Sumario: 1. Introducción, 2. Presupuestos de la resolución inhibitoria administrativa, 3. Gobiernos regionales que están suspendiendo el procedimiento sin que se cumplan los presupuestos de la resolución inhibitoria, 4. Recursos de apelación que no fueron resueltos por el superior jerárquico, sino por la máxima autoridad del gobierno regional, 5. Conclusiones.
1. Introducción
Sobre el procedimiento de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos[1], mencionamos, en un artículo anterior[2], que algunos gobiernos regionales estarían suspendiendo dicho procedimiento sin verificar la triple identidad respecto de un proceso judicial en trámite, conforme lo exige el artículo 75.2 del TUO de la Ley 27444 (aprobado por el DS 004-2019-JUS); asimismo, mencionamos que los recursos de apelación, en dicho procedimiento, no estarían siendo resueltos por el superior jerárquico.
En este artículo estudiaremos los presupuestos de la resolución inhibitoria establecidos en el artículo 75 del TUO de la Ley 27444 y, en particular, verificaremos si algunos gobiernos regionales están suspendiendo el procedimiento (antes mencionado) sin que se cumplan dichos presupuestos. Y, como otra forma en que se estaría contraviniendo dicha ley, también verificaremos si los recursos de apelación, en dicho procedimiento, están siendo resueltos por el superior jerárquico o por la máxima autoridad administrativa de la entidad, entendiendo que no siempre la máxima autoridad es el superior jerárquico de la autoridad que emitió la resolución apelada.
2. Presupuestos de la resolución inhibitoria administrativa
«Solo por ley o mediante mandato judicial expreso, en un caso concreto, puede ser exigible a una autoridad no ejercer alguna atribución administrativa de su competencia»; según el artículo 74.2 del TUO de la Ley 27444. En particular, está normada la resolución inhibitoria administrativa, cuya emisión hace inexigible el ejercicio de alguna atribución de la competencia administrativa, «hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio», según el primer párrafo del artículo 75.2 de dicha ley.
Conforme con el artículo 75 del TUO de la Ley 27444, estos son los presupuestos de la resolución inhibitoria administrativa: 1) Durante el trámite de un procedimiento, la autoridad administrativa adquiere conocimiento de la existencia de un proceso judicial en trámite, sobre una «cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo», según el artículo 75.1 del TUO de la Ley 27444, el mismo que exige a dicha autoridad, solicitar «al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas»; 2) «Recibida la comunicación [del órgano jurisdiccional], y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio»; según el primer párrafo del artículo 75.2 de dicha ley; y 3) Contra la resolución inhibitoria puede interponerse el recurso de apelación, y si no se presenta, dicha resolución será «elevada en consulta al superior jerárquico, si lo hubiere […]. Si es confirmada la resolución inhibitoria es comunicada al Procurador Público correspondiente para que, de ser el caso y convenir a los intereses del Estado, se apersone al proceso», de acuerdo con el segundo párrafo del artículo 75.2 de dicha ley.
Respecto a la cuestión litigiosa señalada en el primer presupuesto, la resolución que ponga fin al proceso judicial se considera «un pronunciamiento previo, sin el cual no puede ser resuelto el asunto que se tramita ante la administración pública»; según el artículo 13 del TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ). Así, opinamos que en la motivación de la resolución inhibitoria se deberá expresar sobre la necesidad de la resolución judicial para que se pueda emitir la resolución administrativa. Sin necesidad de ese «pronunciamiento previo», no se cumple con los presupuestos de la resolución inhibitoria, y no se justifica suspender el procedimiento «hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio», según el citado artículo 75.2.
Asimismo, en cuanto al primer presupuesto, en la Resolución Directoral Regional 102-2020/DRS-PUNO-OERRHH se declaró la inhibitoria sin antes solicitar «al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas», según lo exige el citado artículo 75.1, porque en sus considerandos solo se menciona el auto admisorio de la demanda, como «documento aportado por el solicitante y corroborado en la página web del Poder Judicial»[3].
En cuanto al segundo presupuesto, opinamos que la autoridad administrativa debe verificar la triple identidad para evitar que surja contradicción entre las resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo y al proceso judicial. Así, en la Casación Laboral 8389-2018 Moquegua (de la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria), se consideró que Sunafil «debió de abstenerse de pronunciarse sobre la supuesta infracción incurrida, si tomó conocimiento que sobre el mismo existe un proceso judicial […]. Evitándose […] que la administración califique el hecho como hostil y el órgano jurisdiccional como no hostil».
Respecto al tercer presupuesto, en la Resolución Gerencia Regional 044-2011-GR.CAJ-GRDE se declaró la nulidad de oficio de la resolución inhibitoria elevada en consulta; considerando que «se advierte la no existencia de identidad entre los hechos […]; además de ello, los fundamentos de las pretensiones no son los mismos»[4].
Asimismo, en caso sea confirmada la resolución inhibitoria, opinamos que, en el proceso judicial de reivindicación, el administrado podría obtener, vía reconvención, la resolución de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio. Así, considerando que, según el artículo 927 del Código Civil, «No procede [acción reivindicatoria] contra aquel que adquirió el inmueble por prescripción»; en el Pleno Jurisdiccional Distrital en materia Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima Norte del año 2020[5], se acordó la siguiente posición: «Si en una acción reivindicatoria de inmueble, el demandado invoca el derecho de usucapión sin sentencia firme, debe solicitar la prescripción adquisitiva vía reconvención, acreditando que cumple los requisitos […]; al declarar fundada la reconvención, debe declararse improcedente la reivindicación». En el fundamento de dicha posición se expresó que la «acción de prescripción adquisitiva, es declarativa, por lo que no es necesario acreditar sentencia firme»[6].
3. Gobiernos regionales que están suspendiendo el procedimiento sin que se cumplan los presupuestos de la resolución inhibitoria
Solo citando normas como el artículo 75 del TUO de la Ley 27444, en la Resolución Gerencia Regional 003-2019-GR.APURÍMAC-GRDE[7] se declaró la suspensión del procedimiento de nulidad de oficio contra la resolución que contiene el título de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre un predio rústico, por haber sido notificado, dicha entidad, sobre un proceso judicial de nulidad de asiento registral, respecto a dicho predio (el administrado que solicitó la nulidad de oficio era el demandante en dicho proceso).
Citando al autor Morón Urbina, en la Resolución Gerencia General Regional 009-2018-Gobierno Regional Piura-GGR se consideraron «determinados presupuestos que deben concurrir necesariamente para que proceda la inhibición»[8]; a diferencia de la Resolución Ejecutiva Regional 0089-2017-GRU-GR[9], en la que no se consideró dichos presupuestos, sino que, constatando que los administrados eran las partes de un proceso de reivindicación en trámite, se declaró la nulidad de oficio de la resolución que contenía el título de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre un predio rústico, y se ordenó retrotraer el procedimiento hasta el momento en que debió emitirse la resolución inhibitoria.
De modo similar, en la Resolución Ejecutiva Regional 0307-2014-GOREMAD/PR (en adelante, la resolución 0307-2014) no se consideró esos presupuestos, sino que, constatando que los administrados eran las partes de un proceso en trámite sobre reivindicación y otras peticiones, se declaró la nulidad de oficio de la resolución que contenía el título de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre predios rústicos, y se ordenó retrotraer el procedimiento, «debiendo de efectuarse la SUSPENSIÓN del Procedimiento […] hasta que el Órgano Jurisdiccional dilucide las pretensiones»[10] entre los administrados, considerando que dicho proceso afectaba el requisito de la posesión pacífica para la titulación. Posteriormente, la Resolución Ejecutiva Regional 0625-2014-GOREMAD/PR[11] (en adelante, la resolución 0625-2014) declaró la nulidad de la resolución 0307-2014, debido a que no se cumplió con la notificación prevista en el último párrafo del artículo 213.2 del TUO de la Ley 27444.
Sobre el mencionado requisito de la posesión pacífica, los «poseedores de un predio rústico de propiedad particular adquieren su propiedad […], siempre que acrediten la explotación económica del predio con fines agropecuarios por un plazo no menor de cinco (5) años»; según el artículo 7 de la Ley 31145. Si bien el Decreto Legislativo 1089 ha sido derogado por dicha ley[12]; específicamente, respecto a procesos judiciales sobre el derecho de propiedad o posesión del predio, se estableció lo siguiente: «Si estos procesos [contra el poseedor] hubiesen concluido favorablemente al demandante, se entenderá interrumpido el período prescriptorio a partir de la fecha de interposición de la acción»; según el inciso 2 del artículo 40 del Reglamento del Decreto Legislativo 1089 (aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA), que también estableció que las demandas interpuestas después de cumplido el plazo prescriptorio, «no afectarán la prescripción ganada por el poseedor demandado, no surtiendo efectos de interrupción del período prescriptorio cumplido»[13].
4. Recursos de apelación que no fueron resueltos por el superior jerárquico, sino por la máxima autoridad del gobierno regional
El recurso de apelación debe «dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico»; de acuerdo con el artículo 220 del TUO de la Ley 27444.
Según la resolución 0307-2014, se interpuso recurso de apelación contra la resolución de la Dirección Regional de Agricultura, cuyo superior jerárquico es la Gerencia Regional de Desarrollo Económico, según el artículo 146 del ROF aprobado mediante Ordenanza Regional 007-2012-GRMDD/CR. No obstante, dicha resolución fue emitida por el gobernador regional, como máxima autoridad administrativa de la entidad, en contra de lo dispuesto en el artículo 220 del TUO de la Ley 27444.
Aunque no en el procedimiento estudiado, en la Resolución Ejecutiva Regional 038-2017-GRH/GR (en adelante, la resolución 038-2017) se declaró la inhibitoria «hasta que se resuelva de manera definitiva el proceso contencioso administrativo que siguen las partes ante el Poder Judicial»[14]. Según dicha resolución, se interpuso recurso de apelación contra la resolución de la Gerencia Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial, cuyo superior jerárquico es la Gerencia General Regional, según el artículo 16 del ROF aprobado mediante Ordenanza Regional 040-2020-GRH-CR. No obstante, la resolución 038-2017 fue emitida por la gobernadora regional.
Considerando que no siempre la máxima autoridad es el superior jerárquico de la autoridad que emitió la resolución apelada, los gobernadores regionales, en las resoluciones 0307-2014 y 038-2017, actuaron fuera del ámbito de su competencia, contraviniendo el principio del ejercicio legítimo del poder[15]. Aunque, como se ha señalado, la resolución 0625-2014 declaró la nulidad de la resolución 0307-2014.
5. Conclusiones
Hemos comprobado dos formas en que algunos gobiernos regionales estarían contraviniendo el TUO de la Ley 27444: suspensión de algunos procedimientos de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, sin que se cumplan los presupuestos de la resolución inhibitoria; y algunos recursos de apelación no han sido resueltos por el superior jerárquico, sino por el gobernador regional, como máxima autoridad administrativa de la entidad.
En general, los presupuestos de la resolución inhibitoria administrativa están previstos en el artículo 75 del TUO de la Ley 27444 (en particular, al verificar la triple identidad se evitarán resoluciones contradictorias), en concordancia con el artículo 13 del TUO de la LOPJ (necesidad de la resolución judicial como «pronunciamiento previo») y, particularmente en el mencionado procedimiento, también en concordancia con el inciso 2 del artículo 40 del Reglamento del Decreto Legislativo 1089, hasta que sea publicado el Reglamento de la Ley 31145.
Considerando ese marco normativo, si la demanda ha sido interpuesta después de cumplido el plazo prescriptorio, no existe necesidad de una resolución judicial como «pronunciamiento previo» y, por tanto, no se cumple con los presupuestos de la resolución inhibitoria.
[1] El marco normativo de dicho procedimiento ha sido modificado con la Ley 31145 (Ley de saneamiento físico-legal y formalización de predios rurales a cargo de los gobiernos regionales). Si bien su reglamento aún no ha sido publicado, mediante la Resolución Ministerial 265-2021-MIDAGRI, se ha dispuesto la publicación del proyecto del Decreto Supremo que aprueba dicho reglamento, para la recepción de opiniones.
[2] Víctor Raúl Solorio Neira. «¿Cuál es la vía judicial de la acción de nulidad de títulos de propiedad otorgados por los gobiernos regionales?». En LP [En línea]: https://bit.ly/2WsR5yu [Consulta: 29 de septiembre de 2021].
[3] En DIRESA Puno [En línea]: https://bit.ly/3BmBsYo [Consulta: 6 de octubre de 2021].
[4] En Gobierno Regional Cajamarca [En línea]: https://bit.ly/3adWE77 [Consulta: 6 de octubre de 2021].
[5] En LP [En línea]: https://bit.ly/3BaD8Ez [Consulta: 4 de octubre de 2021].
[6] Idem.
[7] En Gobierno Regional Apurímac [En línea]: https://bit.ly/3D9UT7f [Consulta: 4 de octubre de 2021].
[8] En Gobierno Regional Piura [En línea]: https://bit.ly/3m7ZArz [Consulta: 29 de septiembre de 2021].
[9] En Gobierno del Perú [En línea]: https://bit.ly/2WIjDnl [Consulta: 29 de septiembre de 2021]. Esa resolución está citada en el artículo mencionado en la introducción.
[10] En Gobierno Regional Madre de Dios [En línea]: https://bit.ly/3kiOPBJ [Consulta: 30 de septiembre de 2021]. Esa resolución está citada en el artículo mencionado en la introducción
[11] En Gobierno Regional Madre de Dios [En línea]: https://bit.ly/389zb5S [Consulta: 30 de septiembre de 2021]. Esa resolución está citada en el artículo mencionado en la introducción.
[12] Véase Víctor Raúl Solorio Neira. «¿Los gobiernos regionales tienen competencia para declarar la nulidad de títulos de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre predios rústicos?». En LP [En línea]: https://bit.ly/3yKl7vq [Consulta: 4 de octubre de 2021].
[13] De modo similar se establece en el inciso 2 del artículo 49 del proyecto del Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley 31145, cuya publicación se ha dispuesto en la Resolución Ministerial 265-2021-MIDAGRI.
[14] En Gobierno Regional Huánuco [En línea]: https://bit.ly/3Bkjiqo [Consulta: 6 de octubre de 2021].
[15] Véase Víctor Raúl Solorio Neira. «¿Gobiernos regionales tienen competencia para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad, cuando esta agotada la vía administrativa?». En LP [En línea]: https://bit.ly/2W46mp2 [Consulta: 30 de septiembre de 2021].
