¿Cuál es la vía judicial de la acción de nulidad de títulos de propiedad otorgados por los gobiernos regionales?

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Sumario: 1. Introducción, 2. Aplicación preferente del Reglamento de Impugnaciones, 3. Competencia del órgano jurisdiccional contencioso administrativo en la acción de nulidad de títulos de propiedad otorgados por los gobiernos regionales, 4. Competencia del órgano jurisdiccional civil en la acción de nulidad de títulos de propiedad otorgados por los gobiernos regionales, 5. Conclusiones.


1. Introducción

En un primer artículo anterior[1], concluimos que en la resolución sobre la apelación el gobierno regional tiene la competencia para declarar nula la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos, conforme con el artículo 62 del Reglamento de Impugnaciones (aprobado por el DS 039-2000-MTC), en concordancia con el segundo párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444 (aprobado por el DS 004-2019-JUS); considerando que el Reglamento de Impugnaciones «en razón de su especialidad, es de aplicación preferente sobre las normas generales de procedimientos administrativos y sobre aquéllas de derecho común que fueran aplicables», según el primer párrafo del artículo 11 de dicho reglamento.

En un segundo artículo anterior[2], concluimos que cuando está agotada la vía administrativa, el gobierno regional no tiene la facultad para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad; de acuerdo con el último párrafo del artículo 8 del Reglamento de Impugnaciones y el artículo 62 del Reglamento aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA, en concordancia con el artículo 228 del TUO de la Ley 27444. Considerando los supuestos de excepción de dicha facultad, también concluimos que algunos gobiernos regionales actúan fuera del ámbito de su competencia para declarar la nulidad de oficio, contraviniendo el principio del ejercicio legítimo del poder.

En este artículo estudiaremos la vía judicial de la acción de nulidad de títulos de propiedad otorgados por los gobiernos regionales, considerando que agotada la vía administrativa, el Poder Judicial es competente para declarar la nulidad de la resolución del gobierno regional que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos, es decir, la resolución que contiene el título de propiedad; y también es competente para declarar la nulidad del correspondiente asiento registral.

2. Aplicación preferente del Reglamento de Impugnaciones

En general, los actos que agotan la vía administrativa «podrán ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-administrativo», según el artículo 228 del TUO de la Ley 27444. Si ha prescrito el plazo de la facultad para declarar la nulidad de oficio, previsto en el artículo 213.3 de dicha ley, «sólo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo», según el artículo 213.4 de dicha ley.

En particular, agotada la vía administrativa, contra la resolución del gobierno regional que declara la prescripción adquisitiva de dominio, podrá interponerse la acción contencioso-administrativa, en el plazo de quince días hábiles contados desde su notificación; de acuerdo con el artículo 62 del Reglamento de Impugnaciones, que «es de aplicación preferente», conforme con el primer párrafo del artículo 11 de dicho reglamento.

En base a esa «aplicación preferente», con el inicio del proceso contencioso-administrativo, en el plazo previsto en el artículo 62 del Reglamento de Impugnaciones, prescribiría el plazo de la facultad para declarar la nulidad de oficio, previsto en el artículo 213.3 del TUO de la Ley 27444, y se debería proceder conforme con el artículo 213.4 de dicha ley; porque el gobierno regional, u otra autoridad administrativa, no «puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional», según el inciso 2 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú[3], en concordancia con el artículo 75 del TUO de la Ley 27444.

En particular, corresponderá al Poder Judicial resolver sobre la demanda de nulidad de títulos de propiedad otorgados por los gobiernos regionales, y hasta que eso ocurra se suspenderá el procedimiento mediante resolución inhibitoria de la autoridad administrativa, siempre que se verifique la triple identidad (sujetos, hechos y fundamentos) prevista en el artículo 75.2 de dicha ley[4].

Asimismo, el artículo 56 del Reglamento de Impugnaciones establece el plazo de «cinco (5) días» para interponer el recurso de apelación, que es «de aplicación preferente», respecto al artículo 218.2 del TUO de la Ley 27444 que establece un plazo de «quince (15) días»; considerando que «no procede la interposición de recurso de reconsideración. De plantearse este recurso, será tramitado como recurso de apelación»; según el penúltimo párrafo del artículo 9 de dicho reglamento. Si el gobierno regional concede el recurso de apelación fuera del plazo previsto en el artículo 56 del Reglamento de Impugnaciones, pero dentro del plazo establecido en el artículo 218.2 del TUO de la Ley 27444[5]; será procedente el recurso de queja, conforme con el inciso 3 del artículo 68 de dicho reglamento.

El TUO de la Ley 27444 no establece los plazos para interponer la oposición y la reclamación, que sí están previstos en los artículos 37 y 45 del Reglamento de Impugnaciones, respectivamente.

3. Competencia del órgano jurisdiccional contencioso administrativo en la acción de nulidad de títulos de propiedad otorgados por los gobiernos regionales

«La competencia para conocer las demandas de nulidad de títulos de propiedad otorgados por organismos públicos (…), es el juzgado civil en la vía del proceso contencioso administrativo por las causales contenidas en el artículo 10° de la Ley 27444(sic)»[6]; conforme con la posición adoptada por la mayoría de los magistrados en el I Pleno Jurisdiccional Distrital en Materia Civil y Familia del 02/09/2016[7]; precisando, en los fundamentos de esa posición, que se «debe demandar en la vía contencioso administrativa cuando lo que se quiere impugnar es el acto de inscripción de los registros públicos [asiento registral], esto es, la titulación de propiedad inmueble adjudicada por COFOPRI»[8] (o los gobiernos regionales, actualmente), pero si «lo que se busca es anular estos actos jurídicos [que contiene el asiento registral] la pretensión debe referirse específicamente a ellos y debe ser tramitada en el proceso de conocimiento ante el Juez Civil»[9]; asimismo, en base de la excepción al agotamiento de la vía administrativa prevista en el inciso 3 del artículo 20 del TUO de la Ley 27584 (aprobado por el DS 011-2019-JUS), se podrá «cuestionar la validez del acto de inscripción por parte de un tercero que no participó del procedimiento de titulación, (…) siendo posible la tramitación de la demanda directamente en la vía judicial, esto es, en la vía contencioso administrativa»[10].

En base de la sentencia dictada en el proceso de Acción Popular, Expediente 1285-2006, y «estando a que lo pretendido es la nulidad de acto administrativo, su impugnación corresponde efectuarse en la vía contencioso administrativa (…) debiendo reconducir los presentes autos al Juzgado Contencioso Administrativo competente para el conocimiento de los autos»; según la Casación 454-2017, Cusco, de la Sala Civil Transitoria[11].

En el mismo sentido, y sobre la base de la remisión de oficio prevista en el artículo 12 del TUO de la Ley 27584, en la Casación 134-2018, Lambayeque (de la Sala Civil Transitoria) se considera que «las instancias de mérito al considerarse incompetentes, debieron remitir de oficio los autos al juez que corresponda; sin embargo, (…), [en el caso concreto] el juez de la demanda debió adecuarla a la vía procedimental correcta».

Asimismo, en la Casación 710-2017, Lima Norte (de la Sala Civil Transitoria) se considera que «los Asientos Registrales constituyen actos administrativos que tienen como sustento otros actos administrativos como una resolución municipal de adjudicación o jurídicos como una compraventa, por lo que deben guardar coherencia con la vigencia de los mismos». En el mismo sentido, en la casación 22023-2017, Cusco (de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente) se considera que «cuando una persona y/o institución adquiere un derecho, lo hace en virtud de un negocio jurídico (acto jurídico), reconocido por la ley y de ningún modo en mérito a la simple redacción de un documento administrativo realizado por el registrador».

4. Competencia del órgano jurisdiccional civil en la acción de nulidad de títulos de propiedad otorgados por los gobiernos regionales

En base de la sentencia en el expediente 1285-2006 (Acción Popular); en la Casación 4627-2017, Ancash (de la Sala Civil Permanente) se considera que «es inconstitucional decretar la improcedencia de la demanda [en la vía civil], que cuestiona la validez de los títulos de propiedad otorgados por COFOPRI», según establece la cuarta disposición transitoria, complementaria y final del Reglamento de Impugnaciones. Asimismo, según dicha casación, «no existe impedimento para que pueda dilucidarse la presente controversia [nulidad del título de propiedad otorgado por COFOPRI] vía el proceso civil, (…) [conforme con] la Casación 1226-2008, Ica (…), así como de su correspondiente inscripción registral»[12].

En el mismo sentido, y según la causal de nulidad del acto jurídico en base del artículo V del Código Civil, en la Casación 4221-2017, Tacna (de la Sala Civil Permanente) se considera que dichos títulos de propiedad «pueden ser impugnados por la causal de nulidad prevista en el artículo 219 inciso 8 del Código Civil, que regula la nulidad virtual, en concordancia con el Decreto Supremo Nº 039-2000-MTC». Verastegui crítica ese considerado, del modo siguiente: «Preferir (…) la vía contencioso administrativa, no solo es una cuestión dogmática, sino que obedece a una cuestión lógica»[13].

Particularmente, en la Casación 1145-2015, Lambayeque (de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente) se reconoce la competencia sobre la materia del órgano jurisdiccional civil, pero también del contencioso administrativo, al considerar que las partes procesales «pueden recurrir indistintamente y de forma válida a la autoridad jurisdiccional en la vía especial del proceso contencioso administrativo o en la vía civil, en el proceso ordinario de conocimiento (…) como ha ocurrido en el caso de autos».

 5. Conclusiones

Agotada la vía administrativa, el Poder Judicial es competente para declarar la nulidad tanto de la resolución del gobierno regional que contiene el título de propiedad, como de su correspondiente asiento registral. Antes de agotada la vía administrativa, puede suspenderse un procedimiento mediante resolución inhibitoria, en caso se cumpla la triple identidad respecto de un proceso judicial en trámite (aunque algunos gobiernos regionales estarían suspendiendo procedimientos sin verificar esa triple identidad, e incluso los recursos de apelación no estarían siendo resueltos por el superior jerárquico; lo que será materia de otra investigación).

La vía judicial de la acción de nulidad de títulos de propiedad otorgados por los gobiernos regionales, y de su correspondiente asiento registral, es el proceso contencioso administrativo; de acuerdo con el artículo 62 del Reglamento de Impugnaciones que, según su artículo 11, «es de aplicación preferente» (aunque algunos gobiernos regionales estarían aplicando con preferencia los plazos establecidos en el TUO de la Ley 27444; lo que también será materia de otra investigación).

Esta competencia del órgano jurisdiccional contencioso administrativo, es la posición adoptada por la mayoría de los magistrados en el I Pleno Jurisdiccional Distrital en Materia Civil y Familia del 02/09/2016; empero, según sus fundamentos, será la demanda de nulidad del respectivo asiento registral la que debe ser tramitada en el proceso contencioso administrativo, porque la demanda de nulidad del mencionado título de propiedad deberá ser tramitada en el proceso civil (esa doble vía, según la materia, se refuta en las Casaciones 710-2017, Lima Norte y 22023-2017, Cusco; aunque se acepta en la Casación 1145-2015, Lambayeque, indistintamente). Según la posición adoptada en minoría, el órgano jurisdiccional civil tiene competencia exclusiva sobre la materia (así se considera en las casaciones 4627-2017, Ancash, 4221-2017, Tacna y 2628-2018, Ica).

Considerando la sentencia en el Expediente 1285-2006 (Acción Popular); la demanda de nulidad del mencionado título de propiedad no podrá ser declarada improcedente por el órgano jurisdiccional civil, sino que este deberá proceder con la remisión de oficio, prevista en el artículo 12 del TUO de la Ley 27584, al órgano jurisdiccional contencioso administrativo, o adecuar la vía procedimental, según corresponda (así se considera en las Casaciones 780-2016 Arequipa, 454-2017 Cusco, 710-2017, Lima Norte y 134-2018 Lambayeque).


[1] Víctor Raúl Solorio Neira. «¿Los gobiernos regionales tienen competencia para declarar la nulidad de títulos de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre predios rústicos?». En LP [En línea]: https://bit.ly/3yKl7vq [Consulta: 11 de agosto de 2021].

[2] Víctor Raúl Solorio Neira. «¿Gobiernos regionales tienen competencia para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad, cuando esta agotada la vía administrativa?». En LP [En línea]: https://bit.ly/2W46mp2 [Consulta: 18 de agosto de 2021].

[3] Véase en Gobierno del Perú [En línea]: https://bit.ly/2WIjDnl [Consulta: 31 de julio de 2021]; la Resolución Ejecutiva Regional 0089-2017-GRU-GR, citada en los artículos referidos en la introducción.

[4] Confróntese con Gobierno Regional Madre de Dios [En línea]: https://bit.ly/3kiOPBJ y https://bit.ly/389zb5S [Consulta: 23 de agosto de 2021]; la Resolución Ejecutiva Regional 0307-2014-GOREMAD/PR (en adelante, la resolución 0307-2014) y la Resolución Ejecutiva Regional 0625-2014-GOREMAD/PR (en adelante, la resolución 0625-2014). Según la resolución 0307-2014, que declara fundado el recurso de apelación, se suspende el procedimiento de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, hasta que el órgano judicial resuelva la demanda de reivindicación y otras peticiones, porque dicho proceso afecta el requisito de la posesión pacífica para la titulación. Cabe resaltar que la resolución apelada fue emitida por la Dirección Regional de Agricultura, cuyo superior jerárquico es la Gerencia Regional de Desarrollo Económico, según el artículo 146 del ROF aprobado mediante Ordenanza Regional 007-2012-GRMDD/CR. No obstante, la resolución 0307-2014 fue emitida por el gobernador regional, en contra de lo dispuesto en el artículo 220 del TUO de la Ley 27444. Posteriormente, la resolución 0625-2014 declara la nulidad de la resolución 0307-2014, debido a que no se cumplió con la notificación prevista en el último párrafo del artículo 213.2 de dicha ley.

[5] Según la resolución 0307-2014, el 05/11/2013 se presentó el recurso de apelación contra la resolución directoral del 14/10/2013 que declaraba improcedente la oposición.

[6] En Poder Judicial [En línea]: https://bit.ly/2W6nrOM [Consulta: 18 de agosto de 2021].

[7] Según la posición adoptada en minoría, es competente «el juzgado civil en la vía del proceso de conocimiento por las causas contenidas en el artículo 219º del Código Civil».

[8] En Poder Judicial. Op. cit.

[9] Idem.

[10] Idem.

[11] En el mismo sentido, la Casación 780-2016 Arequipa, de la Sala Civil Permanente.

[12] Idem. En el mismo sentido, la Casación 2628-2018 ICA, de la Sala Civil Permanente.

[13] Josué Verastegui Huaynate. «La nulidad de títulos emitidos por el organismo de formalización de la propiedad informal – COFOPRI. Comentarios en torno a la Casación Nº 4221-2017-Tacna». En Academia [En línea]: https://bit.ly/2W9sG0i [Consulta: 21 de agosto de 2021].

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