración requiere más de una vez la subsanación de la documentación presentada?, 12. Si ingresa mi escrito y la autoridad no es competente, ¿puede la administración devolver la solicitud?
1. Introducción
Uno de los temas de mayor relevancia en el sector público, sobre todo en los últimos tiempos, tiene que ver con la necesidad de mejorar la gestión, el desarrollo de la función pública y la prestación de los servicios a cargo del Estado. Y no cabe duda que todo ello tiene que ver con la calidad y con el grado de preparación, formación y profesionalismo de quienes laboran en las diversas entidades del sector público.[1]
El personal de la unidad de trámite documentario, conocido como mesa de partes, es el primer contacto que va a tener el usuario con la Administración. Ahí se da inicio a cualquier trámite administrativo para obtener una respuesta o expedición de algún documento, sobre la base el derecho de petición consagrado en el artículo 2 inciso 20 de la Constitución y recogido por el artículo 117 del Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo 004-2019-JUS (en adelante TUO). Así, mesa de partes constituye la carta de presentación de la entidad, por lo que dependerá de la calidad de atención que se brinde en ella para la buena o mala imagen institucional.
Resulta imprescindible que el personal que labora en estas unidades, mínimamente conozcan la parte pertinente de mesa de partes previsto en los artículos 128 y siguientes del TUO, que se reflejará en la adecuada atención a los administrados y, a su vez, evitará incurrir en infracciones por omisión al cumplimiento de sus funciones.
En la actualidad vemos con frecuencia que, en diferentes entidades del Estado, mesa de partes califica el documento y decide recibir o no la documentación presentada, conllevando a pérdidas de tiempo y comentarios desafortunados contra la entidad, sólo por el desconocimiento de la norma administrativa y de sus funciones, que dicho sea de paso, también aprovechan el desconocimiento de los derechos de los administrados y que conllevan a no ser quejados o denunciados por omisión al cumplimiento de sus funciones, infracción que se encuentra estipulada en el artículo 377 del Código Penal, artículo 261 del TUO y en las normas especiales de cada entidad.
Debemos recordar que la Ley pretende asegurar la mayor calidad posible a los servicios brindados por la Administración Pública[2], en beneficio de los usuarios, es por eso que a continuación realizaremos preguntas y respuestas sobre las funciones y deberes que tiene el personal de mesa de partes en la recepción y tramitación de documentos de conformidad al TUO, norma que es aplicable en toda la Administración Pública incluida la Policía Nacional del Perú y Fuerzas Armadas.
2. ¿Cualquier administrado puede presentar sus documentos directamente a las dependencias de la que pretende obtener una respuesta o expedición de algún documento?
Cualquier administrado sí puede presentar sus escritos directamente a la entidad o dependencia de la que pretende obtener una respuesta o un documento, a excepción del personal en actividad de la Policía Nacional del Perú y Fuerzas Armadas, quienes necesariamente deben realizarlo por conducto regular de conformidad a lo previsto en sus leyes especiales, salvo situaciones excepcionales.
3. ¿El personal de mesa de partes puede calificar el documento?
El artículo 135.1 del TUO señala que (…) en ninguna caso pueden calificar, negar o diferir su admisión, el personal de mesa de partes se encuentran obligados a recibirlos y darles ingreso para iniciar o impulsar los procedimientos; “no puede calificar su contenido, pues la tarea de decidir sobre lo solicitado corresponde a las autoridades destinatarias mediante el procedimiento administrativo pertinente”[3]. Es decir “no puede calificar previamente ni tampoco condicionar la presentación de los mismos, toda vez que dicha labor debe ser realizada luego por otros órganos distintos a la mesa de partes[4]
Las mesas de partes “carecen de competencia para pronunciarse sobre la validez del escrito, sobre su fundamento, su corrección, la competencia de la entidad, y sobre cualquier aspecto que pueda significar pronunciamiento de fondo, que corresponde a las direcciones técnicas a las cuales los escritos van dirigidos. Aun cuando el escrito sea manifiestamente infundado, estén los plazos vencidos, esté equivocada la competencia de la entidad, o contengan expresiones inadecuadas, carece de competencia para pronunciarse sobre ello. A lo sumo podrá asesorar al administrado, pero nunca denegar el ingreso y registro del escrito”[5], porque el pronunciamiento de fondo corresponde a los funcionarios a quienes va dirigido el documento. En consecuencia, el personal de mesa de partes debe impulsar el procedimiento y solo tiene dos funciones:
- Recibir los documentos y;
- Remitir a sus destinatarios
4. ¿El personal de mesa de partes puede orientar a los administrados en la presentación sus documentos?
El personal que labora en mesa de partes sí puede orientar a los administrados en la presentación de sus solicitudes y formularios, así lo dispone el art. 135.1 del TUO. “Sin embargo, toda posible orientación al administrado resulta válida solo en la medida que no limite el derecho a presentar sus diferentes escritos y darles el trámite correspondiente, pues de lo contrario, se estaría desnaturalizando la función esencial de las oficinas de Trámite Documentario que es la admisión de los escritos presentados por los interesados”.[6]
5. ¿Existen plazos para tramitar los documentos una vez que fueron recepcionados en mesa de partes?
El art. 128.2 del TUO precisa que, concluido el registro, los escritos o resoluciones deben ser cursados el mismo día a sus destinatarios, del mismo modo el art. 143.1 del mismo cuerpo normativo señala que, a falta de plazo establecido por ley expresa, para recepción y derivación de un escrito a la unidad competente debe realizarse el mismo día de su presentación. A modo de ejemplo: Si un administrado presenta en mesa de partes una solicitud peticionando vacaciones, el escrito debe ser tramitado en el día a la autoridad encargada de conocer y resolver ese pedido.
6. ¿Las solicitudes pueden ser presentados solo de manera personal?
El art. 130 del TUO señala que los escritos pueden ser presentados de modo personal o a través de terceros, ante las unidades de recepción. Es normal que los administrados cuenten con múltiples dificultades que le impiden concurrir a las Mesas de Partes, por eso la ley prevé que los escritos pueden ser presentados por terceras personas. “Ello permite que el administrado pueda habilitar a otras personas la presentación de sus documentos. Para ello no se requiere poder alguno, en mérito de una aplicación del principio de informalismo[7] (no es un tema de representación).
7. Si el lugar donde laboro es la única autoridad y se niega a recepcionar mi documento, ¿a dónde puedo recurrir?
Puede darse el caso que el personal de mesa de partes niegue la recepción de los documentos. Si se da este supuesto el administrado puede recurrir al superior jerárquico, o dirigirse mediante carta notarial. Independientemente de este procedimiento también puede presentar una queja, pero la situación se complica cuando el que niega la recepción es la única autoridad de la entidad existente en el lugar.
En ese caso, el art. 132.2 del TUO a previsto que también se puede presentar en las oficinas de las autoridades políticas del Ministerio del Interior del lugar de su domicilio; es decir, el documento puede ser presentado ante el Prefecto, Subprefecto o Teniente Gobernador del lugar, el mismo que se encargará de remitir a la unidad competente dentro de las veinticuatro horas, indicando la fecha de su presentación (Art. 132.3)
8. ¿Si falta un requisito en el documento, el personal de mesa de partes puede negar su recepción?
Si por alguna razón se presenta un expediente en la mesa de partes con documentación incompleta o que puede faltarle un requisito, apreciamos que lo único que puede hacer la mesa de partes es poner en conocimiento del administrado este hecho, ello con la finalidad que se pueda subsanar la omisión en un plazo que se le otorga para tal efecto.[8]
El art. 136.1 del TUO dispone que, deben ser recibidos todos los formularios o escritos presentados, no obstante incumplir los requisitos establecidos en la presente Ley, que no estén acompañados de los recaudos correspondientes o se encuentren afectados por otro defecto u omisión formal prevista en el TUPA, que amerite corrección. En un solo acto y por única vez, la unidad de recepción al momento de su presentación realizará las observaciones por incumplimiento de requisitos que no puedan ser salvadas de oficio, invitando al administrado a subsanarlas dentro de un plazo máximo de dos días hábiles.
En este caso, excepcionalmente el personal de mesa de partes cuando advierta que falta algún requisito siempre y cuando dicho requisito no sea expedido por la propia administración (ver pregunta Nº. 12), podría no dar el trámite respectivo al escrito presentado, para eso, colocará su sello y firma invitándolo a subsanar en el plazo de dos días hábiles.
9. ¿Qué sucede si no subsano en el plazo de ley?
El artículo 136.2 de la Ley señala que la observación debe anotarse bajo firma del receptor en la solicitud y en la copia que conservará el administrado, con las alegaciones respectivas si las hubiere, indicando que, si así no lo hiciera, se tendrá por no presentada su petición. El plazo de subsanación es de dos días hábiles.
Teniendo en cuenta lo anterior, el inciso 136.2 determina cómo es que debe proceder la unidad de trámite documentario una vez que se le comunica al administrado el incumplimiento de requisitos así como de la carencia de los recaudos oportunos o la presencia de defectos u omisiones formales advertidos por mesa de partes .
Para empezar, debe anotarse en la solicitud o petición así como en la copia que obra como cargo aquello que es materia de omisiones a lo que sigue la consignación de la firma del sujeto presentante de manera tal que, a través de dicho proceder, no sólo toma conocimiento de las observación sino que se obliga a levantar la omisión de modo tal que posteriormente no pueda alegar desconocimiento de la misma. Anexo a esto, se debe señalar aquello de lo que carece la petición administrativa conforme al TUPA debiendo dejarse establecido que, en caso no se levantarán las omisiones, carencias o falencias advertidas en la solicitud, la administración se inclinará por el rechazo del pedido, aspecto que de ninguna manera confronta el derecho de petición atendiendo a que la falta de respuesta de la institución se encuentra condicionada a levantar la omisión provocada por el propio administrado por lo que la inactividad del particular jugará en su contra sino cumple con aquello que le ha sido requerido por la unidad de recepción documentaria o mesa de partes.[9]
Mientras esté pendiente la subsanación no procede el cómputo de plazos para que opere el silencio administrativo, ni para la presentación de la solicitud o el recurso, además la unidad no cursa la solicitud o el formulario a la dependencia competente para sus actuaciones en el procedimiento (Art.136.3.3 del TUO), transcurrido el plazo sin que ocurra la subsanación, la entidad considera como no presentada la solicitud o formulario y la devuelve con sus recaudos cuando el interesado se apersone a reclamarles (Art.136.4 del TUO).
10. ¿Cuántas veces la autoridad administrativa puede pedir que se subsane la documentación observada?
El art. 136.5 del TUO señala que, si la documentación presentada no se ajusta a lo requerido impidiendo la continuación del procedimiento, lo cual por su naturaleza no pudo ser advertido por la unidad de recepción al momento de su presentación, así como si resultara necesaria una actuación del administrado para continuar con el procedimiento, la Administración, por única vez, deberá emplazar inmediatamente al administrado, a fin de que realice la subsanación correspondiente; así lo dispone también el Art. 137.2 del TUO señalando que, en una sola oportunidad y en un solo documento, formularán todas las observaciones y los requerimientos que correspondan.
11. ¿Qué sucede si la administración requiere más de una vez la subsanación de la documentación presentada?
El art. 137.2 del TUO precisa que las entidades de la Administración Pública se encuentran obligadas a realizar una revisión integral del cumplimiento de todos los requisitos de las solicitudes que presentan los administrados y, en una sola oportunidad y en un solo documento , formular todas las observaciones que correspondan. Sin perjuicio de lo señalado en el párrafo precedente, la entidad mantiene la facultad de requerir única y exclusivamente la subsanación de aquellos requisitos que no hayan sido subsanados por el administrado o cuya subsanación no resulte satisfactoria, de conformidad con lo dispuesto por a norma correspondiente. En ningún caso la entidad podrá realizar nuevas observaciones invocando la facultad señalada en el presente párrafo; el incumplimiento de esta obligación constituye una falta administrativa sancionable (art. 137.3).
12. Si ingresa mi escrito y la autoridad no es competente, ¿puede la administración devolver la solicitud?
Cuando sea ingresada una solicitud que se estima competencia de otra entidad, la entidad receptora debe remitirla, en el término de la distancia, a aquélla que considere competente, comunicando dicha decisión al administrado. En este caso, el cómputo del plazo para resolver se iniciará en la fecha que la entidad competente recibe la solicitud, así lo dispone el art.141.1 del TUO.
En principio, si la autoridad que recepcionó el documento no es competente para conocer y resolver la petición, no puede devolver la solicitud, sino que de oficio debe remitir a la autoridad que si es competente, comunicándole al administrado de dicha decisión, de conformidad al principio de impulso de oficio y de informalismo; sin embargo cabe la posibilidad de que el documento sea devuelto, esta posibilidad se encuentra condicionado a que la entidad no conozca quien es la competente.
El objetivo de esta norma es que el órgano que se considere incompetente debe transferirlo a quien considere competente. Busca proteger al administrado y sus derechos, ante la incertidumbre de la competencia administrativa, cargando a la autoridad administrativa el deber de reconocer la competencia debida y transferir a este pedido. “Por aplicación de esta norma, podemos establecer dos consecuencias importantes en beneficio de los administrados. Primero, aun cuando la autoridad sea incompetente para conocer de un escrito, no puede declararlo inadmisible o rechazarlo a trámite, sino que la autoridad debe recibirlo y derivarlo a quien reconozca competencia sobre ella. Segundo, en protección del derecho del administrado, la propia autoridad debe determinar la entidad competente para conocer el pedido, y derivarlo a ella de oficio, con conocimiento del administrado[10], salvo como hemos señalado anteriormente, que la autoridad no conozca quien es el competente. Por citar un ejemplo, si el administrado presenta su solicitud en mesa de partes de Logística peticionando vacaciones, esta autoridad debe tramitarlo de oficio a Recursos Humanos y no devolverlo al administrado.
13. ¿Qué documentos no se pueden exigir como requisito para un trámite a los administrados?
En la práctica administrativa, es común observar que cierta documentación es rechazada o no recepcionada cuando falta un requisito, lo cual es incorrecto conforme se ha señalado anteriormente, a lo mucho podrá ser observada para la subsanación respectiva; sin embargo, existe documentación o información que no pueden exigirse a los administrados y no está sujeta a subsanación alguna por parte del administrado porque se encuentran prohibidas por ley, es decir aquella documentación que por imperio de la ley corresponde recabarlas de oficio a la propia administración; por tanto, el procedimiento no podrá dejarse de resolver o resolverse en forma desfavorable cuando no se adjunte un documento o información que se encuentra en el interior de la administración.
El art. 48 del TUO señala que, para el inicio, prosecución o conclusión de un procedimiento, las entidades quedan prohibidas de solicitar a los administrados entre otros, la presentación de la siguiente información:
- Aquella que la entidad solicitante posea o deba poseer en virtud de algún trámite realizado anteriormente por el administrado en cualquiera de sus dependencias (…)
- Aquella que haya sido expedida por la misma entidad o por otras entidades públicas del sector, en cuyo caso corresponde recabarlas a la propia autoridad a solicitud del administrado.
- Presentar más de dos ejemplares de un mismo documento.
No obstante, la información o documentación puede ser presentada por el administrado de manera voluntaria, con la intención de dar mayor dinámica al procedimiento (art. 48.2).
Adicionalmente, es necesario señalar que, el 10 de noviembre de 2016 se publicó en el Diario Oficial el Peruano, el Decreto Legislativo N°. 1246 que aprueba diversas medidas de simplificación administrativa cuyo Art. 5 prohíbe a la Administración Pública de exigir a los administrados, entre otros, los siguientes documentos:
- Copia del Documento de Identidad
- Copia o Partidas de nacimiento o de bautizo cuando se presente el DNI
- Copias de partidas de nacimiento o Certificado de Defunción emitidas con fecha reciente.
- Legalización notarial de firmas, salvo que se exija por ley expresa.
- Certificado o constancias de habilitación profesional o similares expedidos por los Colegios Profesionales, cuando dicha calidad pueda ser verificada a través del respectivo portal institucional.
Esta disposición no es aplicable en aquellas entidades de la Administración Pública ubicadas en zonas que no cuenten con cobertura de acceso a Internet.
14. ¿Qué infracciones comete el personal de mesa de partes si condiciona y no recepciona un documento o demora en dar el trámite respectivo?
Puede incurrir en el delito de Omisión, Rehusamiento o Demora de actos funcionales previsto en el Art. 377 del Código Penal, que sanciona hasta con cinco años de pena privativa de libertad, y en responsabilidad disciplinaria de acuerdo al artículo 261 del TUO y de acuerdo a las leyes especiales de cada entidad.
Con la elaboración del presente artículo, esperamos haber contribuido con el personal de mesa de partes para el conocimiento detallado sobre sus deberes y funciones en la recepción de documentos y así evitar incurrir en responsabilidad administrativa, incluso penales, y en el caso de los administrados a conocer sus derechos sobre el inicio y prosecución de los procedimientos administrativos.
[1] MURO ROJO, Manuel. Administración Pública y Control Nº. 27, Gaceta Jurídica. Marzo 2016. p. 1.
[2] GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General, Pacífico Editores, Lima, 2013, p. 468.
[3] Idem.
[5] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica, 14º Edición, Lima, 2019, Tomo I, p. 677.
[6] MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurídica. 11º Edición, Lima 2015, p. 446.
[7] GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento… Op. cit., p. 465
[9] HUAMAN ORDOÑEZ, Luis Alberto. Procedimiento Administrativo General Comentado. Jurista Editores. Primera Edición Primera Edición 2017, p. 756.
[10] MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento… Op. cit., p. 694.
